CE - Auto interlocutorio 25000233700020220035901

Expediente: 25000-23-37-000-2022-00359-01 (29964)

Demandante: Cooperativa Nacional de Droguistas Detallistas - Coopidrogas

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E)

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad simple con suspensión provisional Expediente: 25000-23-37-000-2022-00359-01 (29964) Demandante: Cooperativa Nacional de Droguistas Detallistas - Coopidrogas Demandada: Administradora de los Recursos del Sistema General de

Seguridad Social en Salud - ADRES

Auto que resuelve recurso de apelación contra rechazo de la demanda

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Cooperativa Nacional de Droguistas Detallistas - Coopidrogas contra el auto del 07 de diciembre de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo d e Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que rechazó la demanda1.

ANTECEDENTES

1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 2, la Cooperativa Nacional de Droguistas Detallistas - Coopidrogas solicitó la nulidad de los Oficios 20211500126971 del 28 de marzo de 2021 3 y 20221500323081 del 10

Cooperativa Nacional de Droguistas Detallistas - Coopidrogas solicitó la nulidad de los Oficios 20211500126971 del 28 de marzo de 2021 3 y 20221500323081 del 10 de mayo de 20224, expedidos por la ADRES, en los que, según el demandante, se decide y niega la solicitud de devolución de pago de lo no debido por concepto de cotizaciones en salud de los períodos 2017 y 2018 por el monto de $5.245.683.162. A título de restablecimiento del derecho solicitó se o rdene la devolución y el pago de la suma pedida y los intereses causados.

2. Por auto del 07 de diciembre de 2022 5, el Tribunal rechazó la demanda al considerar que los oficios demandados no son objeto de control judicial, ya que se trata de actos de trámite que no resolvieron el fondo de la solicitud de devolución planteada por la demandante, limitándose a indicar el procedimiento de devolución de los aportes en salud ante la EPS.

3. La demandante interpuso recurso de apelación 6 en contra del mencionado auto que rechazó la demanda señalando que el Tribunal efectuó una indebida notificación de la providencia por la remisión a un correo electrónico errado y diferente al informado por la demandante, por lo que aduce la notificación se surtió por conducta concluyente.

Con relación al rechazo, indicó que los actos acusados son el resultado del ejercicio del derecho de petición, por lo cual su respuesta implica una decisión de fondo en la cual se negó la solicitud de devolución por falta de competencia de la A DRES. Además, manifestó que la entidad no analizó la modificación que introdujo el artículo

del derecho de petición, por lo cual su respuesta implica una decisión de fondo en la cual se negó la solicitud de devolución por falta de competencia de la A DRES. Además, manifestó que la entidad no analizó la modificación que introdujo el artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019, conforme al cual las peticiones de devolución por exoneración de la cotización se deben presentar ante ella, situación que es

1 Samai Tribunal índice 5, folios 1 a 7. 2 Samai Tribunal índice 2, folios 1 a 43. 3 Samai Tribunal índice 2, folios 96 a 100. 4 Samai Tribunal índice 2, folios 112 a 115. 5 Samai Tribunal índice 5, folios 1 a 7. 6 Samai Tribunal índice 10, folios 1 a 12. El recurso de apelación fue interpuesto el 14 de diciembre de 2023. Fue repartido a este despacho el 21 de marzo de 2025.Expediente: 25000-23-37-000-2022-00359-01 (29964)

Demandante: Cooperativa Nacional de Droguistas Detallistas - Coopidrogas

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confirmada por el manual de procedimiento para solicitar las devoluciones expedido por la propia ADRES. Por último, advirtió que la demandada al disponer su falta de competencia para resolver la petición, estaba en la obligación de remitir la a la entidad competente de acuerdo con la exigencia contenida en el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015.

competencia para resolver la petición, estaba en la obligación de remitir la a la entidad competente de acuerdo con la exigencia contenida en el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015.

4. El 28 de febrero de 2025 el Tribunal7, concedió el recurso de apelación interpuesto por el demandante y ordenó la remisión del proceso a esta Corporación, considerando que si bien el auto que rechazó la demanda fue indebidamente notificado porque no se remitió a la parte demandante el correo sobre la notificación por estado de la providencia según lo dispone el artículo 201 del CPACA , esta ratificó la actuación al notificarse por conducta concluyente del contenido del auto apelado.

CONSIDERACIONES

Cuestión previa

Previamente a resolver el recurso de apelación en esta instancia judicial, la Sala advierte que el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar impedido para conocer del presente proceso de acuerdo con la causal de impedimento contenida en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso (CGP)8. Mediante el auto del 11 de abril de 20259 se declaró fundado el impedimento y se le separó del conocimiento del presente proceso.

