CE - Auto interlocutorio 25000234100020240188101 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 25000-23-41-000-2024-01881-01

Actora: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ - EAAB

TESIS: SE REVOCA LA PROVIDENCIA RECURRIDA . LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA Y LOS ACTOS DEMANDADOS CARECEN DE CONTENIDO ECONÓMICO, POR LO QUE EN ESTE CASO NO ERA OBLIGATORIO AGOTAR

EL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD CONSISTENTE EN LA CONCILIACIÓN

EXTRAJUDICIAL.

AUTO INTERLOCUTORIO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 16 de julio de 2025, proferido por la SUBSECCIÓN “C” de la SECCIÓN PRIMERA del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA1, que rechazó la demanda por considerar que no fue subsanada en los términos señalados en la providencia de 18 de diciembre de 2024.

I-. ANTECEDENTES

La EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ - EAAB, a través de apoderado judicial, promovió demanda ante la Sección

1 En adelante, el Tribunal.2

I-. ANTECEDENTES

La EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ - EAAB, a través de apoderado judicial, promovió demanda ante la Sección

1 En adelante, el Tribunal.2

Número único de radicación: 25000-23-41-000-2024-01881-01

Actora: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ - EAAB

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Primera del Consejo de Estado, en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 13 7 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 2, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones núms. SSPD 20238000562915 de 15 de septiembre de 2023 , “por la cual se resuelve una actuación administrativa ”; y SSPD 20248000228335 del 22 de mayo de 2024, “por la cual se decide un recurso de reposición”, expedidas por SUPERINTENDENCIA DE

SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - SSPD.

La magistrada sustanciadora, a través de proveído de 2 de agosto de 2024, adecuó el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho y dispuso la remisión del expediente por competencia al Tribunal, conforme con lo previsto en el artículo 152, numeral 22, del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 2 del artículo 156 ibidem, modificado

Tribunal, conforme con lo previsto en el artículo 152, numeral 22, del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 2 del artículo 156 ibidem, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021.

Inconforme con lo anterior, la actora interpuso recurso de súplica que fue resuelto por la Sala de decisión de la Sección Primera de la

2 En adelante CPACA.3

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Corporación, en providencia de 26 de septiembre de 2024, en el sentido de confirmar la decisión recurrida.

Cumplido lo anterior, e l Tribunal, mediante providencia de 1 8 de diciembre de 2024, inadmitió la demanda para que se adecuaran las pretensiones al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y allegara prueba de l agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial.

Inconforme, la parte actora interpuso recurso de reposición que fue resuelto en auto de 6 de junio de 2025, en el sentido de confirmar la decisión recurrida.

La parte actora, mediante memorial de 17 de junio de 2025, manifestó subsanar la demanda.

II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

decisión recurrida.

La parte actora, mediante memorial de 17 de junio de 2025, manifestó subsanar la demanda.

II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal, mediante proveído de 16 de julio de 2025, rechazó la demanda por considerar que no fue subsanada en los términos señalados en la providencia de 18 de diciembre de 2024.

Para sustentar su decisión, adujo que la parte actora tenía la obligación de agotar el requisito de procedibilidad consistente en la4

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conciliación extrajudicial, habi da cuenta que las pretensiones de la demanda conllevaban un restablecimiento automático del derecho, conforme lo señaló la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 2 de agosto de 2024, que adecuó el medio de control.

Agregó que pese a que el artículo 161, numeral 1, del CPACA, establece que l a conciliación prejudicial es facultativa cuando la demandante es una entidad pública, la realidad era que en los casos en que ambas partes s ean entidades públicas el requisito es obligatorio, en los términos del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022.

Afirmó que no podía tenerse en cuenta el intento fallido de

en que ambas partes s ean entidades públicas el requisito es obligatorio, en los términos del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022.

Afirmó que no podía tenerse en cuenta el intento fallido de conciliación adelantado ante la Procuraduría 3ª Judicial II para Asuntos Administrativo de Bogotá , toda vez que esta fue radicada con posterioridad a la presentación de la demanda.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

III.1. La parte actora interpuso recurso reposición y, en subsidio, el de apelación contra el auto de 16 de julio de 2025, con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, argumentando para ello lo siguiente:5

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Sostuvo que el Tribunal erró al rechazar la demanda, toda vez que exigirle el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial trasgredía sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Ello, por cuanto debía tenerse en cuenta que en su caso particular la demanda fue incoada en ejercicio del medio de control de nulidad, respecto del cual no se exige el requisito de procedibilidad; y que fue la Sección Primera del Consejo de Estado quien adecuó el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho.

demanda fue incoada en ejercicio del medio de control de nulidad, respecto del cual no se exige el requisito de procedibilidad; y que fue la Sección Primera del Consejo de Estado quien adecuó el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho.

Señaló que la demanda se promovió sin perseguir restablecimiento del derecho alguno ; y que los e fectos del silencio administrativo positivo cuyo reconocimiento fue ordenado por la demandada, no fueron posibles de concretar pues implicaban un perjuicio para el usuario quien desde el inicio de su petición solicitaba que se le generara un mayor cobro en la facturación.

