CE - Auto interlocutorio 25000234100020190089601

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Radicado: 25000 23 41 000 2019 00896 01

Demandante: Humberto Montañez Daza

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000 23 41 000 2019 00896 01

Accionante: Humberto Montañez Daza

Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura - ANI

Tema: Auto saneamiento

AUTO

Correspondería a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 10 de agosto de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, mediante el cual se rechazó la demanda ; sin embargo, el Despacho advierte lo siguiente:

1-. Antecedentes

1.1. Humberto Montañez Daza, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda contra la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, con las siguientes pretensiones:

“1. Que son nulos, como actos administrativos complementarios, los contenidos, tanto en la Resolución no. 1616 de fecha 29 de

Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, con las siguientes pretensiones:

“1. Que son nulos, como actos administrativos complementarios, los contenidos, tanto en la Resolución no. 1616 de fecha 29 de agosto de 20 18 del VICEPRESIDENTE DE PLANEACIÓN , RIESGOS Y ENTORNO DE LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA “Por medio de la cual se ordena iniciar los trámites judiciales de expropiación de una zona de terreno requerida para la ejecución del proyecto vial denominado Bucaramanga-Barrancabermeja-Yondó, Unidad Funcional 2 BarrancabermejaLa Lizama, ubicado en la vereda Ciénaga Brava, jurisdicción del municipio de Barrancabermeja, Departamento de Santander”, zona de terreno ésta que hace parte en menor extensión del predio rural Los Tekales de propiedad del accionante, y como también, en el acto administrativo presunto contentivo de silencio administrativo negativo sobre el recurso de reposición con fines de adición y/o complementación interpuesto por el accionante en contra de la anterior Resolución, expedido, el primero, y omitido, el segundo, respectivamente, y con base en los cuales la demandada ANI arbitrariamente ejercitó acción judicial de expropiación en contra del demandante HUMBERTO MONTAÑEZ DAZA, no obstante mediar entre las partes una negociación voluntaria directa sobre el objeto material de la expropiación, con base en la oferta formal de compra aceptada por parte de este accionante, como el destinatario de la misma.

2. Que en consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la AGENCIA NACIONAL DE

la oferta formal de compra aceptada por parte de este accionante, como el destinatario de la misma.

2. Que en consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA “ANI”, a reparar integralmente al demandante, y en2

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consecuencia, a reconocer y pagar a este, o a quien represente sus derechos, lo siguiente:

2.1. La cantidad de DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS ($262.794.546) MONEDA CORRIENTE, por concepto del valor de compra del terreno (debidamente identificado por su ubicación, cabida y linderos particulares en el hecho dos (2) del presente escrito de la demanda), lucro cesante y del daño emergente, valor este ofertado por la accionada y aceptado por el accionante en la etapa de negociación voluntaria, pero en la actualidad, en expropiación judicial por la demandada ANI al demandante HUMBERTO MONTAÑEZ DAZA, mediante el ejercicio de una acción verbal de expropiación que se tramita en la actualidad por el

JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE BARRANCABERMEJA

(SANTANDER) con el radicado no. 68081 -20-31-002-2018-00142-00, y

JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE BARRANCABERMEJA

(SANTANDER) con el radicado no. 68081 -20-31-002-2018-00142-00, y dentro de la cual la demandada obtuvo ya la entrega material anticipada del objeto material de la expropiación, los pasados 30 de julio y 26 de septiembre de 2019.

2.2. La cantidad de SESENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL CIENTO SETENTA Y TRES PESOS (63.545.173) MONEDA CORRIENTE, equivalente al 20% de la anterior condena mas IVA, por concepto del valor de los honorarios profesionales pactados contractualmente con el abogado DIMAS SAMPAYO NOGUERA, el pasado 15 de enero de 2019, para que asumiera la representación judicial del aquí demandante, como demandado dentro de la mencionada acción judicial de expropiación judicial parcial de su patrimonio económico.

2.3. La cantidad de SETENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS ($77.430.839) MONEDA CORRIENTE, por concepto del valor de los honorarios profesionales pactados contractualmente con el abogado DIMAS SAMPAYO NOGUERA, el pasado 2 de ABRIL de 2019, para , tanto convocar a la demandada a conciliación extraprocesal ante la Procuraduría General de la Nación Delegada para la Conciliación Judicial Administrativa, y como también, para que ejercitara la presente acción contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho.

2.4. El valor de los perjuicios extra patrimoniales, por el daño moral

también, para que ejercitara la presente acción contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho.

2.4. El valor de los perjuicios extra patrimoniales, por el daño moral causado al demandante, al desconocerle la Administración demandada, y sin justa causa, su constitucional derecho a negociar de manera voluntaria y directa, la parte de su patrimonio de clarado de utilidad pública para ampliar la infraestructura nacional de transporte en un determinado tramo, lo mismo que a ejercer su derecho de contradicción en debida forma los actos preparatorios a la enajenación, los estimamos en una suma no inferior al equivalente en moneda nacional de 1000 gramos de oro puro.

3.Las condenas respectivas serán actualizadas de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 187 del CPACA, aplicando los ajustes de valor (indexación) desde que se causaron los hechos que las motivaron.

4. La AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA “ANI”, dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del

CPACA.

5. Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 195, numeral 4°, del CPACA. […]” (Subrayas y negrita fuera del texto original)3

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2.- El auto recurrido

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2.- El auto recurrido

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” mediante auto de Sala de 10 de agosto de 2023 rechazó la demanda presentada por el señor Humberto Montañez Daza contra la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, al considerar que operó la caducidad del medio de control.

Como fundamento de la decisión indicó que la Resolución 1616 del 29 de agosto de 2018 quedó ejecutoriada el 11 de septiembre de ese año. Asegura que, si bien el actor afirma que contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición, no obra prueba de la interposición de dicho medio de impugnación en sede administrativa, por lo que el término de 4 meses corrió desde el 12 de septiembre de 2018 hasta el 12 de enero de 2019. Resalta que el trámite de conciliación prejudicial radicado el 8 de julio de 201 9 no interrumpió el término de caducidad, por lo que la demanda formulada el 8 de octubre de 2019 se presentó de manera extemporánea.

3.- El recurso de apelación

En contra de la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación, con el fin de que se revoque y, en su lugar, se admita la demanda.

Indica que el a quo al momento de analizar la caducidad del medio de control no valoró el escrito de reposición con fines aclaratorios y

de apelación, con el fin de que se revoque y, en su lugar, se admita la demanda.

Indica que el a quo al momento de analizar la caducidad del medio de control no valoró el escrito de reposición con fines aclaratorios y complementarios que se presentó el 10 de septiembre de 2018 y que se aportó con la demanda. Asegura que sin haberse resuelto la petición de aclaración y/o complementación de la Resolución 1616 del 10 de septiembre de 2018, el término de caducidad no se podía contar para el ejercicio de la citación a conciliar ni mucho menos para ejercitar el medio de control. Afirma que el acto presunto se materializ ó cuando se cit a a conciliación ante la Procuraduría el 9 de julio de 2019 y como la constancia de no conciliación se expidió el 13 de agosto de esa anualidad, es a partir de dicha fecha que se deben contabilizar los 4 meses para demandar, por lo que al radicar la demanda el 8 de octubre de 2019, no había operado la caducidad.

4. Consideraciones

Para decidir lo pertinente resulta necesario citar los apartes relevantes del acto administrativo demandado. Específicamente, la Resolución 1616 de 2 9 de agosto de 20 18, expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, indica lo siguiente:

“[…] EL VICEPRESIDENTE DE PLANEACIÓN, RIESGOS Y ENTORNO

DE LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el Decreto 4165 de 2011, y el numeral 6 del artículo 1º de

DE LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el Decreto 4165 de 2011, y el numeral 6 del artículo 1º de la Resolución No. 955 de 2016, expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura, y

CONSIDERANDO4

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[…] Que el numeral 1º del artículo 20 de la Ley 9 de 1989, dispone: “La Expropiación, por los motivos enunciados en el Artículo 10 de la presente Ley, procederá: 1. Cuando venciere el término para celebrar contrato de promesa de compraventa o de compraventa”.

Que el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, que modificó el artículo 10 de la Ley 9 de 1989, establece que, para efectos de decretar su expropiación, se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguiente s fines: “(...) e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo”.

Que el artículo 59 de la Ley 388 de 1997, que modificó el artículo 11 de la Ley 9 de 1989, prevé: “Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones

Que el artículo 59 de la Ley 388 de 1997, que modificó el artículo 11 de la Ley 9 de 1989, prevé: “Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividad es previstas en el artículo 10 de la Ley 9 de 1989 (…)”.

[…]

Que mediante memorando No. 20 18-604-011914-3 del 06 de agosto de 2018, expedido por el Grupo Interno de Trabajo Predial de la Agencia Nacional de Infraestructura, se emitió concepto en el que se indicó que una vez realizado el análisis documental del expediente identificado con la ficha predial No. BBY-UF_02_002 cumple con el componente técnico, necesario para iniciar los trámites del proceso judicial de expropiación , de acuerdo con la solicitud efectuada por la CONCESIONARIA RUTA DEL CACAO S.A.S., con radicado ANI No. 2018-409-072629-2 de 19 de julio de 2018.

Que venció el término de treinta (30) días hábiles contados a partir de la notificación del Alcance de la Oferta Formal de Compra del INMUEBLE dirigida al titular del derecho real de dominio, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, según el artículo 4° de la Ley 1742 de 2014.

Que con fundamento en las consideraciones referidas es obligatorio iniciar el proceso de expropiación judicial del INMUEBLE dirigida al titular del derecho de dominio, de conformidad con la Ley 9ª de 1989, la Ley

Ley 1742 de 2014.

Que con fundamento en las consideraciones referidas es obligatorio iniciar el proceso de expropiación judicial del INMUEBLE dirigida al titular del derecho de dominio, de conformidad con la Ley 9ª de 1989, la Ley 388 de 1997, el artículo 399 de la Ley 1564 de 2012, la Ley 1682 del 2013, la Ley 1742 de 2014, la Ley 1882 de 2018 y demás normas concordantes.

Que, en mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: ORDÉNESE, por motivos de utilidad pública e interés social, el inicio del trámite de expropiación j udicial del siguiente INMUEBLE: […]

ARTÍCULO SEGUNDO: […]

ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente resolución solo procede el recurso de reposición en el efecto devolutivo según el artículo 22 de la Ley 9 de 1989, el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el artículo 31 de la Ley 1682 de 2013, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su notificación personal o por avis o, ante el Vicepresidente de Planeación, Riesgos y Entorno de la Agencia Nacional de5

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Infraestructura, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 9 de 1989 y el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]” (Resaltado fuera del texto original)

De la lectura del acto censurado se advierte que lo que se pretende es controvertir la legalidad del acto que ordena el inicio de un proceso expropiación judicial. En ese orden de ideas, previo a pronunciarse sobre el recurso de apelación contra la decisión que rechaza la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en el que se pretende la nulidad del acto que da inicio al trámite de expropiación judicial, es necesario referirse al trámite de expropiación judicial.

En efecto, la expropiación por vía judicial se encuentra regulada por la Ley 9a de 1989, “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, o también llamada Ley de Reforma Urbana y la Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.”

Específicamente, el artículo 22 de la Ley 9 de 1989 prevé que los Tribunales Administrativos conocerán en única instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controvierta

se dictan otras disposiciones.”

Específicamente, el artículo 22 de la Ley 9 de 1989 prevé que los Tribunales Administrativos conocerán en única instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controvierta el acto que ordene la expropiación que se realice en ejercicio de dicha ley. Concretamente, esta disposición señala:

“Artículo 22.-Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no r esuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de caducidad de cuatro (4) meses de la acción de restablecimiento del derecho empezará a correr a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido.

Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente Ley procederán las acciones contenciosoadministrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia. […].” (Subrayas y negrita fuera del texto original)

La anterior competencia se corrobora, en el artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, que estableció que en única instancia los tribunales administrativos conocerán del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controviertan los ac tos de expropiación1. Dicha disposición establece:

1 Sobre la competencia de los Tribunales Administrativos en única instancia para conocer de los actos administrativos que ordenan iniciar los trámites de expropiación judicial se

expropiación1. Dicha disposición establece:

1 Sobre la competencia de los Tribunales Administrativos en única instancia para conocer de los actos administrativos que ordenan iniciar los trámites de expropiación judicial se puede consultar i) Auto de 2 de febrero de 2024, Rad. 25000 -23-41-000-2021-0070601, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; ii) Auto 1 de septiembre de 2023, Rad. 5000-2341-000-2021-00551-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; iii) Auto de 24 de mayo de 2022, Rad. 25 -000-23-41-000-2021-00560-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; iv) Auto de 27 de junio de 2018, Rad. 25000-23-41-000-2015-00178-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; y v) Auto de 25 de febrero de 2021, 25000-23-24-000-2011-00799-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.6