Por lo anterior, al encontrarse desintegrado el quorum decisorio, en diligencia de sorteo del 29 de mayo de 2025, se nombró como conjuez al doctor Julio Roberto Piza Rodríguez 10 para dirimir el asunto y resolver la apelación de l auto cuestionado.

Caso concreto

1. De conformidad con los artículos 125, 150 y 243 -1 del CPACA, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra la providencia que rechazó la demanda.

Caso concreto

1. De conformidad con los artículos 125, 150 y 243 -1 del CPACA, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra la providencia que rechazó la demanda.

2. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si los Oficios 20211500126971 del 28 de marzo de 2021 y 20221500323081 d el 10 de mayo de 2022 , proferidos por la A DRES, son actos definitivos susceptibles de control judicial y si la entidad tenía la obligación de remitir la petición a la entidad competente para surtir su trámite.

3. La Sala precisa que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es necesario que las pretensiones de nulidad se dirijan contra actos administrativos susceptibles de ser cuestionados ante la jurisdicción, es decir, contra ac tos definitivos, los cuales según el artículo 43 del CPACA son aquellos «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».

Un acto definitivo particular es la manifestación de la voluntad de la administra ción capaz de producir efectos jurídicos, puesto que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas11. Por su parte, los actos de trámite no deciden ni ponen fin a la actuación administrativa y sirven de instrumento para ayudar a formar y adopta r

7 Samai Tribunal índice 15, folios 1 a 7. 8 Samai CE índice 4, folio 1. 9 Samai CE índice 12, folios 1 a 2. 10 Samai CE índice 23, folio 1.

7 Samai Tribunal índice 15, folios 1 a 7. 8 Samai CE índice 4, folio 1. 9 Samai CE índice 12, folios 1 a 2. 10 Samai CE índice 23, folio 1. 11 Auto del 13 de octubre de 2016 (exp. 22003, MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez) y Auto del 07 de diciembre de 2023 (exp. 27952, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto).Expediente: 25000-23-37-000-2022-00359-01 (29964)

Demandante: Cooperativa Nacional de Droguistas Detallistas - Coopidrogas

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la decisión definitiva. Acorde con lo anterior, el numeral 3 del artículo 169 ibidem establece que la demanda se rechazará, entre otros eventos, cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.

4. En el caso concreto, la Cooperativa Nacional de Droguistas Detallistas – Coopidrogas solicitó a la ADRES la devolución de las cotizaciones en salud por los períodos de los años 2017 y 2018 al considerar que realizó un pago de lo no debido, con fundamento en la sentencia del 30 de julio de 202012, que anuló parcialmente el artículo 1.2.1.5.4.9. del Decreto 1625 de 2016.

El 2 8 de marzo de 2021, la entidad dio respuesta mediante el Oficio 20211500126971, en el cual informó que la devolución de aportes realizados al

El 2 8 de marzo de 2021, la entidad dio respuesta mediante el Oficio 20211500126971, en el cual informó que la devolución de aportes realizados al Sistema General de Seguridad Social en Salud está regulada por el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019 , y por los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016 – Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social , según los cuales el procedimiento para efectuar la devolución requiere que el aportante la solicite ante la Entidad Promotora de Salud – EPS o Entidad Obligada a Compensar – EOC, concluyendo que:

(…) el análisis de la proceden cia de la devolución de la cotización le corresponde en primer lugar a la EPS o EOC que haya recibido el aporte objeto de la solicitud de devolución por parte del aportante, valiéndose de los mecanismos dispuestos en la normativa vigente para el efecto, en los términos allí dispuestos.

Una vez verificada la procedencia de la solicitud, la EPS – EOC debe remitir la misma a la ADRES, quien validará su pertinencia y efectuará el pago a dicha entidad para que esta a su vez, realice la devolución al aportante.