Puso de presente que para el momento en que fue inadmitida la demanda ya había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que el asunto objeto de controversia no era susceptible de ser conciliable en los términos del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022.6

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Indicó que debía tenerse en cuenta que presentó la demanda dentro del plazo de 4 meses previsto en el artículo 164, numeral 2, literal d), del CPACA, lo cual evidenciaba su diligencia.

Afirmó que en su caso no era exigible el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial por ser facultativo en lo s

d), del CPACA, lo cual evidenciaba su diligencia.

Afirmó que en su caso no era exigible el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial por ser facultativo en lo s términos de los artículos 161, numeral 1, del CPACA y 613 del CGP.

Señaló que debían aplicarse los principios de buena fe y confianza legítima, toda vez que en tres procesos diferentes los juzgados administrativos del circuito de Bogotá no le exigieron el requisito de procedibilidad.

Finalmente, puso de presente que el 10 de enero de 2025 radicó solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público, la cual fue resuelta mediante auto núm. 14 de 29 de enero de 2025, en el sentido de “ declarar que el asunto de la referencia NO ES SUSCEPTIBLE DE CONCILIACIÓN, por considerarse que se trata de una controversia en la que ha caducado la acción judicial correspondiente, con fundamento en el numeral 3° del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022”, actuación que culminó con la expedición de la correspondiente constancia que declaraba agotado el requisito de procedibilidad correspondiente.7

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III.2. El Tribunal, mediante providencia de 28 de julio de 2026,

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cumplimiento por cuanto el trámite fue iniciado con posterioridad a que fue incoada la demanda.

Por su parte, la recurrente sostuvo que la demanda debía ser admitida, toda vez que no resultaba exig ible el requisito de procedibilidad cuya ausencia se advirtió. Al respecto, señaló que la demanda fue presentada inicialmente en ejercicio del medio de control de nulidad y posteriormente adecuada por el Consejo de Estado; que no persigue el restablecimiento de derecho alguno; que dicho requisito es facultativo, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 161 del CPACA y en el artículo 613 del CGP; y que, en todo caso, durante el trámite del proceso aportó la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público.

En ese orden, corresponde a la Sala determinar si estuvo bien rechazada la demanda presentada por la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ - EAAB, por considerar que no fue subsanada en los términos indicados en el proveído de 18 de diciembre de 202 4, al no haber acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial.9

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Para resolver el problema jurídico planteado en precedencia, cabe señalar que, conforme con lo previsto en el numeral 2 del artículo 169 del CPACA, procede el rechazo de la demanda en los casos en que habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido dentro de la oportunidad legalmente establecida.

Según lo señala el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, la conciliación prejudicial constituye requisito de procedibilidad cuando los asuntos sean conciliables, en las demandas en que se formulen pretensiones de nulidad con restablecimiento del derecho, salvo los casos previstos en la ley.

Ahora, la Ley 2220 de 2022, “ por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones”, en su título V, regula lo que tiene que ver con la conciliación en los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, señalando en su artículo 87 , respecto de su ámbito de aplicación , expresamente que “ la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo se regulará por las disposiciones de la presente ley, en especial por lo previsto en el presente título. Y en los aspectos de procedimiento no regulados se aplicarán, en su orden, las reglas de procedimiento establecidas en

contencioso administrativo se regulará por las disposiciones de la presente ley, en especial por lo previsto en el presente título. Y en los aspectos de procedimiento no regulados se aplicarán, en su orden, las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento10

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Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en la segunda parte de la Ley 1437 de 2011 , Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o las normas que las modifiquen o sustituyan”.

Frente a la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022, reitera su procedencia en los casos en que se formulen pretensiones de nulidad con restablecimiento de derecho y en su inciso tercero dispone que “[…] la ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento […]”. (Negrillas y subrayas fuera de texto)

En lo que tiene que ver con los asuntos no conciliables, el artículo 90 de la Ley 2220 de 2022, establece que no debe agotarse el requisito de procedibilidad cuando el asunto verse sobre: i) conflictos de

En lo que tiene que ver con los asuntos no conciliables, el artículo 90 de la Ley 2220 de 2022, establece que no debe agotarse el requisito de procedibilidad cuando el asunto verse sobre: i) conflictos de carácter tributario; ii) procesos ejecutivos de los contratos estatales; iii) medios de control en los que haya caducado la acción; iv) cuando aún procedan recursos para agotar el procedimiento administrativo o este no hubiese sido agotado; y v) cuando la administración cuente con elementos de juicio para considerar que el acto administrativo ocurrió por medios fraudulentos.11

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Adicional a lo anterior, según lo previsto en el artículo 93 de la Ley 2220 de 2022, será facultativo el agotamiento del requisito de procedibilidad en procesos ejecutivos salvo los regulados por la Ley 1551 de 2012, cuando se solicite una medida cau telar de carácter patrimonial, cuando se incoe la demanda en ejercicio del medio de control de repetición o en aquellos casos en que la demandante sea una entidad pública3.

