CE - Auto interlocutorio 25000234100020230121402 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Número interno: 73306

Radicación: 25000-23-41-000-2023-01214-02

Actor: Benedesmo Palacios Mosquera y otros Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo

APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que rechaza la demanda. RÉGIMEN APLICABLE A LAS ACCIONES DE GRUPO -Ley 472 de 1998 y CGP. ACCIÓN DE GRUPO-Requisitos de la demanda, artículo 52 de la Ley 472 de 1998. RECHAZO DE DEMANDA EN ACCIÓN DE GRUPO-Falta de subsanación del escrito.

Corresponde a la Sala decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 20 de marzo de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Primera , Subsección A, rechazó la demanda porque no se subsanó.

I. ANTECEDENTES

El 13 de septiembre de 20231, Benedesmo Palacios Mosquera y otros, a través de apoderado judicial, presentaron demanda de reparación de los perjuicios causados a un grupo contra la Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la

El 13 de septiembre de 20231, Benedesmo Palacios Mosquera y otros, a través de apoderado judicial, presentaron demanda de reparación de los perjuicios causados a un grupo contra la Nación -Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Nación-Ministerio de Salud y la Protección Social, el Instituto Nacional de Salud y la Corporación Autónoma Regional de Chocó, con el fin de que se declararan responsables por los daños a la salud causados por el consumo de agua contaminada con mercurio y otros químicos. Aseguraron que el daño fue consecuencia de la omisión de las entidades en la inspección, vigilancia y control del medio ambiente y los recursos hídricos.

El 21 de septiembre de 20232, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección A inadmitió la demanda por las siguientes razones:

1. No explicó claramente los hechos que vinculan al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Salud y Protección Social, al Instituto Nacional de Salud y a la Corporación Autónoma Regional del Chocó con el supuesto daño alegado;

1 Cfr. SAMAI, índice 2 primera instancia. 2 Cfr. SAMAI, índice 4 primera instancia.2 Expediente nº. 73.306

Actor: Benedesmo Palacios Mosquera y otros Declara nulidad

1. no señaló de forma precisa la finalidad de la acción de grupo y los hechos que legitiman a los accionantes para solicitar reparación de perjuicios; iii) no indicó claramente el hecho generador del presunto daño que da origen a la presente acción, lo cual impide efectuar el conteo del término de

que legitiman a los accionantes para solicitar reparación de perjuicios; iii) no indicó claramente el hecho generador del presunto daño que da origen a la presente acción, lo cual impide efectuar el conteo del término de caducidad para la interposición de la demanda; y iv) no justificó de forma expresa la procedencia de la acción, conforme a lo previsto en los artículos 3 y 49 de la Ley 472 de 1998.

El 27 de septiembre siguiente 3 , la parte demandante presentó escrito de subsanación.

El 24 de octubre de 2023 4, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca–Sección Primera, Subsección A, rechazó la demanda porque la parte actora no subsanó el escrito inicial en la forma solicitada . Contra esta providencia, el 30 de octubre de 2023 5, la parte demandante presentó recurso de apelación. El 24 de noviembre de 20236, el Tribunal concedió el recurso en el efecto suspensivo ante esta Corporación.

Mediante auto del 10 de febrero de 20257, el Consejo de Estado declaró la nulidad del auto proferido el 24 de octubre de 2023, por falta de competencia funcional del magistrado sustanciador del Tribunal. Lo anterior, en tanto, el literal g, numeral 2 del artículo 125 del CPACA, en concordancia con el artículo 243.1 ibídem, prevé que el auto que rechace la demanda es competencia de las salas, secciones o subsecciones. En consecuencia, dada la improrrogabilidad de la competencia por el factor funcional prevista en el artículo 16 del CGP; el Despacho sustanciador

auto que rechace la demanda es competencia de las salas, secciones o subsecciones. En consecuencia, dada la improrrogabilidad de la competencia por el factor funcional prevista en el artículo 16 del CGP; el Despacho sustanciador decidió declarar la nulidad del referido auto y dispuso devolver el expe diente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

Auto objeto de impugnación

Mediante auto del 20 de marzo de 202 5 8 , el Tribunal Administrativo de Cundinamarca–Sección Primera , Subsección A, resolvió rechazar la demanda , debido a que «el apoderado no realizó ningún esfuerzo por subsanar los defectos indicados en la demanda, sino que se limitó a explicar y justificar su posición

3 Cfr. SAMAI, índice 8 primera instancia. 4 Cfr. SAMAI, índice 14 de primera instancia. 5 Ibidem. En el documento «ED_08RECURSOAPELACIONAU(.pdf)». 6 Cfr. SAMAI, índice 17 primera instancia. 7 Cfr. SAMAI, índice 5 del proceso de radicado 70770. 8 Cfr. SAMAI, índice 24 de primera instancia.3 Expediente nº. 73.306

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reiterando lo expuesto en la demanda inicial , además no fue claro en determinar cuál es el hecho generador del daño ». En consecuencia, no cumplió con los requisitos establecidos en los artículos 3, 46, 52 y 68 de la Ley 472 de 1998; así como los determinados en el artículo 162 del CPACA.

