CE - Auto interlocutorio 25000233700020240004501 de 2025

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Título: CE - Auto interlocutorio 25000233700020240004501 de 2025
Autor: Consejo de Estado
Categoría: Jurisprudencia
Área del derecho: Administrativo
Año: 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Radicación número : 25000-23-37-000-2024-00045-011, 25000-23-37000-2024-00044-002; 25000-23-37-000-2024-00047-003; 25000-23-37-000-202400048-004; 25000-23-37-000-2024-00049-005; 25000-23-37-000-2024-000-55-006; 25000-23-37-000-2024-00136-007; 25000-23-37-000-2024-00137-008; 25000-2337-000-2024-00138-009; 25000-23-37-000-2024-00139-0010; 25000-23-37-0002024-00172-0011; 25000-23-37-000-2024-00173-0012; 25000-23-37-000-202400176-0013; 25000-23-37-000-2024-00177-0014; 25000-23-37-000-2024-001780015

Actores: IRMA ESPERANZA SEGURA Y OTROS

TESIS: SE CONFIRMA LA DECISIÓN RECURRIDA. EL ACUERDO ACUSADO NO TRASGREDE, EN PRINCIPIO, LOS ARTÍCULOS 75 DE LA LEY 769 DE 2002, 7° DE LA LEY 819 DE 2003 Y 1 º DE LA LEY

ACUSADO NO TRASGREDE, EN PRINCIPIO, LOS ARTÍCULOS 75 DE LA LEY 769 DE 2002, 7° DE LA LEY 819 DE 2003 Y 1 º DE LA LEY 902 DE 2004.

AUTO INTERLOCUTORIO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por los señores Juan Pablo Moreno Contreras , Yamile Romero , Gustavo Adolfo Gómez Melgarejo y Diego Alejandro Salinas Flores ,

1 Actora: Irma Esperanza Segura. 2 Actor: Junior Andrés Vega Rivera. 3 Actor: José Francisco Arévalo Fandiño. 4 Actor: Marco Alfredo Mahecha Sarmiento. 5 Actor: Marco Antonio Velandia Villamil. 6 Actor: José Ignacio Galindo Riaño. 7 Actor: Óscar Javier Romero Narváez. 8 Actor: Hugo Oswaldo Mahecha Sarmiento. 9 Actora: Sara Magnolia Mahecha Sarmiento. 10 Actor: David Roberto Ponguta Hurtado. 11 Actor: Carlos Andrés Bohórquez Urbina. 12 Actor: Rubén Acero Esteves. 13 Actora: Nidya Rosas Bernal. 14 Actora: Heidi Leonor Forero Rojas. 15 Actores: Juan Pablo Moreno Contreras, Yamile Romero, Gustavo Adolfo Gómez Melgarejo y Diego Alejandro Salinas Flores.2

Radicación número: 25000-23-37-000-2024-00045-01, 25000-23-37-000-202400044-00; 25000 -23-37-000-2024-00047-00; 25000 -23-37-000-2024-00048-00; 25000-23-37-000-2024-00049-00; 25000-23-37-000-2024-000-55-00; 25000-23-37000-2024-00136-00; 25000 -23-37-000-2024-00137-00; 25000 -23-37-000-202400138-00; 25000 -23-37-000-2024-00139-00; 25000 -23-37-000-2024-00172-00; 25000-23-37-000-2024-00173-00; 25000-23-37-000-2024-00176-00; 25000-23-37000-2024-00177-00; 25000-23-37-000-2024-00178-00

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parte actora, contra el auto de 18 de marzo de 2025, proferido por la Sección Cuarta, Subsección “B”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca16, que denegó la suspe nsión provisional de los efectos del Acuerdo Municipal 002 de 9 de marzo de 2022 , expedido por el Concejo Municipal de La Mesa17 (Cundinamarca).

I-. ANTECEDENTES

I.1.- Los señores Irma Esperanza Segura, Junior Andrés Vega Rivera, José Francisco Arévalo Fandiño , Marco Alfredo Mahecha Sarmiento , Marco Antonio Velandia Villamil , José

I-. ANTECEDENTES

I.1.- Los señores Irma Esperanza Segura, Junior Andrés Vega Rivera, José Francisco Arévalo Fandiño , Marco Alfredo Mahecha Sarmiento , Marco Antonio Velandia Villamil , José Ignacio Galindo Riaño , Óscar Javier Romero Narváez , Hugo Oswaldo Mahecha Sarmiento , Sara Magnolia Mahecha Sarmiento, David Roberto Ponguta Hurtado , Carlos Andrés Bohórquez, Rubén Acero Esteves , Nidya Rosas Bernal , Heidi Leonor Forero Rojas , Juan Pablo Moreno Contreras , Yamile Romero, Gustavo Adolfo Gómez Melgarejo y Diego Alejandro Salinas Flores promovieron demandas ante el Tribunal, actuando en nombre propio , en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 13 7 del Código de Procedimiento

16 En adelante, el Tribunal. 17 En adelante el Municipio.3

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Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 18, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad , previa suspensión provisional ,19 de los efectos del Acuerdo Municipal 002 de 9 de marzo de 2022 , «por el cual se crea el sistema de estacionamiento regulado en las vías públicas del municipio de La Mesa – Cundinamarca, se establece la tasa por el derecho de estacionamiento sobre las vías públicas, se autoriza a la administración municipal el cobro de la tarifa y se dictan normas sobre su administración, control y supervisión», expedido por el Municipio.

