CE - Auto interlocutorio 25000233700020190075901 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

BogotÆ, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil vei nticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2019-00759-01 (29675) Demandante MARCO TULIO MAYO Y OTROS Demandada MINISTERIO DE SALUD Y OTRO Temas Excepción previa de pleito pendiente. Requisitos de procedencia. AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación1 interpuesto por los demandantes contra el auto del 14 de diciembre de 2023, proferido por e l Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decla ró probada la excepción previa de pleito pendiente y, en consecuencia, dio p or terminado el proceso. ANTECEDENTES Marco Tulio Mayo, Hugo Silva, JosØ Custodio Sierra Quir oga y la Asociación de Pensionados Administrativos de la Universidad Naciona l (ASPUNCOL) presentaron la demanda de la referencia. En ella, pretenden la nulid ad de los siguientes actos administrativos proferidos por el Ministerio de Salud y Protección Social: i) el oficio 201333211042151 del 12 de agosto de 2013, que negó la devolución de cotizaciones realizadas al FOSYGA por afiliados de algœn rØgimen de excepción con

201333211042151 del 12 de agosto de 2013, que negó la devolución de cotizaciones realizadas al FOSYGA por afiliados de algœn rØgimen de excepción con un vínculo laboral adicional, ii) la comunicación 33 20 del 19 de noviembre de 2013, que se atuvo a lo resuelto en el oficio anterior 2, y iii) el oficio 201433100673931 del 15 de mayo de 2014, que decidió el recurso de apelac ión interpuesto contra la comunicación referida. AdemÆs, solicitaron como resta blecimiento del derecho el reintegro de los aportes efectuados. La Administradora de los Recursos del Sistema General d e Seguridad Social en Salud ( ADRES) contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y , entre otros, propuso la excepción previa de pleito pendiente, cuyo s requisitos enunció 3. Sustentó lo anterior en que cursa el proceso ordinario a nte el Juzgado VeintitrØs Laboral del Circuito de BogotÆ, con el radicado 1100 1310502320150040500, en el que a su juicio se propusieron las mismas pretensione s, hechos y fundamentos jurídicos que en el asunto de la referencia. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en auto del 14 de diciembre de 2023, declaró probada la excep ción previa de pleito

1 Cfr. Samai, índice 3. 2 Este acto fue proferido en cumplimiento del fallo de tutela del 19 de noviembre de 2013, proferida por e l Tribunal

1 Cfr. Samai, índice 3. 2 Este acto fue proferido en cumplimiento del fallo de tutela del 19 de noviembre de 2013, proferida por e l Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, en el expediente 250002341000201400548 (cfr. Samai, índice 2, PDF de anexos a la demanda, pÆgina 64). 3 Para esto, invocó la sentencia del 16 de febrero de 2021, exp. 66243, M.P. JosØ Roberto SÆchica MØndez.Radicado: 25000-23-37-000-2019-00759-01 (29675)

Demandante: Marco Tulio Mayo y otros

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pendiente y, en consecuencia, dio por terminado el p roceso, seæalando que dicha excepción tiene como propósito que no se adelanten d os o mÆs procesos con identidad de objeto, y que las partes deben atenerse a lo resuelto en el mÆs antiguo. Expuso los requisitos de procedencia, y comparó el pro ceso de la referencia con el radicado 11001310502320150040500. Con base en lo ant erior, destacó lo siguiente: • En el proceso ordinario laboral se pretende que se d eclare la responsabilidad de los demandados por impedir recaudar y hacer uso de las co tizaciones en salud por afiliados a UNISALUD, desde el 19 de octubre de 2005; mientras que en el asunto de la referencia se pretende la nulidad de oficios que negaron el reinte gro de cotizaciones en salud por esos mismos afiliados.

