CE - Auto interlocutorio 25000234100020220067401 de 2025

Radicado: 25 000 23 41 000 2022 00674 01

Demandante: Ligia Yasmín Flórez Mateus

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25 000 23 41 000 2022 00674 01

Demandante: Ligia Yasmín Flórez Mateus

Demandado: Empresa Metro de Bogotá S.A.

AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del auto del 3 de febrero de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera , Subsección “A”, mediante el cual se rechazó la reforma de la demanda presentada por la parte actora, previas las siguientes consideraciones:

1. Antecedentes

1.1. Mediante auto de 23 de febrero de 2023 se admitió l a demanda presentada por la señora Ligia Yasmín Flórez Mateus, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, en concordancia con el artículo 71 de la Ley 388

de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, en concordancia con el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 , en contra de la Empresa Metro de Bogotá S.A., en la cual se formularon las siguientes pretensiones:

“2.1. De la nulidad de los actos administrativos y el restablecimiento del derecho:

Primera: Que se declare la nulidad de la Resolución 776 del nueve (09) de septiembre de 2021, por medio de la cual se ordena expropiar por vía administrativa el inmueble requerido para la ejecución del Proyecto La

Primera Línea de Metro de Bogotá D.C. – ID LA-ES14A-149-008112002005 CHIPAAA0088EWUZ“ y en la misma línea la nulidad de todos sus actos confirmatorios, en consecuencia, se declare la nulidad de la Resolución No. 980 del veintidós (22) de octubre de 2021 proferida por la EMPRESA METRO DE BOGOTÁ S.A . – EMB – “por medio de la cual se resuelve recurso de reposición contra la Resolución de Expropiación No. 776 del 9 de septiembre

de 2021 ID LA-ES14A-149-008112002005 CHIPAAA0088EWUZ.

Segunda: Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad anteriormente solicitada, se restablezcan los derechos patrimoniales vulnerados a la ciudadana LIGIA YASMÍN FLÓREZ MATEAUS y se reconozca en su favor:Radicado: 25 000 23 41 000 2022 00674 01

Demandante: Ligia Yasmín Flórez Mateus

en su favor:Radicado: 25 000 23 41 000 2022 00674 01

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a) La diferencia entre el justo precio indemnizatorio, correctamente indexado, por la expropiación del bien inmueble de propiedad de la demandante, el cual se determina a partir de las pruebas aportadas por esta parte y que se practicaran en el proceso y lo efectivamente reconocido por la empresa Metro de Bogotá en el trámite de expropiación por vía administrativa.

b) El valor de los intereses moratorios equivalentes a 1.5 veces el interés bancario corriente que certifica la superintendencia financiera como consecuencia que la Empresa Metro de Bogotá no hubiese cancelado el valor indemnizatorio justo por el bien inmueble en el momento que realizó la expropiación.

2.2. Otras pretensiones

Primera: Que se condene a la Empresa Metro de Bogotá al pago de las costas procesales y gastos de representación jurídica en la que incurre la señora LIGIA YASMÍN FLÓREZ MATEIS en el presente proceso.

Segunda: Que se condene al pago de todos los daños que logren probarse como consecuencia de los hechos probados en el trámite del proceso.”

1.2. El 13 de marzo de 2023, la parte actora presentó escrito con reforma de la demanda.

1.3. Mediante auto de 28 de noviembre de 2024 se aceptó el llamamiento

1.2. El 13 de marzo de 2023, la parte actora presentó escrito con reforma de la demanda.

1.3. Mediante auto de 28 de noviembre de 2024 se aceptó el llamamiento en garantía efectuado por la Empresa Metro de Bogotá S.A. a la Cámara de la Propiedad Raíz Lonja Inmobiliaria.

2. El auto apelado

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante providencia del 3 de febrero de 2025 rechazó la reforma de la demanda presentada por la parte actora, al considerar que dicha figura procesal no se encuentra prevista en las reglas del proceso contencioso administrativo de expropiación administrativa establecidas en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

3. El recurso de apelación

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con el fin de que se revoque y, en su lugar, se admita la reforma de la demanda.

Afirma que el artículo 71 de la Ley 388 de 1998 no regula la reposición contra el auto admisorio o el llamamiento en garantía , figuras que ya tuvieron lugar en favor de la entidad demandada dentro del presente proceso.

Indica que el hecho de que el legislador haya dispuesto una serie de reglas especiales en torno a la expropiación administrativa y su controlRadicado: 25 000 23 41 000 2022 00674 01

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jurisdiccional no implica que este cuerpo normativo se aplique de forma aislada e inconexa.

Asegura que la existencia de ciertas reglas especiales sobre aspectos concretos del proceso, como la competencia, el termino de traslado, el término del periodo probatorios, etc., están diseñados para acortar ciertas etapas procesales, pero no eliminan la posibilidad de reformar la demanda, llamar en garantía, recurrir las providencias, entre otras.

Aduce que el que la figura de la reforma de la demanda no se encuentr e tácitamente excluida del proceso para el control jurisdiccional de los actos de expropiación indica que para su regulación lo más procedente es remitirse al CPACA y no negarlo por “inexistente” como lo decidió el tribunal de primera instancia.

4. Trámite del recurso

Mediante auto de 31 de marzo de 202 5, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, concedió el recurso de apelación interpuesto por el demandante.

5. Consideraciones

5.1. Competencia, procedencia y oportunidad

La Sala es competente para resolver el presente recurso de apelación con fundamento en lo dispuesto por los artículos 1251, 1502 y 2433 del CPACA.

Así mismo, atendiendo lo establecido por el numeral 1° del artículo 243 del CPACA, el recurso de apelación es procedente contra el auto recurrido, en

fundamento en lo dispuesto por los artículos 1251, 1502 y 2433 del CPACA.

Así mismo, atendiendo lo establecido por el numeral 1° del artículo 243 del CPACA, el recurso de apelación es procedente contra el auto recurrido, en la medida que rechazó la reforma de la demanda presentada por la parte demandante.

En cuanto a la oportunidad, se advierte que el proveído recurrido fue notificado el 4 de febrero de 20254 y el recurso de apelación se interpuso el 7 de febrero de esta anualidad, de donde se desprende que se interpuso en

1 Artículo 125 del CPACA dispone: “La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; […]”. 2 Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en Segunda Instancia y cambio de radicación. “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de […] las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. […]” 3 Artículo 243. Apelación. “Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]”. 4 Índice nro. 57 del exp. 2022-00674-00.Radicado: 25 000 23 41 000 2022 00674 01

reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]”. 4 Índice nro. 57 del exp. 2022-00674-00.Radicado: 25 000 23 41 000 2022 00674 01

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tiempo5. Por lo tanto, es procedente descender a su estudio.

5.3. Análisis del caso

De acuerdo con lo antes señalado, a la Sala le corresponde determinar si procede la figura de la reforma de la demanda dentro del medio de control especial de nulidad y restablecimiento de derecho en el que se controvierte un acto administrativo por medio del cual se expropia administrativamente un bien inmueble y, por tanto, establecer si se ajusta a derecho la decisión de rechazar la reforma de la demanda formulada en ejercicio del citado medio de control.

Para resolver, es preciso señalar que el proceso contencioso de expropiación administrativa se rige por la norma especial prevista en la Ley 388 de 1997, la cual en sus artículos 71 y 72 establece lo siguiente:

“[…] ARTÍCULO 71.- Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contenciosoadministrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción

derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:

1. El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía.

2. Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, y en ella misma deber án solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar.

3. <Numeral declarado INEXEQUIBLE>

4. Notificada la demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación de la misma en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser superior a dos (2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para alegar por tres días, se pronunciará sentencia.

5. Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el Honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesaria practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no ha apelado po drá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho

estime necesaria practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no ha apelado po drá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho

5 El artículo 244 del CPACA establece que: “(…) [s]i el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. […]”.Radicado: 25 000 23 41 000 2022 00674 01

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para pronunciar sentencia.

6. <Numeral derogado por el Acto Legislativo 01 de 1999>

7. Cuando la sentencia revoque la decisión del Tribunal Administrativo y declare la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, dispondrá

lo siguiente:

[…]

8. Si la sentencia decide, conforme a la demanda, sobre el precio indemnizatorio reconocido por la administración, dispondrá si hay lugar a una elevación del valor correspondiente o a una modificación de la forma de pago.

En este caso, las determinaciones que se hagan en el auto de liquidación de la sentencia, tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de pago.

ARTICULO 72. APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO A OTROS CASOS DE EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA. El trámite para la aplicación de

la sentencia, tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de pago.

ARTICULO 72. APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO A OTROS CASOS DE EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA. El trámite para la aplicación de la expropiación por vía administrativa previsto en este capítulo se aplicará a los demás casos en que las leyes la hayan autori zado, siempre y cuando expresamente no se hubiere definido otro procedimiento.”

Como puede apreciarse, en dicho proceso, la norma especial no establece regulación alguna en torno a la institución procesal de la reforma de la demanda, por lo que, ante el vacío de la norma especial, lo procedente es acudir a la regulación general que trata la materia.