I.2.- El Tribunal, mediante providencia s de 22 de marzo, 9 de mayo y 6 de junio de 2024, admitió las demandas y corrió traslado a la parte demandada para que se pronunciara sobre las medidas cautelares pedidas dentro de los procesos identificados con los números de radicación 2024 -00045-00, 2024 -00048-00 y 202400137-00.

Surtido el trámite procesal correspondiente, el Tribunal, en

cautelares pedidas dentro de los procesos identificados con los números de radicación 2024 -00045-00, 2024 -00048-00 y 202400137-00.

Surtido el trámite procesal correspondiente, el Tribunal, en proveído de 12 de diciembre de 2024 , decretó la acumulación de los expedientes radicados con los núm eros 2024-00044-00, 202418 En adelante CPACA. 19 Medidas solicitadas en los expedientes núms. 2024-00045-00, 2024-00048 y 2024-00137-004

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000-2024-00177-00; 25000-23-37-000-2024-00178-00

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00047-00, 2024-00048-00, 2024-00049-00, 2024-000-55-00, 2024-00136-00, 2024-00137-00, 2024-00138-00, 2024-00139-00, 2024-00172-00, 2024-00173-00, 2024-00176-00, 2024-00177-00 y 2024-00178-00 al expediente 2024-00045-00, por ser este el primero en el que se notificó el auto admisorio de la demanda.

Igualmente, en dicho proveído se admitió la demanda en los procesos núms. 2024 -00044-00; 2024-00047-00; 2024-00049-00; 2024-000-55-00; 2024 -00136-00; 2024 -00138-00; 2024 -0013900; 2024 -00172-00; 2024 -00173-00; 2024 -00176-00; 202400177-00 y 2024 -00178-00, y se corrió traslado a la parte demandada para que se pronunciara sobre las medidas cautelares solicitadas en dichos procesos.

II.- SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

II.1.- Fundamentos de la solicitud de suspensión provisional en el proceso de radicación número 2024-00178-0020

solicitadas en dichos procesos.

II.- SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

II.1.- Fundamentos de la solicitud de suspensión provisional en el proceso de radicación número 2024-00178-0020

Los señores Juan Pablo Moreno Contreras , Yamile Romero , Gustavo Adolfo Gómez Melgarejo y Diego Alejandro Salinas

20 Se relaciona únicamente la solicitud de medida cautelar presentada dentro de este proceso, por ser aquel dentro del cual los recurrentes manifestaron su inconformidad frente a la providencia objeto de estudio.5

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000-2024-00177-00; 25000-23-37-000-2024-00178-00

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Flores, en escrito separado de la demanda , solicit aron la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo Municipal 002 de 9 de marzo de 2022 , por vulneración de los artículos 75 de la Ley 769 de 2002 ; 7° de la Ley 819 de 2003 21; y 1º de la Ley 902 de 200422.

Expusieron que el acto acusado desconoce lo previsto en el artículo 75 de la Ley 769, toda vez que su finalidad no es buscar la descongestión de las vías y garantizar la seguridad de los vehículos estacionados.

Indicaron que el acuerdo demandado fue expedido sin cumplir el requisito previsto en el artículo 7° de la Ley 819, habida cuenta que dentro del procedimiento para su expedición no fueron realizados los estudios económicos que permitieran determinar su impacto fiscal en el ente territorial.

Señalaron que las zonas de estacionamiento regulado sí generan un impacto fiscal, por cuanto se cede el espacio público y deben

21 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”. 22 “Por la cual se adicionan algunos artículos de la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones”.6

fiscal y se dictan otras disposiciones”. 22 “Por la cual se adicionan algunos artículos de la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones”.6

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realizarse varios contratos estatales que generan obligaciones económicas a favor de los diversos contratistas.

económicas a favor de los diversos contratistas.

Manifestaron que el Acuerdo demandado desconoce los criterios «jerárquicos y materiales » establecidos en el artículo 1 º de la Ley 902 y fue expedido sin adelantar los procesos de concertación y participación obligatorios en los casos en que se modifica el plan de ordenamiento territorial del municipio.

Afirmaron que la cesión del espacio público únicamente puede realizarse a través del contrato de concesión, lo cual no fue definido de forma expresa en el acto acusado.