UNISALUD, desde el 19 de octubre de 2005; mientras que en el asunto de la referencia se pretende la nulidad de oficios que negaron el reinte gro de cotizaciones en salud por esos mismos afiliados. • Ambos procesos se fundamentan en la petición de reinteg ro de aportes. Precisó que el ordinario laboral se refiere a los aportes efectuados desde el 19 de octubre de 2005, mientras que el contencioso administrativo, desde el 14 de agosto de 2008. • ASPUNCOL integra la parte demandante en los dos procesos; y el Ministerio de Salud y el ADRES, la parte demandada. Debido a lo expuesto, indicó que estÆn acreditados los requisitos de procedencia de identidad de partes, fundamentos jurídicos y fÆcticos , y de pretensiones, pues la discusión gira en torno a que ASPUNCOL no pudo recaudar y hacer uso de las cotizaciones en salud por los ingresos adicionales d e los afiliados cotizantes, ni de las cotizaciones en salud de los beneficiarios cónyuges o compaæeros permanentes, afiliados a UNISALUD. Recursos interpuestos Los demandantes interpusieron los recursos de reposició n y, en subsidio, de apelación contra la anterior decisión, manifestando q ue, en el proceso ordinario laboral, no se discute la legalidad de los actos ad ministrativos que aquí se cuestionan. Luego, destacó que la competencia para d eterminar la legalidad de las actuaciones de las autoridades es exclusiva de la J urisdicción de lo Contencioso Administrativo. De esta forma, en dicho proceso no se podría declarar la nulidad de los actos acusados y, por lo tanto, no tendría efectos de cosa juzgada en el proceso contencioso administrativo.

Administrativo. De esta forma, en dicho proceso no se podría declarar la nulidad de los actos acusados y, por lo tanto, no tendría efectos de cosa juzgada en el proceso contencioso administrativo. Insistió en que, por lo anterior, no existe identidad de pretensiones, pese a que el restablecimiento del derecho solicitado tenga el mis mo fin de obtener el reintegro de las cotizaciones efectuadas al FOSYGA, pero parten de supuestos diferentes: una declaratoria de responsabilidad, en el ordinario labora l, y de la nulidad de los actos acusados, en el contencioso administrativo. Aseguró que tampoco existe identidad de partes, por l o que los efectos de una sentencia proferida en cualquiera de los procesos no son oponibles a los demandantes del otro. Seæaló que, aœn de concluirse lo contrario, no se debió declarar la terminación del proceso, sino su acumulaci ón con el ordinario laboral; empero, esto no es posible debido a que se profirió sentencia de primera instancia en ese trÆmite judicial, así que la œnica forma de garantizar su derecho de acceso a la justicia es continuar con el trÆmite de la referen cia. AdemÆs, destacó que el Ministerio de Salud fue demandado, porque fue la autor idad que profirió los actos acusados. Finalmente, adujo que no hay identidad de causa petendi o de fundamentos fÆcticos, dado que la demanda explica la naturaleza de UNISALUD, su relación con el sistemaRadicado: 25000-23-37-000-2019-00759-01 (29675)

Demandante: Marco Tulio Mayo y otros

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia

Demandante: Marco Tulio Mayo y otros

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la planilla integral de liquidación de aportes ( PILA) y la cronología de las actuaciones adelantadas ante el Ministerio de Salud. Oposición al recurso La demandada solicitó confirmar el auto impugnado, pa ra lo cual seæaló que el a quo pudo establecer que existe identidad de partes y de causa entre el proceso de la referencia y el ordinario laboral adelantado con e l radicado 11001310502320150040500, pues se discuten pretensio nes idØnticas, incluso en su cuantía, y se exponen argumentos similares para sustentar ambas demandas. Para fundamentar la identidad de los procesos, elabor ó un cuadro comparativo, destacando que en ambos actœa UNISALUD como demandante, que se trata de una dependencia de la Universidad Nacional, y persiguen u n mismo objetivo: la devolución de aportes realizados a salud por parte de l FOSYGA. AdemÆs, ambas demandas cuestionan la imposibilidad de ASPUNCOL de recaudar y hacer uso de dichas cotizaciones, situación que hac e incurrir en costos al sistema de salud propio de la Universidad. Decisión del recurso de reposición El Tribunal confirmó su decisión, en auto del 5 de d iciembre de 2024, que reiteró lo expuesto en la providencia impugnada, comparando amb os procesos, y adicionó que el proceso ordinario laboral ya finalizó con sentencia definitiva absolutoria, pero que al expedirse el auto recurrido se encontraba en cu rso. AdemÆs, aseguró que

