CE - Auto interlocutorio 25000233700020250012201

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad Radicación 25000-23-37-000-2025-00122-01 (30988) Demandante ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA ASOBANCARIA Demandada MUNICIPIO DE GIRARDOT Temas Medida cautelar. Suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. Requisitos especiales de procedibilidad. Tarifa del ICA para actividades financieras. AUTO INTERLOCUTORIO La Sección decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra el auto del 28 de octubre de 2025, proferido por la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que negó la medida cautelar de suspensión provisional parcial del artículo 100 del acuerdo 005 del 22 de abril de 2021 del Concejo Municipal de Girardot, en cuanto reguló la tarifa del impuesto de industria y comercio (ICA) aplicable a las actividades financieras. ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El Concejo Municipal de Girardot profirió el acuerdo 005 del 22 de abril de 2021, que en su artículo 100 fijó la tarifa aplicable al ICA, entre otros, para actividades financieras, en los siguientes términos2: Artículo 100. De actividad y tarifas del Impuesto de Industria y Comercio. Para

efectos de la liquidación del impuesto de industria y comercio se aplicarán los códigos y tarifas establecidos en este Acuerdo: será la que corresponda a la respectiva actividad agrupada por grupo de los códigos que corresponden a la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU) elaborada por la Organización de las Naciones Unidas-ONU y adaptada en Colombia por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE, herramienta para clasificar las actividades económicas utilizada a nivel nacional e internacional, así: División Grupo Clase Descripción Tarifa x mil […] […] […] […] […] SECCIÓN K ACTIVIDADES FINANCIERAS Y DE SEGUROS 64 Actividades de servicios financieros, excepto las de seguros y de pensiones 641 Intermediación monetaria 10 642 Otros tipos de intermediación monetaria 10 643 Fideicomisos, fondos (incluye fondos de cesantías) y entidades financieras similares 10

1 Ingresó al despacho por primera vez el 30 de enero de 2026. 2 Samai del tribunal, índice 2, PDF de la demanda y anexos, página 48.Radicado: 25000-23-37-000-2025-00122-01 (30988) Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia ASOBANCARIA 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co División Grupo Clase Descripción Tarifa x mil 649 Otras actividades de servicio financiero, excepto las de seguros y pensiones 10 65 Seguros (incluso el reaseguro), seguros sociales y fondos de pensiones, excepto la seguridad social 651 Seguros y capitalización 10 652 Servicios de seguros sociales de salud y riesgos profesionales 10 653 Servicios de seguros sociales de pensiones 10 66 Actividades auxiliares de las actividades de servicios financieros 661 Actividades auxiliares de las actividades de servicios financieros, excepto las de seguros y pensiones 10 662 Actividades de servicios auxiliares de los servicios de seguros y pensiones 10 663 Actividades de administración de fondos 10

La Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (ASOBANCARIA) presentó la demanda de la referencia, que pretende la nulidad parcial del artículo 100 del acuerdo 005 de 2021, en lo relacionado con las actividades financieras. ANTECEDENTES DEL PROCESO Solicitud de medida cautelar En escrito separado de la demanda, ASOBANCARIA solicitó la suspensión provisional parcial de los efectos del artículo 100 del Acuerdo 005 del 22 de abril de 2021, porque, a su juicio, desconoce el artículo 208 del Código de Régimen Municipal (Decreto Ley 1333 de 1986), y los artículos 287 y 313 (numeral 4) de la Constitución. Para sustentar lo anterior, señaló que las autoridades locales tienen autonomía para establecer tributos, pero dentro de los límites legales y constitucionales, dada la cláusula de Estado Unitario. Luego, destacó que las normas invocadas como violadas establecen que las entidades del sector financiero tendrían una tarifa máxima de ICA del cinco por mil, y las corporaciones de ahorro y vivienda, del tres por mil. Pese a lo anterior, el acto acusado fijó para estas actividades una tarifa del diez por mil. Oposición a la solicitud de medida cautelar El municipio de Girardot controvirtió la petición de suspensión provisional, señalando que la norma acusada establece cuatro circunstancias delimitadas de forma clara, razón por la cual no se configuran los supuestos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Igualmente, manifestó que el concejo municipal tiene autonomía para fijar los impuestos

y demás tributos, conforme lo prevé la Constitución. Auto apelado La magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en auto del 28 de octubre de 2025, negó la petición de medida cautelar, con base en las siguientes consideraciones: Expuso las normas que regulan la medida cautelar de suspensión provisional, con lo cual destacó que no puede decretarse de oficio; que se debe sustentar por elRadicado: 25000-23-37-000-2025-00122-01 (30988) Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia ASOBANCARIA