Asimismo, en el Oficio 20221500323081 del 10 de mayo de 2022, mediante el cual la ADRES respondió los recursos de reposición y subsidio apelación interpuestos por el demandante, se señaló que el oficio impugnado es un acto de trámite que no es susceptible de control judicial, pues solo las decisiones de la administración que

la ADRES respondió los recursos de reposición y subsidio apelación interpuestos por el demandante, se señaló que el oficio impugnado es un acto de trámite que no es susceptible de control judicial, pues solo las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídi cas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo anterior, consideró que “en el presente caso no es viable resolver el recurso de reposición tal como ha sido interpuesto y contempla la Ley 1437 de 2011, sino que es procedente dar respuesta a esta nueva solicitud en los términos aquí descritos”, concluyendo lo siguiente:

(…) Acorde con lo expuesto, la devolución de aportes por parte de la ADRES a las EPS y a las EOC, debe ceñirse el procedimiento administrativo dispuesto para el efecto, por consiguiente, esta entidad no se encuentra habilitada para realizar dicha devolución directamente al aportante como se pretende en sus solicitudes.

Por lo anterior, teniendo en cuenta que se trata de un procedimiento que debe ser llevado a cabo ante la EPS, y en observancia de los términos establecidos por la normativa vigente, no resulta procedente para la ADRES efectuar reconocimiento alguno a favor de la COOPERATIVA COOPIDROGAS por los valores solicitados.

Conforme con lo expuesto y según el criterio reiterado de la Sala 13, se encuentra que los oficios demandados surgen de la petición f ormulada por la Cooperativa Nacional de Droguistas Detallistas - Coopidrogas. Con todo, la respuesta emitida por la ADRES no derivó en un acto administrativo definitivo, en los términos del

que los oficios demandados surgen de la petición f ormulada por la Cooperativa Nacional de Droguistas Detallistas - Coopidrogas. Con todo, la respuesta emitida por la ADRES no derivó en un acto administrativo definitivo, en los términos del artículo 43 del CPACA, ya que la entidad se limitó a indicar que la devolución debe ceñirse al procedimiento contenido en la normativa aplicable, que incluye, entre

12 Sentencia del 30 de julio de 2020 (exp. 23692, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto) 13 Autos del 07 de diciembre de 2023 (exp. 27952, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto); del 30 de noviembre de 2023 (exp. 27963, MP. Wilson Ramos Girón); del 30 de noviembre de 2023 (exp. 28078, MP. Milton Chaves García); del 30 de noviembre de 2023 y del 08 de febrero de 2024 (exp. 28211 y 28266 MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello); y del 07 de febrero de 2024 (exp. 28461, MP. Wilson Ramos Girón). Sentencia del 24 de octubre de 2024 (exp. 28932, MP. Wilson Ramos Girón (E)).Expediente: 25000-23-37-000-2022-00359-01 (29964)

Demandante: Cooperativa Nacional de Droguistas Detallistas - Coopidrogas

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otros, la entidad ante la cual se eleva la solicitud (EPS -EOC) y el término para hacerlo14.

Lo anterior evidencia que la respuest a contenida en los oficios acusados

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otros, la entidad ante la cual se eleva la solicitud (EPS -EOC) y el término para hacerlo14.

Lo anterior evidencia que la respuest a contenida en los oficios acusados corresponde solamente a la información del trámite a seguir para obtener la devolución, sin que apareje una decisión de fondo. De igual forma, si bien en el manual de procedimiento de devolución de aportes de la ADRES se hace referencia a las devoluciones , la entidad no desconoce que sea la competente para tramitar los reintegros de aportes, pero deja claro que dicho proceso se adelant a con intermediación de la respectiva EPS-EOC, y no directamente.

5. Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que los oficios demandados no tienen el carácter de actos administrativos definitivos, porque no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, en la medida que se limitan a informar el trámite p ara la devolución formulada por el demandante, motivo por el cual no constituyen actos administrativos pasibles de control de legalidad en sede jurisdiccional. En consecuencia, no se analizan los demás cargos de apelación y se confirma la decisión apelada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

Confirmar el auto del 07 de diciembre de 202 2, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A , que rechazó la demanda.

Notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

demanda.

Notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN (E)

Presidente

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Conjuez

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador

14 Al efecto, esta Corporación en sentencia del 07 de septiembre de 2023 (exp. 27103, CP. Milton Chaves García) declaró la nulidad del artículo 12, incisos 4 y 5 del Decreto 4023 de 2011, artículo 1, incisos 4 y 5 del Decreto 674 de 2014, que modifica el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 y artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, compilatorio de las normas anteriores «Teniendo en cuenta que la ley reglamentada no establece ningún término para que los contribuyentes puedan solicitar la devolución de aportes erradamente pagados, so pena de que les precluya la oportunidad, las disposiciones enjuiciadas, en tanto establecen que dichas sumas solo podrán solicitarse en el plazo de doce meses, contados a partir de cualquiera de las hipótesis allí planteadas, representan un exceso de la potestad reglamentaria».