expuesto en la providencia impugnada, comparando amb os procesos, y adicionó que el proceso ordinario laboral ya finalizó con sentencia definitiva absolutoria, pero que al expedirse el auto recurrido se encontraba en cu rso. AdemÆs, aseguró que tenía identidad de pretensiones con el asunto de la referencia, pues en ambas demandas se solicitó el reintegro de cotizaciones p or relación laboral o ingresos adicionales de los afiliados a UNISALUD. Manifestó que la parte demandante, en el asunto de l a referencia, se integra por ASPUNCOL, JosØ Custodio Sierra Quiroga (presidente de ASPUNCOL), Hugo Silva Segura (representante de los docentes pensionados de UNISALUD) y Marco Tulio Mayo (representante de empleados pœblicos administrativos y trabajadores oficiales pensionados de UNISALUD). En cambio, en el ordinario laboral actœa como demandante la Universidad Nacional de Colombia-UNISALUD. Por lo anterior, aseguró que, en principio, le asiste la razón a los demandantes al indicar que no hay identidad de sujetos; empero, al analizar el asunto en su integridad, se encuentra que la œnic a con interØs legítimo en presentar la demanda y las pretensiones es UNISALUD, como dependencia de la Universidad Nacional de Colombia, y no a sus represe ntantes. Insistió en que «como el interØs legítimo para presentar la demanda la tiene es la Universidad Nacional de Colombia – UNISALUD, para este caso no se puede concluir una falta de coincid encia entre las partes; pues bien, UNISALUD hace referencia al Sistema de Salud que hace parte [l a] Universidad Nacional de Colombia y como los demandantes a cÆ invocaron ser representantes de

entre las partes; pues bien, UNISALUD hace referencia al Sistema de Salud que hace parte [l a] Universidad Nacional de Colombia y como los demandantes a cÆ invocaron ser representantes de UNISALUD, aunque manifestaran actuar a nombre propio, a fin de presentar la demanda, lo cierto es que lo hacen en interØs de UNISALUD. Tan así, que tanto en las solicitudes presentadas ante la Administración con las cuales se expidieron los Oficio de mandados, se realizaron por ellos, invocando su nombre y su calidad de representantes de UNISALUD»4.

4 Samai del tribunal, índice 35, pÆgina 10.Radicado: 25000-23-37-000-2019-00759-01 (29675)

Demandante: Marco Tulio Mayo y otros

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA Antes de decidir sobre el debate judicial planteado en el trÆmite de esta segunda instancia, se pone de presente que el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaæo manifestó estar impedido para participar en la decisi ón, por haber conocido el proceso en primera instancia y que, mediante auto del 27 de noviembre de 2025, la sala declaró fundado el impedimento presentado. Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir si estÆ probada la ex cepción de pleito pendiente, conforme los argumentos expuestos por los demandantes . Para cumplir este propósito, se estudiarÆ la procedencia del recurso y la competencia para decidirlo. Luego, se verificarÆ si existe uno o mÆs procesos en curso que tengan identidad de

conforme los argumentos expuestos por los demandantes . Para cumplir este propósito, se estudiarÆ la procedencia del recurso y la competencia para decidirlo. Luego, se verificarÆ si existe uno o mÆs procesos en curso que tengan identidad de partes, pretensiones y causa petendi con el asunto de la referencia. Procedencia del recurso y competencia para su decisió n El auto que da por terminado el proceso, proferido en procesos de doble instancia como es el de la referencia (numeral 3 del artículo 15 2 de la Ley 1437 de 2011), es susceptible del recurso de apelación por mandato del numeral 2 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, sumado a que el rec urso fue interpuesto oportunamente5 y sustentado ante el a quo , hace procedente el anÆlisis de los argumentos planteados. AdemÆs, se advierte que esta sección es la competent e para proferir esta decisión, en aplicación del literal g) del numeral 2 del artícu lo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Admi nistrativo. AnÆlisis del caso concreto Los apelantes afirmaron que, contrario a lo dicho por el tribunal, no existe identidad de partes, fundamentos y pretensiones entre el proce so ordinario laboral del radicado 11001310502320150040500 y el asunto de la r eferencia. En especial, destacaron que en dicho proceso no se discute la lega lidad de los actos aquí cuestionados, pretensión que solo puede ser resuelta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que no habrÆ un pronunciamiento al respecto por la Jurisdicción Ordinaria, en su Especialidad Laboral.