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interesado; y que procede cuando se acredite la infracción de normas superiores por una confrontación normativa o por el estudio de las pruebas presentadas. Frente al caso bajo examen, afirmó que los cuestionamientos planteados por la demandante se refieren a los efectos del acto, lo que no permite determinar con un ejercicio de confrontación normativa la transgresión de un derecho sustancial, motivo por el que tampoco se desvirtuó la presunción de legalidad. Recursos de reposición y, en subsidio, de apelación El demandante expuso que los recursos fueron presentados oportunamente, dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto impugnado, conforme los artículos 242, 243 y 244 de la Ley 1437 de 2011. Señaló que la suspensión provisional es una excepción a la presunción de legalidad, que opera cuando se acredita la infracción de normas superiores, conforme los requisitos de los artículos 229 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Afirmó que la demanda fue presentada en ejercicio del medio de control de simple nulidad, en el que la legitimación en la causa por activa reside en cualquier persona, dada su finalidad de proteger el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, consideró cumplido el requisito de ser titular del derecho invocado, previsto en el artículo 231 ibidem. Manifestó que la demanda también está razonablemente fundada en derecho, pues la infracción alegada deriva del análisis del contenido del acto acusado y su confrontación con normas superiores. De este modo, reiteró que el artículo 100 del acuerdo 005 de 2021 fijó una tarifa del ICA para actividades financieras en el diez por

mil, lo que desconoce que el artículo 208 del Decreto Ley 1333 de 1986 establece una tarifa máxima para el sector financiero del cinco por mil, y para las corporaciones de ahorro y vivienda del tres por mil. Para demostrar lo anterior, elaboró un cuadro comparativo que confronta las normas referidas. Finalmente, alegó la violación de los artículos 287 y 313 (numeral 4) de la Constitución, dado que la entidad territorial demanda fijó un elemento esencial del tributo sin atender los límites legales, lo que acredita, a su juicio, la causación de un perjuicio irremediable. Oposición a los recursos El municipio de Girardot guardó silencio. Auto que decidió el recurso de reposición El tribunal negó el recurso de reposición y concedió la apelación, en auto del 18 de diciembre de 2025, para lo cual señaló que los cargos de suspensión propuestos por la demandante corresponden al fondo del asunto, por lo que un ejercicio de confrontación normativa no permite verificar la infracción de algún derecho sustancial. De igual modo, aseguró que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, pues los interesados podrán solicitar la devolución de pago en exceso, de prosperar las pretensiones de la demanda.Radicado: 25000-23-37-000-2025-00122-01 (30988) Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia ASOBANCARIA

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CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 28 de octubre de 2025, proferido por la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que negó la medida cautelar de suspensión provisional parcial del artículo 100 del Acuerdo 005 de 2021 del Concejo Municipal de Girardot, en cuanto reguló la tarifa del ICA para las actividades financieras. Para estos efectos, se verificará la procedencia del recurso de apelación y la competencia de esta sala para decidirlo. Luego, se estudiará el cumplimiento de los requisitos legales (generales y especiales de procedibilidad) para decretar la medida cautelar solicitada, conforme lo expuesto en el recurso de apelación. Procedencia del recurso y competencia para su decisión El auto que decide sobre medidas cautelares, proferido en procesos de doble instancia como el de la referencia (numeral 1 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), es susceptible del recurso de apelación por mandato del numeral 5 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. En cuanto a la oportunidad de la interposición del recurso, la sala advierte que el auto impugnado fue notificado mediante estado fijado el miércoles 29 de octubre de 20253, el cual fue comunicado mediante un mensaje de datos del jueves 30 del mismo mes y año4. Debe tenerse en cuenta que el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011 establece que el estado se fijará virtualmente con inserción de la providencia, «y