En este caso, el proceso contencioso especial de expropiación administrativa se trata un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues lo conocen los jueces que conforman esta jurisdicción y el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

En este punto, es preciso señalar que esta Sección 6 al analizar un caso similar concluyó que los vacíos de la Ley 388 de 1997 deberán suplirse con las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo:

“[…] los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollan función administrativa, se gobiernan por las disposiciones del Contencioso Administrativo, se infiere que los vacíos que se presenten en las leyes que regulan procesos contenciosos especiales se suplirán bajo el criterio de

función administrativa, se gobiernan por las disposiciones del Contencioso Administrativo, se infiere que los vacíos que se presenten en las leyes que regulan procesos contenciosos especiales se suplirán bajo el criterio de pertinencia material por la norma general que regula la materia, en este caso, las disposiciones del estatuto procesal de lo contencioso administrativo. […]”

Para llegar a esa solución, estudió otros casos en los que se suplió el vacío normativo de la ley especial bajo estudio, con fundamento en el criterio de pertinencia material, remitiéndose a la ley general que regula la materia,

6 Consejo de Estado, Sección Primera, decisión de 26 de febrero de 2019, rad. 2015-0276302.Radicado: 25 000 23 41 000 2022 00674 01

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como sería la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad del medio de control especial de nulidad y restablecimiento de derecho en los que se controvierte el acto administrativo por medio del cual se expropia administrativamente un bien inmueble.

Para tal efecto, trajo a colación la decisión de 16 de marzo de 2012, en la cual la Sección Primera de la Corporación expresó:

“[…] Ahora bien, para el caso concreto, es pertinente tener en cuenta la Ley 388 de 1997, que regula, entre otros asuntos, la expropiación administrativa, cuyos artículos 71 y 72 son del siguiente tenor:

“[…] Ahora bien, para el caso concreto, es pertinente tener en cuenta la Ley 388 de 1997, que regula, entre otros asuntos, la expropiación administrativa, cuyos artículos 71 y 72 son del siguiente tenor:

Artículo 71º.- Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión . El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:

(…)

En virtud de lo anterior, resulta claro para la Sala que los actos administrativos que contienen decisiones relativas a la expropiación administrativa y/o a la indemnización reconocida por dicho concepto, son atacables en vía judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., con unas reglas particulares mencionadas en el transcrito artículo 71. Por consiguiente, en el presente caso, por tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho le es aplicable la Ley 1285 de 2009, es decir la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. […]”7

Al respecto, se observa que, si bien los pronunciamientos analizados en dicha oportunidad fueron proferidos en vigencia del Código Contencioso Administrativo, lo que conlleva que no sean precedentes aplicables al caso concreto, el razonamiento efectuado en relación con el proceso de

dicha oportunidad fueron proferidos en vigencia del Código Contencioso Administrativo, lo que conlleva que no sean precedentes aplicables al caso concreto, el razonamiento efectuado en relación con el proceso de expropiación administrativa resulta aplicable a los procesos adelantados en vigencia de la Ley 1437 de 2011, en atención a que este último regula también el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y constituye el estatuto contencioso administrativo vigente que rige los procesos que se adelantan en contra de entidades públicas o particulares que cumplan funciones administrativas.

Así las cosas, frente a los vacíos de la Ley 388 de 1997, se debe acudir a la ley general que regula la materia, esto es, las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

7 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 16 de marzo de 2012, C.P. María Elizabeth García González, rad. núm. 2010-00089-01Radicado: 25 000 23 41 000 2022 00674 01

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Se debe mencionar que la anterior posición ha sido acogida por esta Sección en varios pronunciamientos relacionados con los vacíos normativos de la disposición que regula los procesos en los que se discute la legalidad de los actos que ordenan la expropiación por vía administrativa8.

En ese orden de ideas, no le asiste razón al a quo, al afirmar que la reforma

disposición que regula los procesos en los que se discute la legalidad de los actos que ordenan la expropiación por vía administrativa8.

En ese orden de ideas, no le asiste razón al a quo, al afirmar que la reforma de la demanda no es procedente en los procesos donde se controvierte la legalidad del acto que ordena la expropiación administrativa por no estar regulada expresamente en la Ley 388 de 1997, ya que frente al vacío de la citada normativa, en relación con la regulación de la figura procesal de la reforma de la demanda , se debe acudir a la ley general que regula la materia, esto es, las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo , normativa que en el artículo 173 prevé dicha figura.

En consecuencia, la Sala revocará el auto del 3 de febrero de 202 5, mediante el cual se rechazó la reforma de la demanda y, en su lugar, ordenará que se provea sobre la admisión de la reforma, previa verificación de los requisitos de ley, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

Primero: Revocar el auto del 3 de febrero de 2025, mediante el cual se rechazó la reforma de la demanda y, en su lugar, ordenar que se provea sobre la admisión de la reforma de la demanda, previa verificación de los requisitos de ley, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

requisitos de ley, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y Cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado Presidenta

8 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 12 de agosto de 2024, exp. 25-000-23-41000-2021-00414-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; auto de 1 de septiembre de 2023, exp. 25000-2341-000-2017-01104-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez y auto de 26 de mayo de 2023, exp. 25000-2341-000-2019-00326-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.Radicado: 25 000 23 41 000 2022 00674 01

Demandante: Ligia Yasmín Flórez Mateus

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO

CIFUENTES

Consejero de Estado

El presente auto fue firmado electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO

CIFUENTES

Consejero de Estado

El presente auto fue firmado electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.