cuestionados, pretensión que solo puede ser resuelta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que no habrÆ un pronunciamiento al respecto por la Jurisdicción Ordinaria, en su Especialidad Laboral. Para decidir, es œtil tener presente que las excepciones previas tienen como objetivo subsanar las irregularidades procesales e impedir que se profiera una sentencia inhibitoria6. En concordancia, el numeral 5 del artículo 42 del Código General del Proceso establece que es un deber de los jueces de la Repœblica adoptar las medidas autorizadas por la ley para sanear vicios de procedimiento o precaverlos e interpretar la demanda de tal modo que se permita dec idir de fondo el asunto. Y el

5 El auto que declaró probada la excepción de pleito pe ndiente fue notificado por estado del viernes 15 de di ciembre de 2023 (Samai del tribunal, índices 29 y 30), y el recurso fue interpuesto el jueves 11 de enero de 2024 (Samai del tribunal, índice 31), por lo que se hizo dentro del tØrmino de 3 días del numeral 3 del artículo 244 de la Ley 1437 d e 2011, habida cuenta que no corrieron tØrminos, con ocasión de la vacan cia judicial, entre el miØrcoles 20 de diciembre de 2023 y miØrcoles el 10 de enero de 2024. 6 Ver en este sentido: i) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrati vo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-2337-000-2015-01577-00 (23263). Auto del 5 de abril de 2019. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto; y ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. P roceso: 25000-23-37-000-2014-01216-01 (22496). Auto del 16 de noviembre de 2017. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez.Radicado: 25000-23-37-000-2019-00759-01 (29675)

Demandante: Marco Tulio Mayo y otros

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co numeral 2 del artículo 101 ibidem dispone que, si prospera una excepción previa que no pudiera ser subsanada, se declararÆ terminada l a actuación. Precisado lo anterior, se evidencia que el numeral 8 del artículo 100 del Código General del Proceso consagra la excepción previa de «Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto». Esta sección7 seæaló que la finalidad de esta excepción es evitar la existencia de dos o mÆs procesos con idØnticas pretensiones y entre las mismas partes, y así, impedir la ocurrencia de decisio nes contradictorias. Entonces, para que proceda su declaratoria, se deben cumplir los siguientes requisitos8: i) que existan dos o mÆs procesos en curso, pues si alguno de ellos ya terminó, se deberÆ analizar la existencia de una cosa juzgada; ii) que las pretensiones sean idØnticas, lo que daría lugar a una eventual cosa juzgada de un proceso frene al otro; iii) que haya identidad de part es en ambos procesos, de

pretensiones sean idØnticas, lo que daría lugar a una eventual cosa juzgada de un proceso frene al otro; iii) que haya identidad de part es en ambos procesos, de nuevo, porque de ser así se podría configurar eventualm ente el fenómeno de la cosa juzgada; y iv) que pueda predicarse identidad d e causa, esto es, que los procesos contengan los mismo fundamentos. La sala destaca que, conforme lo anterior, la excepción de pleito pendiente procede en aquellos casos en que la sentencia expedida en alguno de los procesos en curso tenga la potencialidad de producir efectos de cosa j uzgada frente a los demÆs. Precisado lo anterior, en el caso bajo examen, la sala encuentra que, como lo manifestó la parte apelante, no existe identidad de pretensiones entre el proceso ordinario laboral y el asunto de la referencia. En efe cto, en dicha actuación judicial, se formularon las siguientes pretensiones 9: PRIMERA. DECL`RESE que la NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL-FOSYGAy el CONSORCIO SAYP 2011, son responsables de los perjuicios ocasionados a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, por impedirle de manera arbitraria e ilegal recaud ar y hacer uso de los aportes y cotizaciones en salud realizadas con ocasión de los ingresos adicionales de los afiliaos a Unisalud, esto es, a) Personas afiliadas como cotizantes al Sistema Espe cial de salud de la Universidad Nacional de Colombia que ostentan relaciones laborales o civiles con terceros ajenos a esta Universidad y/o ingresos adicionales sobre los cuales estØn obligadas a cotizar en salud; b) Personas que en calidad de cónyuge, compaæero(a) permanente de los

terceros ajenos a esta Universidad y/o ingresos adicionales sobre los cuales estØn obligadas a cotizar en salud; b) Personas que en calidad de cónyuge, compaæero(a) permanente de los cotizantes afiliados al Sistema Especial de salud de la Universidad Nacional de Colombia ostentan relaciones laborales o civiles con terceros ajenos a esta Universidad y/o ingresos adicionales, sobre los cuales estØn obligados a cotizar en salud, desde el 19 de octubre de 2005 (fecha en la cual entró en vigencia, el artículo 3° de la Resolución 3577 de 2005) hasta la fecha en la que cese el recaudo que vienen realizand o al SGSSS a travØs del FOSYGA, sin fundamento legal alguno. SEGUNDO. DECL`RESE que la NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL-FOSYGAy el CONSORCIO SAYP 2011 debe reconocer a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, los aportes y cotizaciones en salud realizadas con ocasión de los ingresos adicionales de los afiliados a Unisalud, esto es cotizantes y beneficiarios por quienes se realizaron aportes al SGSSS a travØs del FOSYGA, debidamente INDEXADOS desde el 19 de octubre de 2005 (fecha en la cual entr ó en vigencia, el artículo 3° de la Resolución 3577) hasta la fecha en la que cese el recaudo que vienen realizando al SGSSS a travØs del FOSYGA, sin fundamento legal alguno. […]

7 Auto del 7 de septiembre de 2023, exp. 27566, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, reiterada en auto d el 18 de

[…]

7 Auto del 7 de septiembre de 2023, exp. 27566, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, reiterada en auto d el 18 de septiembre de 2025, exp. 29962, M.P. Wilson Ramos Girón . AdemÆs, ver la sentencia del 28 de agosto de 2025, ex p. 29555, M.P. Myriam Stella GutiØrrez Argüello. 8 Ibidem. 9 Samai del tribunal, índice 20, carpeta de oposición a la demanda, demanda del proceso ordinario labora, p Æginas 10 a 11.Radicado: 25000-23-37-000-2019-00759-01 (29675)

Demandante: Marco Tulio Mayo y otros

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se observa, en el proceso ordinario laboral no s e pretendió la nulidad de los actos administrativos objeto de controversia en este proceso. Y no podría ser así, pues esa actuación no tiene como objeto el control de legalidad de actos administrativos de carÆcter particular; en cambio, conforme el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, ese sí es el objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercido por los demandantes en el asunto de la referencia. De este modo, la sentencia proferida en el proceso 11001310502320150040500 no tendría la potencialidad de surtir efectos de cosa ju zgada en este trÆmite, pues aun cuando la pretensión transcrita se asemeja al restable cimiento del derecho solicitado, aœn estaría pendiente de decisión la pe tición de nulidad de los actos administrativos.

cuando la pretensión transcrita se asemeja al restable cimiento del derecho solicitado, aœn estaría pendiente de decisión la pe tición de nulidad de los actos administrativos. Lo expuesto es suficiente para revocar el auto apel ado y negar la excepción de pleito pendiente, sin necesidad de estudiar los demÆ s argumentos de la apelación, relacionados con los demÆs requisitos de procedibili dad de la excepción, pues el incumplimiento de uno solo de ellos impide declarar su prosperidad. En mØrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta ,

RESUELVE

1. Revocar el auto apelado, proferido por el Tribunal Administra tivo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el 14 de diciembre de 2023.

2. Declarar no probada la excepción de pleito pendiente.

3. Reconocer a Miguel `ngel BarragÆn Montero como apoderado del Min isterio de Salud y Protección Social, para los efectos y fines del poder conferido a índice 4 de Samai.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuØlvase el expediente al tribunal de origen. Cœmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la se sión de la fecha. (Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

Presidente (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODR˝GUEZ VEL`SQUEZ Seæor ciudadano este documento fue firmado electrónicam ente. Para comprobar su validez e integridad lo puede h acer a

(Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODR˝GUEZ VEL`SQUEZ Seæor ciudadano este documento fue firmado electrónicam ente. Para comprobar su validez e integridad lo puede h acer a travØs de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/eva lidador