se enviará un mensaje de datos». La finalidad de esta última actuación es comunicar la existencia de la notificación a los interesados, de lo cual se deriva que debe ser entregado al destinatario de forma anterior o concomitante a la fijación del estado. Además, se destaca que el envío de dicha comunicación es una formalidad impuesta por el legislador para la adecuada notificación de la providencia, de modo que su omisión constituye una irregularidad que tiene la entidad suficiente para viciar de nulidad la notificación, dado que violaría el derecho al debido proceso del artículo 29 de la Constitución Política, el cual exige adelantar el proceso «con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio»5. En este caso, se observa que la comunicación fue efectuada al día siguiente de la fijación del estado, por lo que se presentó una irregularidad que impide contabilizar el término para apelar a partir del día siguiente de la anotación de la notificación por estado (29 de octubre de 2025). En cambio, como garantía del derecho al debido proceso y de los principios de buena fe, de confianza legítima y de economía procesal, en este caso en particular, se deberá tomar como fecha de notificación el día de la subsanación de la actuación, con el envío de la comunicación (30 de octubre de 2025), por ser el momento en el que se cumplieron a cabalidad todas las formalidades legales para la adecuada notificación por estado. 3 Samai del tribunal, índice 28. 4 Samai del tribunal, índice 29. 5 En este sentido ver el auto del 3 de octubre de 2025, exp. 30572, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.Radicado: 25000-23-37-000-2025-00122-01 (30988) Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia ASOBANCARIA

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Así las cosas, en este caso, el plazo de 3 días para presentar la apelación inició el viernes 31 de octubre de 2025 y finalizó el miércoles 5 de noviembre del mismo año, dado que el lunes 3 de ese mes era inhábil. Por su parte, el memorial de la apelación fue presentado el 5 de noviembre, por lo que se debe considerar oportuno, tal como lo señaló la Secretaría del Tribunal, al afirmar que el recurso fue oportunamente presentado6. Además, se advierte que esta sala es la competente para proferir esta decisión, en aplicación del literal h) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Análisis del caso concreto La demandante afirmó que está acreditado el desconocimiento del artículo 208 del Código de Régimen Municipal (Decreto Ley 1333 de 1986) y de los artículos 287 y 313 (numeral 4) de la Constitución, pues el acto acusado impuso una tarifa para el ICA del diez por mil respecto de las actividades financieras, cuando las normas referidas señalan un tope del cinco por mil, para entidades del sector financiero, y del tres por mil, para corporaciones de ahorro y vivienda. Antes de estudiar estos argumentos, esta sala advierte que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de las medidas cautelares de los artículos 229 y 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Esto se comprueba en que la demandante sustentó su petición de suspensión provisional, explicando por qué considera que existió una infracción de normas superiores; la medida solicitada tiene el propósito de garantizar

el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, ya que la disposición acusada surte efectos jurídicos en la actualidad; y la suspensión provisional está directamente relacionada con las pretensiones de la demanda, pues recae sobre la misma norma reglamentaria cuya nulidad fue solicitada. Precisado lo anterior, se pone de presente que el artículo 231 ibidem, en el primer inciso, establece que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores «invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales. Estos métodos son, por un lado, el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante; y, por el otro, el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio está reservado para la sentencia7. De ahí que el legislador exija que la suspensión provisional sea decidida atendiendo alguno de los métodos expuestos. Por su parte, el inciso segundo de la norma referida también indica que, cuando además de la nulidad de un acto administrativo se pretenda un restablecimiento del derecho, el interesado debe demostrar al menos sumariamente la existencia del perjuicio. Así las cosas, este requisito no es aplicable en este caso porque no se pretende la reparación ni el restablecimiento de ningún derecho particular.