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“Artículo 151. -Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

[…]

8. De la nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana . […]”

procesos privativamente y en única instancia:

[…]

8. De la nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana . […]”

(Subrayas y negrita fuera del texto original)

En este punto, es preciso señalar que el artículo 28 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 modificó la anterior competencia al establecer en el artículo 152 numeral 21 que estos procesos ya no serán de única instancia, sino que serán conocidos por el Tribunal en primera instancia. Sin embargo, dicha disposición no es aplicable al asunto bajo examen, ya que la presente demanda se radicó el 8 de octubre de 2019, mientras que la modificación rige los procesos que se promuevan a partir de 25 de enero de 2022 , de conformidad con lo dispuesto en el régimen de transición de la citada normativa2.

Así las cosas , para la fecha en que se promovió la demanda de la referencia y teniendo en cuenta que lo que se pretende es la declaratoria de nulidad de actos administrativos por medio de los cuales se ordena el inicio de los trámites de expropiación por vía judicial, la competencia está asignada a los Tribunales Administrativos en única instancia.

Aclarado lo anterior, es nece sario traer a colación el artículo 125 del CPACA en su redacción original, sobre la expedición de las providencias, en cual establece que el juez o magistrado ponente es competente para dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a las que se refiere los numerales 1 a 4 del artículo 243 ibidem serán de Sala3, excepto en los procesos cuyo

dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a las que se refiere los numerales 1 a 4 del artículo 243 ibidem serán de Sala3, excepto en los procesos cuyo trámite sea de única instancia, caso en el cual sí corresponde al ponente.

Ahora bien, la decisión de rechazar la demanda está prevista en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, por lo que, en principio, dicho pronunciamiento en órganos colegiados cuando el trámite es de doble instancia corresponde dictarlo a la Sala; sin embargo, como atrás se explicó, la competencia para conocer del presente asunto es del Tribunal Administrativo en única instancia, razón por la cual, corresponde adoptar la decisión de rechazo al magistrado ponente.

En otras palabras, este Despacho estima que el auto de 10 de agosto de 2023, mediante el cual se rechazó la demanda, ha debido ser proferido por el Magistrado Sustanciador, y no por la Sala de Decisión del Tribunal

2 Ley 2080 de 2021. Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. “La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. […]” 3 Artículo 243. “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. || 2. El que

los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. || 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. || 3. El que ponga fin al proceso. || 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. […]”7

Radicado: 25000 23 41 000 2019 00896 01

Demandante: Humberto Montañez Daza

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Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta que era un proceso de conocimiento de dicha Corporación en única instancia.

Cabe señalar, que la anterior irregularidad no configura ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 133 numeral 1 del CGP ; no obstante, si constituye una irregularidad que puede llegar a afectar el debido proceso de la parte actora, teniendo en cuenta que dependiendo de quién profiera la decisión, se interpondrán los medios de impugnación.

En ese orden de ideas, el Despacho concluye que ante falta de competencia de la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para rechazar la demanda que en esta instancia se controvierte, deberá adoptarse una medida de saneamiento con fundamento en la facultad prevista en los artículos 207 de la Ley 1437 de 20114 y 132 de la Ley 1564 de 2012 5, lo que conduce a que deba

controvierte, deberá adoptarse una medida de saneamiento con fundamento en la facultad prevista en los artículos 207 de la Ley 1437 de 20114 y 132 de la Ley 1564 de 2012 5, lo que conduce a que deba declararse sin efectos lo decidido mediante auto de 10 de agosto de 2023, a fin de que se profiera en debida forma dicha decisión, esto es, de acuerdo con los lineamientos de los artículo 125 y 243 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

RESUELVE:

PRIMERO: DEJAR sin efecto el auto de 10 de agosto de 2023 proferido por la Subsección “C” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría DEVOLVER el expediente de la referencia al Tribunal de origen, a fin de que adopte la decisión que corresponda , de acuerdo con los lineamientos de los artículos 125 y 243 del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

4 ARTÍCULO 207. CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso, el juez

autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

4 ARTÍCULO 207. CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes. 5 ARTÍCULO 132. CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso el juez deberá realizar control de legalidad para corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso, las cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes, sin perjuicio de lo previsto para los recursos de revisión y casación.