Dicha providencia fue notificada al demandante mediante estado del 27 de marzo

requisitos establecidos en los artículos 3, 46, 52 y 68 de la Ley 472 de 1998; así como los determinados en el artículo 162 del CPACA.

Dicha providencia fue notificada al demandante mediante estado del 27 de marzo de 20259.

Impugnación

El 28 de marzo de 2025 10, el demandante presentó recurso de apelación y el 1 de abril siguiente remitió sustentación adicional 11. Argumentó que el Tribunal incurrió en un exceso ritual manifiesto para la admisión de la demanda, y que la naturaleza de la acción:

Le impone al juez de la acción invocada, una obligatoria oficiosidad, en cuanto al procedimiento que debe aplicar desde su admisión que, aunada a los principios de economía, celeridad y eficacia, alejan este tipo de acciones del acostumbrado ritualismo proces al invocado para el rechazo acostumbrado, para las acciones ordinarias; es decir que la oficiosidad aludida hace que estas acciones no sean susceptibles de rechazo, no obstante que se han pretendido reglamentar en el “CPACA” por cuanto tienen su propio procedimiento, señalado en la ley antes invocada.

El 30 de julio de 2025, el Tribunal concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo12.

II. CONSIDERACIONES

Régimen aplicable

1. El parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA, adicionado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, prevé que, en los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales

2080 de 2021, prevé que, en los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan; además, prescribe que, en esos casos, el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir.

9 Cfr. SAMAI, índice 27. 10 Cfr. SAMAI, índice 28. 11 Cfr. SAMAI, índice 29. 12 Cfr. SAMAI, índice 33.4 Expediente nº. 73.306

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En concordancia, el artículo 68 de la Ley 472 de 1998 ordena tramitar el recurso de apelación contra autos de primera instancia en las acciones de grupo en la forma y oportunidad señalada en el Estatuto Procesal Civil, hoy artículo 322 del CGP13.

Competencia

2. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar el presente asunto, de conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 25 de la Ley 2080 de 2021, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consonancia, el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, prevé que el recurso de apelación procede contra el auto que rechace la demanda y será decidido en Sala, según lo dispuesto en el literal g, numeral 2 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.

Oportunidad del recurso

según lo dispuesto en el literal g, numeral 2 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.

Oportunidad del recurso

3. Dada la naturaleza del presente asunto, el artículo 322 del CGP establece que el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres días siguientes a la notificación. En tanto la providencia recurrida se notificó por estado del 27 de marzo de 202 5, el término para la interposición del recurso transcurrió entre el 28 de marzo y el 1 de abril de 2025.

Como la parte demandante interpuso el recurso de apelación el 28 de marzo de 2025 y lo sustentó el 1 de abril siguiente, se formuló oportunamente.

Caso concreto

4. El artículo 171 del CPACA14, aplicable por remisión expresa del artículo 52 de la Ley 472 de 1998 como se analizará, determinó que las demandas serán admitidas

13 Lo anterior, en aplicación del criterio adoptado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el auto de unificación del 14 de noviembre de 2024, expediente 69376, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 14 ARTÍCULO 171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá:

1. Que se notifique personalmente a la parte demandada y por Estado al actor.

2. Que se notifique personalmente al Ministerio Público.

mediante auto en el que dispondrá:

1. Que se notifique personalmente a la parte demandada y por Estado al actor.

2. Que se notifique personalmente al Ministerio Público.

3. Que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso.

4. Que el demandante deposite, en el término que al efecto se le señale, la suma que los reglamentos establezcan para pagar los gastos ordinarios del proceso, cuando hubiere lugar a ellos. El remanente, si5

Expediente nº. 73.306

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cuando cumplan los requisitos formales y legales para su presentación. En caso de no cumplir dichos requisitos, de conformidad con el artículo 170 del CPACA 15, la demanda será inadmitida mediante auto que determine los defectos advertidos por el juez competente, para que el accionante subsane los defectos de que adolece su escrito, so pena de rechazo16.

Así, el artículo 52 ibídem reglamentó los requisitos de la demanda para la interposición de la acción de grupo en los siguientes términos: Requisitos de la Demanda. La demanda mediante la cual se ejerza una acción de grupo deberá reunir los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Civil o en el Código Contencioso Administrativo, según el caso, y además expresar en ella:

1. El nombre del apoderado o apoderados, anexando el poder legalmente conferido.

2. La identificación de los poderdantes, identificado sus nombres, documentos de identidad y domicilio.

3. El estimativo del valor de perjuicios que se hubieren ocasionado por la eventual vulneración.

2. La identificación de los poderdantes, identificado sus nombres, documentos de identidad y domicilio.

3. El estimativo del valor de perjuicios que se hubieren ocasionado por la eventual vulneración.

4. Si no fuere posible proporcionar el nombre de todos los individuos de un mismo grupo, expresar los criterios para identificarlos y definir el grupo.

5. La identificación del demandado.

6. La justificación sobre la procedencia de la acción de grupo en los términos de los artículos 3 y 49 de la presente Ley.

7. Los hechos de la demanda y las pruebas que se pretendan hacer valer dentro del proceso (subraya fuera del original).

Para el caso particular de las acciones de grupo, el artículo 46 de la Ley 472 de 199817 definió su procedencia frente a casos en que se pretenda el reconocimiento y pago de indemnización de perjuicios por parte de un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de la causa originadora del perjuicio

existiere, se devolverá al interesado, cuando el proceso finalice. En las acciones cuya pretensión sea exclusivamente la nulidad del acto demandado no habrá lugar al pago de gastos ordinarios del proceso.

5. Que cuando se demande la nulidad de un acto administrativo en que pueda estar interesada la comunidad, se informe a esta de la existencia del proceso a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, sin perjuicio de que el juez, cuando lo estime necesario, disponga simultáneamente la divulgación a través de otros medios de comunicación, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación del acto demandado. 15 ARTÍCULO 170. INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos

la divulgación a través de otros medios de comunicación, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación del acto demandado. 15 ARTÍCULO 170. INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 17 de septiembre de 2025, expediente 72298 [fundamento jurídico 5], C.P. Nicolás Yepes Corrales. 17 ARTICULO 46. PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES DE GRUPO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios. El fragmento tachado fue declarado inexequible mediante sentencia C-569 de 2004 de la Corte Constitucional, en la que se señaló «el requerimiento de que el grupo debe preexistir al daño desconoce la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo: reparar los perjuicios causados a un número plural de personas (CP art. 88), bajo la idea de que el objeto protegido por dichas acciones es un interés de grupo divisible (CP art. 89) que predetermina las condiciones para definir el grupo: no caracterizado según un principio de organización, y en

idea de que el objeto protegido por dichas acciones es un interés de grupo divisible (CP art. 89) que predetermina las condiciones para definir el grupo: no caracterizado según un principio de organización, y en ocasiones compuesto por personas de difícil identificación y determinación (grupo abierto)».6 Expediente nº. 73.306

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individual.

De manera que la demanda debe presentarse en escrito que contenga claramente los hechos que pretende hacer valer dentro del proceso y la justificación de la acción incoada; como requisitos para su admisión. Dado que no se cumplieron los presupuestos formales por ausencia de claridad en el escrito presentado, el Tribunal Administrativo inadmitió la demanda y concedió el término legal correspondiente para subsanar los defectos señalados.

5. Advierte la Sala que el a quo instó a la parte actora para que reformulara la demanda y «justificara adecuadamente en qué sentido el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Salud y la Protección Social, el Instituto Nacional de Salud y la Corporación Autónoma Regional del Chocó afectaron patrimonialmente a los demandantes y cómo se produjeron los perjuicios que se pretenden indemnizar».

Asimismo, solicitó a los accionantes concretar y fundamentar las pretensiones y los hechos que ocasionaron el perjuicio alegado. En especial, lo relativo al momento en que se materializó el supuesto daño, con el fin de contabilizar el término de caducidad para la interposición de la demanda y determinar la procedencia de la acción.

6. Bajo este escenario, la Sala considera que, si bien en el escrito del 27 de

caducidad para la interposición de la demanda y determinar la procedencia de la acción.

6. Bajo este escenario, la Sala considera que, si bien en el escrito del 27 de septiembre de 2023 la parte actora afirma haber subsanado la demanda , lo cierto es que se limitó a reiterar lo expuesto en el escrito inicial de la demanda, y omitió corregir los defectos señalados por el Tribunal en el auto de inadmisión.

Esta situación más allá de constituir el incumplimiento de un «formalismo» determina aspectos esenciales para permitir el derecho de defensa a la parte demandada y para que esta jurisdicción pueda dictar una sentencia de mérito en el asunto. La presentación de una demanda en debida forma no está encaminada a la simple satisfacción de las formas o exigir su observancia no implica un «exceso ritual manifiesto». El cumplimiento del presupuesto procesal de la demanda en debida forma, previsto en la ley adjetiva, es el mecanismo que garantiza a las partes del proceso ejercer sus derechos de acción, defensa y c ontradicción. Asimismo, el control de la admisibilidad de la demanda constituye un presupuesto esencial para la consecución de la tutela judicial efectiva. Un libelo sin los requisitos previstos en la ley procesal difícilmente configurará un insumo suficie nte para la terminación de7 Expediente nº. 73.306

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un proceso con sentencia de fondo y, por ende, la satisfacción plena del derecho de acción (artículo 11 del CGP).

7. Finalmente, el accionante sostuvo que la naturaleza constitucional de la acción

Declara nulidad

un proceso con sentencia de fondo y, por ende, la satisfacción plena del derecho de acción (artículo 11 del CGP).

7. Finalmente, el accionante sostuvo que la naturaleza constitucional de la acción presentada implica que no es susceptible de rechazo. Al respecto, es pertinente señalar que este medio de control , por tratarse de un instrumento para la reclamación de intereses individuales, privados o particulares, -aunque ello se haga de manera conjuntano está excluido de los requisitos que el ordenamiento exige de cara a la interposición de una demanda, así lo ha señalado con toda claridad la jurisprudencia constitucional 18 . En ese mismo sentido, esta Subsección de la Sección Tercera del Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes

términos19:

Así, en caso de que el juez de conocimiento advierta el incumplimiento de alguno de los requisitos previstos en las normas citadas, deberá inadmitir la demanda indicando claramente la irregularidad o falencia de que adolece, para que el interesado pueda subsanarla en el plazo de 10 días, según lo dispuesto por el artículo 170 del CPACA.

Por su parte, el artículo 169 -2 del CPACA, dispone que uno de los motivos de rechazo del libelo introductorio se configura cuando no se subsanan dentro del término legal establecido por el referido artículo 170, los defectos advertidos por el juez o magistrado en el auto inadmisorio. Por las anteriores razones, si la decisión de rechazo de la demanda se fundamenta en el incumplimiento de la orden de corregir dentro de la oportunidad legal los requisitos legales exigidos, dicho rechazo resulta fundado20.

de rechazo de la demanda se fundamenta en el incumplimiento de la orden de corregir dentro de la oportunidad legal los requisitos legales exigidos, dicho rechazo resulta fundado20.

Esta decisión tiene como efecto la terminación de la actuación procesal que se hubiere adelantado, sin perjuicio de que la parte pueda nuevamente ejercer la acción en aquellos casos en los que no hubiere operado el fenómeno de la caducidad21.

En consecuencia, el argumento del accionante encaminado a defender la imposibilidad jurídica de rechazar la demanda en este medio de control no ofrece sustento jurídico, tal como se evidenció con las razones expuestas sobre la necesaria observancia de los requisitos de la demanda y la consecuencia que su inobservancia acarrea (art. 169, numeral 2, CPACA) . Ello se corrobora con los mandatos de los artículos 46 y 52 de la Ley 472 de 1998 , así como los

18 Corte Constitucional. Sentencia C-242 de 2012. Sobre la constitucionalidad de la Ley 472 de 1998. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 17 de septiembre de 2025, expediente 72298 [fundamento jurídico 5], C.P. Nicolás Yepes Corrales. 20 Original de cita: Frente a la regla general, conforme a la cual se debe rechazar la demanda cuando no es subsanada, existe una excepción consistente en que, si tal decisión se fundamenta en que no se corrigieron requisitos legalmente no exigibles, ese rechazo carece de fund amento legal. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 29 de mayo de 2014, radicación No. 50.058.

requisitos legalmente no exigibles, ese rechazo carece de fund amento legal. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 29 de mayo de 2014, radicación No. 50.058. 21 Original de cita: Procedimiento Civil, Hernán Fabio López Blanco, Décima Edición, 2009, página 490.8 Expediente nº. 73.306

Actor: Benedesmo Palacios Mosquera y otros Declara nulidad

señalados en los artículos 170 y 171 del CPACA, que por contener normas procesales son de orden público y, por ende, indisponibles para el juez o las partes (art. 13 del CGP).

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 20 de marzo de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera -Subsección A rechazó la demanda por falta de subsanación.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ADRIANA POLIDURA CASTILLO

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLÁS YEPES CORRALES AZR/MAR/VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el

AZR/MAR/VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.