6 Samai del tribunal, índice 35. 7 Auto del 22 de junio de 2023, exp. 27668, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.Radicado: 25000-23-37-000-2025-00122-01 (30988) Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia ASOBANCARIA 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

La Sección aclara que tampoco son aplicables los demás requisitos establecidos en el artículo 231 bajo estudio, que exigen acreditar que la demanda esté razonablemente fundada en derecho, que el peticionario es el titular del derecho invocado como vulnerado, que una ponderación de intereses demuestre que es más gravoso para el interés general negar la medida que decretarla y que exista un perjuicio irremediable o se hagan nugatorios los efectos de la sentencia. Esto, considerando que los criterios referidos fueron determinados por el legislador «En los demás casos»; es decir, frente a otras medidas cautelares, diferentes a la suspensión provisional. De este modo, no serán analizados los argumentos de la apelación tendientes a demostrar que la demanda fue razonablemente fundada en derecho, que la demandante invocó un derecho del cual es titular ni si está probado un perjuicio irremediable, sino únicamente la confrontación normativa propuesta. Habiendo aclarado los requisitos aplicables a este caso, se efectuará la confrontación normativa propuesta por la demandante, para lo cual se reiterará la postura asumida en el auto del 25 de julio de 20248, que decidió un cargo idéntico al planteado en este caso. En dicha providencia, se puso de presente que el numeral 2 del artículo 196 del Código de Régimen Municipal regula la base gravable general del ICA y, además, dispone lo siguiente, con relación a la tarifa: Artículo 196. Base gravable y tarifa. (…) Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites: 1. Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) para actividades industriales, y 2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) para actividades comerciales y de servicios. (…). Igualmente, se indicó que el Decreto Ley 1333 de 1986 establece

al siete por mil (2-7 x 1.000) para actividades industriales, y 2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) para actividades comerciales y de servicios. (…). Igualmente, se indicó que el Decreto Ley 1333 de 1986 establece reglas especiales del ICA para el sector financiero, por lo que en el artículo 206 establece lo siguiente: Artículo 206. Los bancos, corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones financieras, almacenes generales de depósito, compañías de seguros generales, compañías reaseguradoras, compañías de financiamiento comercial, sociedades de capitalización y los demás establecimientos de crédito que definan como tales la Superintendencia Bancaria e instituciones financieras reconocidas por este Decreto son sujetos del impuesto municipal de industria y comercio de acuerdo con lo prescrito en el mismo. De igual modo, el artículo 207 ibidem prevé una base gravable especial para los sujetos referidos en la norma transcrita, y el artículo 208 establece las siguientes reglas sobre la tarifa: Artículo 208. Sobre la base gravable definida en el artículo anterior, las corporaciones de ahorro y vivienda pagarán el tres por mil (0.3%) anual y las demás entidades reguladas por el presente Código el cinco por mil (0.5%), sobre los ingresos operacionales anuales liquidados el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al del pago. Como se observa, las normas superiores invocadas por la actora prevén unas reglas especiales sobre la tarifa del ICA aplicable al sector financiero (del tres por mil o del cinco por mil, según el caso), las cuales prevalecen frente a la regla general establecida para la actividad comercial y de servicios (del diez por mil). 8 Exp. 28640, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.Radicado: 25000-23-37-000-2025-00122-01 (30988) Demandante: Asociación Bancaria y de

para la actividad comercial y de servicios (del diez por mil). 8 Exp. 28640, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.Radicado: 25000-23-37-000-2025-00122-01 (30988) Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia ASOBANCARIA

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso bajo examen, la sección K del artículo 100 del acuerdo 005 de 2021 del Concejo Municipal de Girardot (transcrito en los antecedentes de esta providencia) establece una tarifa general para actividades financieras y de seguros del diez por mil. De acuerdo con lo analizado, la sala concluye que un análisis preliminar de la legalidad del acto acusado permite advertir la infracción de las normas invocadas como violadas por la demandante. Esto, por cuanto la tarifa fijada en la disposición acusada del diez por mil para las actividades financieras supera los topes especiales previstos por el legislador en el artículo 208 del Código de Régimen Municipal. Por lo tanto, prospera la apelación, pues se acreditó la infracción de las normas superiores por alguno de los métodos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, la Sección revocará el auto impugnado y, en su lugar, decretará la medida cautelar solicitada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 1. Revocar el auto apelado, proferido por la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, del 28 de octubre de 2025. 2. Decretar la suspensión provisional parcial del artículo 100 del Acuerdo 005 de 2021 del Concejo Municipal de Girardot, en cuanto fijó la tarifa del ICA para actividades financieras en el diez por mil. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador