CE - Auto interlocutorio 25000234100020220095101 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

MAGISTRADO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Radicación: 25000 23 41 000 2022 00951 01

Actores: Personería Municipal de Cáqueza, Personería Municipal de Choachí y

Personería Municipal de Ubaque Demandados: Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, Perimetral Oriental de Bogotá S.A.S. – POB y Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – CORPORINOQUIA Vinculados: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD y otros1

Asunto: Resuelve un recurso de queja

AUTO INTERLOCUTORIO

Se resuelve sobre el recurso de queja interpuesto por Perimetral Oriental de Bogotá S.A.S. – POB, contra el auto proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 5 de julio de 2024 2 mediante el cual se rechazó, por improcedente el recurso de apelación presentado por la mencionada sociedad contra la providencia de 25 de abril de 2024 3, que negó el decreto de unos testimonios.

I. ANTECEDENTES

1. La Personería Municipal de Cáqueza, la Personería Municipal de Choachí

mencionada sociedad contra la providencia de 25 de abril de 2024 3, que negó el decreto de unos testimonios.

I. ANTECEDENTES

1. La Personería Municipal de Cáqueza, la Personería Municipal de Choachí y la Personería Municipal de Ubaqu e presentaron demanda 4, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y reglamentado por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 5 y 1437 de 18 de enero de 2011 6, en contra de la Agencia

1 Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR; Municipio de La Calera; Municipio de Choachí; Municipio de Cáqueza y Municipio de Ubaque, vinculados como litisconsortes necesarios por pasiva mediante auto del 5 de julio de 2024 (Samai, índice 77). 2 Cfr. Samai, índice 77. Sede del Tribunal. 3 Cfr. Samai, índice 62. Sede del Tribunal. 4 Cfr. Samai, índice 2. Sede del Tribunal. 5 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 6 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.Radicado: 25000 23 41 000 2022 00951 01

Actor: Personería Municipal de Cáqueza y otros

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Nacional de Infraestructura – ANI, la Perimetral Oriental de Bogotá S.A.S. – POB y la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – CORPORINOQUIA, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, presuntamente vulnerados con ocasión del mal estado del corredor vial Perimetral Oriental de Cundinamarca y de la suspensión de la construcción del respectivo proyecto.

2. Perimetral Oriental de Bogotá S.A.S. – POB, al contestar la demanda el 16 de noviembre de 2022 7, solicitó el decreto de pruebas testimoniales, entre ellas los testimonios de los señores Matan Nir Pinto, Alexandra Castellanos y William Galindo. Asimismo, a través de escrito del 10 de mayo de 2023 8, solicitó la vinculación, como integrante del extremo pasivo, de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, por considerar que esta entidad se había opuesto a la ejecución de actividades dentro de los 100 metros alrededor de los manantiales ubicados en una de las unidades funcionales del proyecto.

3. El Tribunal profirió auto de 21 de marzo de 2024, mediante el cual avocó

opuesto a la ejecución de actividades dentro de los 100 metros alrededor de los manantiales ubicados en una de las unidades funcionales del proyecto.

3. El Tribunal profirió auto de 21 de marzo de 2024, mediante el cual avocó conocimiento del proceso, decretó pruebas y negó, por inconducente, el testimonio del señor Matan Nir Pinto —representante legal de POB—, igualmente decretó los testimonios de la señora Alexandra Castellanos y el señor William Galindo, solicitados igualmente por POB.

4. El POB interpuso recurso de reposición contra el auto del 21 de marzo de 2024, en escrito presentado el 1 de abril de 20249 dentro del término de ejecutoria, en cuanto negó el testimonio del señor Matan Nir Pinto y, en el mismo escrito, solicitó la adición de dicho auto para que se decretara, además, el testimonio del

señor Erix Durán, Coordinador de Mantenimiento de POB.

5. El Tribunal a través de auto de 25 de abril de 2024, resolvió no reponer la decisión que negó el testimonio del señor Matan Nir Pinto y, al resolver la solicitud de adición, negó también, por superflua, la práctica del testimonio del señor Erix Durán, al c onsiderar que el testimonio ya decretado del señor William Galindo versaría sobre los mismos hechos.