III-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA

El Tribunal, mediante auto de 18 de marzo de 202523, denegó la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 002 de 9 de marzo de 2022, por los siguientes motivos:

Señaló que de la revisión de la solicitud de medida cautelar presentada en el proceso 2024-00178-00 y del artículo 1º de la Ley 902, no se advertía que la parte actora hubiera cumplido con la

23 Cfr. Índice 62 del expediente digital, cuaderno del Tribunal.7

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carga argumentativa de enmarcar el acto acusado en una categoría de norma urbanística que permitiera efectuar el análisis de legalidad correspondiente.

Indicó que subsumir las disposiciones del acuerdo demandado en una de las categorías enunciadas en el artículo 1 º de la Ley 902, implica hacer un análisis que es propio de la sentencia que ponga fin al proceso.

Sostuvo que la parte actora tampoco cumplió con la carga de señalar cuál era la norma que estimaba trasgredida por el acto acusado por no «adelantar procesos de concertación y participación» para su expedición, por lo que no era dable efectuar pronunciamiento alguno en lo que tiene que ver con dicho argumento.

Concluyó que no había lugar a acceder a la medida cautelar solicitada, por cuanto la parte actora no cumplió con la carga argumentativa y probatoria necesaria para su procedencia.8

argumento.

Concluyó que no había lugar a acceder a la medida cautelar solicitada, por cuanto la parte actora no cumplió con la carga argumentativa y probatoria necesaria para su procedencia.8

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IV-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

IV.1.- El apoderado de los señores Pablo Moreno Contreras , Yamile Romero , Gustavo Adolfo Gómez Melgarejo y Diego

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IV-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

IV.1.- El apoderado de los señores Pablo Moreno Contreras , Yamile Romero , Gustavo Adolfo Gómez Melgarejo y Diego Alejandro Salinas Flores interpuso, oportunamente, recurso de apelación contra el auto de 18 de marzo de 202524.

Señaló que , contrario a lo afirmado por el Tribunal, la medida cautelar de suspensión provisional es procedente, por cuanto dentro del trámite de expedición del acto demandado era necesario que se aportara la constancia de la Secretaría de Hacienda Municipal sobre su posible impacto fiscal, conforme con lo previsto en el artículo 7° de la Ley 819, circunstancia que no ocurrió.

Indicó que la creación de las zonas de estacionamiento regulado s í genera un impacto fiscal habida cuenta que el ente territorial demandado debía ceder espacio públic o y realizar procedimientos contractuales, tales como aquellos relacionados con contratos de concesión.

24 Índice 66, ídem.9

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Adujo que el acto demandado también trasgrede el artículo 75 de la Ley 769, toda vez que, a su juicio, no contribuye a descongestionar las vías ni garantizar la seguridad de los vehículos allí estacionados.

Afirmó que el acto acusado quebranta lo establecido en el artículo 1° de la Ley 902 al desconocer el contenido de las normas urbanísticas que deben incorporarse al POT y no haber adelantado los procesos de concertación y participación previstos en la ley, pese a que modificó el POT municipal.

Manifestó que la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado s í cumple con el requisito de la carga argumentativa, debido a que se citan todas las disposiciones que se estiman trasgredidas y se exponen los motivos por los que procede el decreto de la medida cautelar deprecada.

IV.2.- El Tribunal, mediante providencia de 19 de mayo de 2025,

estiman trasgredidas y se exponen los motivos por los que procede el decreto de la medida cautelar deprecada.

IV.2.- El Tribunal, mediante providencia de 19 de mayo de 2025, concedió la alzada.10

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V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

De conformidad con el numeral 5 del artículo 243 del CPACA

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V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

De conformidad con el numeral 5 del artículo 243 del CPACA modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 25, el recurso de apelación procede en primera instancia contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. Comoquiera que en el presente caso el recurso interpuesto por la parte actora versa sobre la providencia por medio de la cual se denegó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, corresponde a la Sala conocer el presente recurso de apelación.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos

En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA26 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los

25 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011 – y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 26 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta « vulnerante o amenazante », cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una

ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven11

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efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza

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efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos , mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».27

Esta Corporación 28 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias

(numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001 -03-26-000-201500022-00. 28 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de

C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001 -03-26-000-201500022-00. 28 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp. Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001 -03-26-000-201400101-00.12

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conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de

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conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto. Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos29:

«[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial , y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud . Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa . Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]». (Resaltado fuera del texto original).30

Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado.

normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]». (Resaltado fuera del texto original).30

Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado.

29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 30 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala.13

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000-2024-00177-00; 25000-23-37-000-2024-00178-00

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A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo:

«Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que14

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000-2024-00177-00; 25000-23-37-000-2024-00178-00

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resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original).

Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris , o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera

medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris , o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas15

Radicación número: 25000-23-37-000-20

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