6. El POB presentó escrito de 30 de abril de 2024 10, en el que: i) desistió del testimonio, ya decretado, del señor William Galindo; ii) interpuso recurso de

7 Cfr. Samai, índice 21. Sede del Tribunal.

testimonio, ya decretado, del señor William Galindo; ii) interpuso recurso de

7 Cfr. Samai, índice 21. Sede del Tribunal. 8 Cfr. Samai, índice 34. Sede del Tribunal. Solicitud de vinculación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, presentada por Perimetral Oriental de Bogotá S.A.S. el 10 de mayo de 2023. 9 Cfr. Samai, índice 54. Sede del Tribunal. 10 Cfr. Samai, índice 67. Sede del Tribunal.Radicado: 25000 23 41 000 2022 00951 01

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reposición y, en subsidio, de apelación contra la negativa del testimonio del señor Erix Durán; y iii) solicitó que se resolviera el recurso de apelación subsidiario formulado el 1 de abril de 2024, que aún se encontraba pendiente frente a la negativa del testimonio del señor Matan Nir Pinto.

Auto objeto del recurso de queja

7. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca , mediante auto del 5 de julio de 2024, notificado el día 8 del mismo mes y año11, negó el recurso de reposición interpuesto por el POB y rechazó, por improcedente, el recurso de apelación formulado contra el auto del 25 de abril de 2024, en cuanto negó el decreto del testimonio del señor Erix Durán. Para ello, señaló que, en el trámite del medio de control de protección de los derechos e

improcedente, el recurso de apelación formulado contra el auto del 25 de abril de 2024, en cuanto negó el decreto del testimonio del señor Erix Durán. Para ello, señaló que, en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el rec urso de apelación no procede contra los autos que resuelven sobre pruebas.

8. Con fundamento en las mismas razones, el Magistrado Sustanciador adicionó el auto del 25 de abril de 2024 y rechazó, por improcedente, el recurso de apelación subsidiario que se encontraba pendiente respecto de la negativa a decretar el testimonio del seño r Matan Nir Pinto. En el mismo auto, aceptó el desistimiento del testimonio del señor William Galindo e integró el contradictorio, para lo cual vinculó como litisconsortes necesarios por pasiva a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y a los municipios de La Calera,

Choachí, Cáqueza y Ubaque.

Recurso de reposición y, en subsidio, queja

9. El POB presentó escrito de 10 de julio de 202412, mediante el cual interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de queja contra el auto del 5 de julio de 2024.

10. Sostuvo que, en virtud de la remisión que hace el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 al CPACA y al CGP en los aspectos no regulados por dicha ley, y comoquiera que el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 solo regula la apelación contra la sentencia, el auto que niega el decreto de una prueba sí es apelable en

comoquiera que el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 solo regula la apelación contra la sentencia, el auto que niega el decreto de una prueba sí es apelable en el trámite de la acción popular, con fundamento en el numeral 7 del artículo 243 del CPACA y el numeral 3 del artículo 321 del CGP.

Traslado del recurso de reposición y, en subsidio, queja

11 Cfr. Samai, índice 77. Sede del Tribunal. 12 Cfr. Samai, índice 10.Radicado: 25000 23 41 000 2022 00951 01

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11. De los referidos recursos se corrió traslado a los demás sujetos procesales entre el 22 y el 24 de julio de 2024 13, sin que en dicha oportunidad se hubiese emitido pronunciamiento alguno.

Auto proferido el 29 de agosto de 2024

12. El Tribunal profirió auto de 29 de agosto de 2024 14 en el que resolvió no reponer la decisión, al considerar que en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos únicamente son apelables el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia dictada en primera instancia, por lo que las demás decisiones, incluidas las que resuelven sobre pruebas, solo admiten el recurso de reposición. En consecuencia, concedió el recurso de queja y ordenó remitir el expediente a esta Corporación.

Trámite ante el Consejo de Estado

admiten el recurso de reposición. En consecuencia, concedió el recurso de queja y ordenó remitir el expediente a esta Corporación.

Trámite ante el Consejo de Estado

13. El expediente inicialmente fue repartido a la Sección Tercera de esta Corporación y el 26 de septiembre de 2024 la Secretaría General del Consejo de Estado fijó en lista el proceso, por el término de tres (3) días, para efectos del traslado del recurso de queja a la parte contraria15.

14. Posteriormente, el Magistrado sustanciador de l a Sección Tercera, por medio de auto del 23 de julio de 2026 16, dispuso remitir el expediente de la referencia a esta Sección, en aplicación del criterio de especialización previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

15. De conformidad con lo previsto en el artículo 245 de la Ley 1437 de 2011, el recurso de queja se interpone ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente, y para su interpos ición y trámite se aplicará lo establecido en el artículo 353 de la Ley 1564 de 2012. Esta Sala Unitaria es competente para resolver el recurso de queja interpuesto por Perimetral Oriental de Bogotá S.A.S. – POB, en su condición de superior funcional del T ribunal Administrativo de

Cundinamarca.

13 Cfr. Samai, índice 85. Sede del Tribunal. 14 Cfr. Samai, índice 97. Sede del Tribunal. 15 Cfr. Samai, índice 02.

Cundinamarca.

13 Cfr. Samai, índice 85. Sede del Tribunal. 14 Cfr. Samai, índice 97. Sede del Tribunal. 15 Cfr. Samai, índice 02. 16 Cfr. Samai, índice 14.Radicado: 25000 23 41 000 2022 00951 01

Actor: Personería Municipal de Cáqueza y otros

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Problema jurídico

16. Le corresponde a este Despacho determinar si, en el caso sub examine, estuvo debidamente denegado o no, mediante el auto proferido el 5 de julio de 2024 por el Magistrado Sustanciador del Tribunal , el recurso de apelación interpuesto por Perimetral Oriental de Bogotá S.A.S. – POB contra el auto del 25 de abril de 2024, que negó el decreto de los testimonios de los señores Erix Durán

y Matan Nir Pinto.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el recurso de queja

17. El artículo 245 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 65 de la Ley 2080 de 2021, regula la procedencia del recurso de queja, cuya interposición y trámite se rigen por lo establecido en el artículo 353 del Código General del Proceso. Al respecto, esta Corporación ha considerado, en relación con el objeto

del recurso de queja, lo siguiente17:

“[...] El recurso de queja se encuentra instituido como una figura jurídica tendiente a

Proceso. Al respecto, esta Corporación ha considerado, en relación con el objeto del recurso de queja, lo siguiente17:

“[...] El recurso de queja se encuentra instituido como una figura jurídica tendiente a corregir los errores en que puede incurrir el a quo cuando: i) niega la concesión de un recurso de apelación ; ii) concede la apelación en un efecto diferente al dispuesto por la ley o iii) cuando no concede los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia, de ahí que una de sus finalidades sea determinar si estuvo bien o mal denegado el recurso de apelación.

Precisado lo anterior, se colige que una de las finalidades del recurso de queja es lograr que se conceda el recurso de apelación que por cualquier motivo fue negado por el a quo, por lo tanto, no se examinarán las razones de fondo por las cuales el recurrente no está conforme con la decisión impugnada [...]”. (Destacado fuera de texto).

18. De acuerdo con la normativa precitada, este Despacho considera que el recurso de queja es procedente, ante el superior, cuando: i) no se concede o se rechaza un recurso de apelación ; ii) se ha concedido un recurso de apelación en un efecto diferente al que legalmente corresponde; iii) no se concede el recurso extraordinario de revisión; o iv) no se concede el recurso de unificación de jurisprudencia.

19. En el presente asunto, el recurso de queja se enmarca en la primera de las hipótesis señaladas, comoquiera que se dirige contra el auto proferido el 5 de julio de 2024, mediante el cual el Magistrado sustanciador del Tribunal rechazó por

hipótesis señaladas, comoquiera que se dirige contra el auto proferido el 5 de julio de 2024, mediante el cual el Magistrado sustanciador del Tribunal rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto por POB contra el auto que negó el decreto de unas pruebas testimoniales.

17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 29 de mayo de 2018; C.P. Ramiro Pazos Guerrero; número único de radicación: 680012333000201300588 01.Radicado: 25000 23 41 000 2022 00951 01

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20. El artículo 37 de la Ley 472 de 1998 regula la procedencia y oportunidad del recurso de apelación contra la sentencia proferida en el marco de la acción

popular, en los siguientes términos:

“[…] Artículo 37.- Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente […]”.

21. Por su parte, el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 dispone que en los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil —hoy Código General del Proceso — y del Código

21. Por su parte, el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 dispone que en los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil —hoy Código General del Proceso — y del Código Contencioso Administrativo —hoy CPACA—, dependiendo de la jurisdicción que corresponda, en los aspectos no regulados en dicha ley, siempre que no se opongan a la naturaleza y finalidad de tales acciones.

22. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, al unificar su jurisprudencia sobre la materia, precisó lo siguiente18:

“[…] Conforme con lo expuesto, en atención a la celeridad que debe caracterizar las acciones populares es claro que el recurso procedente contra las decisiones dictadas en el curso de este tipo de acciones es únicamente el de reposición, salvo lo dispuesto expresamente en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 respecto de las providencias a través de las cuales se dicta una medida cautelar y se profiere sentencia de primera instancia, decisiones estas que son apelables […]. Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás deci siones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición […]”. (Destacado fuera de texto).

23. Dicho criterio ha sido reiterado por esta Sección, que ha sostenido que la remisión que hace el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 al CPACA y al CGP no

23. Dicho criterio ha sido reiterado por esta Sección, que ha sostenido que la remisión que hace el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 al CPACA y al CGP no habilita acudir a los medios de impugnación ordinarios que dichos códigos consagran respecto de autos dis tintos de la medida cautelar y la sentencia, en tanto la Ley 472 de 1998 contiene una regulación especial y suficiente sobre el

punto19:

“[…] Como puede observarse, el legislador expresamente señaló que contra los autos dictados durante el trámite de las acciones populares de que trata el artículo 88 de la Constitución Política y cuyo ejercicio hoy se identifica con el de medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos ,

18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 26 de junio de 2019, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, número único de radicación: 25000-23-27-000-2010-02540-01(AP),. 19 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente 08001-23-33-0002019-00646-01, providencia del 10 de febrero de 2021.Radicado: 25000 23 41 000 2022 00951 01

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según la nomenclatura que contempla el Título III del CPACA —en armonía con el artículo 144 ibidem—, únicamente procede el recurso de reposición , norma de

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según la nomenclatura que contempla el Título III del CPACA —en armonía con el artículo 144 ibidem—, únicamente procede el recurso de reposición , norma de carácter especial que impediría acudir a la remisión que establece el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 en lo que respecta a los medios de impugnación ordinarios consagrados en el CPACA […]”. (Destacado fuera de texto).

24. En el mismo sentido se ha pronunciado la Sección Tercera de esta Corporación20, al señalar que, tratándose de autos dictados en el trámite de las acciones populares, únicamente procede el recurso de reposición, sin que resulte aplicable la remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 en lo que respecta a los medios de impugnación ordinarios del CPACA.

Análisis del caso concreto

25. Este Despacho considera que e l auto del 5 de julio de 2024 que rechazó por improcedente el recurso de apelación que POB interpuso contra el auto del 25 de abril de 2024, mediante el cual el Magistrado sustanciador del Tribunal negó el decreto de los testimonios de los señores Matan Nir Pinto y Erix Durán , no se enmarca en ninguna de las dos hipótesis —medida cautelar y sentencia de primera instancia— frente a las cuales procede la apelación en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

26. En consecuencia, con independencia de que, conforme a las reglas generales del CPACA (numeral 7 del artículo 243) y del CGP (numeral 3 del artículo 321), el auto que niega el decreto de una prueba sería, en principio,

26. En consecuencia, con independencia de que, conforme a las reglas generales del CPACA (numeral 7 del artículo 243) y del CGP (numeral 3 del artículo 321), el auto que niega el decreto de una prueba sería, en principio, apelable en un proceso ordinario, dicha regla general cede ante la especialidad de la Ley 472 de 1998, tal como lo ha reiterado de manera uniforme la jurisprudencia de esta Corporación. 21 Por tal razón, los argumentos expuestos por POB en su recurso no están llamados a prosperar, pues el auto que negó el decreto de las pruebas testimoniales solicitadas no era susceptible del recurso de apelación.

27. Por lo anterior, este Despacho considera que el recurso de apelación interpuesto por Perimetral Oriental de Bogotá S.A.S. – POB contra el auto del 25 de abril de 2024 estuvo bien denegado, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, expediente 25000-23-41-000-2021-00779-04 (70.880), providencia del 15 de marzo de 2024. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 26 de junio de 2019, expediente 25000-23-27-000-2010-02540-01(AP), C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 10 de febrero de 2021, expediente 08001-23-33-000-2019-00646-01, C.P.

Roberto Augusto Serrato Valdés; y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 15 de marzo de 2024, expediente 25000 -23-41-000-2021-00779-04 (70.880), C.P. José Roberto Sáchica Méndez.Radicado: 25000 23 41 000 2022 00951 01

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En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

RESUELVE:

PRIMERO: ESTIMAR bien denegado el recurso de apelación interpuesto por Perimetral Oriental de Bogotá S.A.S. – POB contra el auto del 25 de abril de 2024, proferido por el Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase,

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Magistrado Consejo de Estado

La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado Ponente de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.