Descendiendo al caso concreto, se advierte que los actos administrativos demandad os tuvieron origen en la solicitud que presentó el señor Francisco Javier Rodríguez Guzmán ante la actora con la finalidad de que “[…] se tome nuevamente la lectura del

Descendiendo al caso concreto, se advierte que los actos administrativos demandad os tuvieron origen en la solicitud que presentó el señor Francisco Javier Rodríguez Guzmán ante la actora con la finalidad de que “[…] se tome nuevamente la lectura del consumo y se ajuste nuevamente el valor a cancelar […]” , la cual presuntamente no fue contestada en tiempo, por lo que pidió ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo con el fin de “[…] hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto y la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, en contra de la empresa prestadora del servicio público […]”.

Con ocasión de lo anterior, la Superintendencia de Servicios

3 Salvo la excepción prevista en el artículo 92 ídem.12

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Públicos Domiciliarios expidió la Resolución núm. SSPD 20238000562915 de 15 de septiembre de 2023, acto administrativo aquí demandado, que resolvió lo siguiente:

“[…] ARTÍCULO PRIMERO. ORDENAR el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo a EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALC ANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. al ser el

“[…] ARTÍCULO PRIMERO. ORDENAR el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo a EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALC ANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. al ser el actual prestador del servicio, como medida para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto presunto en favor de FRANCISCO RODRIGUEZ, atendiendo las consideraciones en el presente acto administrativo.

PARÁGRAFO: El pre stador deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente resolución sobre el reconocimiento de efectos del silencio administrativo positivo, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de la firmeza del presente acto. Vencido este término y a más tardar al día hábil siguiente a su fenecimiento, el prestador deberá enviar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, constancia del cumplimiento acompañada de las pruebas respectivas, incluyendo el número o radicado del oficio m ediante el cual le informó al usuario la aplicación de la orden impartida por la SSPD. El incumplimiento de esta obligación generará la imposición de las sanciones previstas en el artículo 90 de la Ley 1437 de 2011 […]”.

Inconforme con lo anterior, la actora interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto a través de la Resolución SSPD 20248000228335 de 22 de mayo de 2024 , en el sentido de confirmar la decisión recurrida.

Ahora, la Sala pone de presente que la demanda de la referencia fue radicada inicialmente ante esta Corporación , que mediante auto de 2 de agosto de 2024, confirmado en providencia de 26 de septiembre de ese año, se concluyó que el medio procedente para el caso13

Ahora, la Sala pone de presente que la demanda de la referencia fue radicada inicialmente ante esta Corporación , que mediante auto de 2 de agosto de 2024, confirmado en providencia de 26 de septiembre de ese año, se concluyó que el medio procedente para el caso13

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concreto era el de nulidad y restablecimiento del derecho ; y que el restablecimiento del derecho consistía en lo siguiente:

“[…] 19. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra, la Sala considera que en el presente asunto el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437, debido a que: i) los actos acusados son de carácter particular, en la medida que, al resolver la solicitud presentada por un usuario de la demandante, le ordenó a la empresa el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo , como medida para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto presunto; y ii) aun cuando en la demanda no se indica una pretensión de restablecimiento, de su contenido, se observa que se persigue el restablecimiento de un derecho subjetivo a favor de la demandante, porque la eventual nulidad de los actos acusados generaría que no se reconocieran los efectos del referido silencio administrativo positivo a favor del usuario.

restablecimiento de un derecho subjetivo a favor de la demandante, porque la eventual nulidad de los actos acusados generaría que no se reconocieran los efectos del referido silencio administrativo positivo a favor del usuario.

20. En ese orden, no le asiste razón al recurrente al afirmar que no se generaría un restablecimiento automático del derecho, porque del contenido de los actos acusados y de la demanda no se advierte que lo pretendido implique una aplicación uniforme y general de las normas y del contrato de condiciones uniformes a todos los usuarios de la empresa, toda vez que hace referencia al caso de uno de sus usuarios en específico […]”.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que en el presente caso no hay lugar a exigir el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pues del análisis de las pretensiones de la demanda, del contenido de los actos acusados y de los efectos derivados de una eventual declaratoria de nulidad, se evidencia que el restablecimiento del derecho involucrado carece de contenido económico.14

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En efecto, mediante la presente demanda se pretende la declaratoria de nulidad de las resoluciones núms. SSPD 20238000562915 de 15 de septiembre de 2023 y SSPD 20248000228335 de 22 de mayo de

En efecto, mediante la presente demanda se pretende la declaratoria de nulidad de las resoluciones núms. SSPD 20238000562915 de 15 de septiembre de 2023 y SSPD 20248000228335 de 22 de mayo de

2024. Tales actos se circunscriben a reconocer los efectos del silencio administrativo positivo y el consecuente restablecimiento del derecho consiste, precisamente, en impedir que dichos efectos produzcan consecuencias jurídicas en favor del usuario . Por consiguiente, la controversia carece de contenido económico, lo que torna improcedente exigir el agotamiento del requisito de procedibilidad cuya ausencia fue advertida por el Tribunal.

Así las cosas y comoquiera que no era procedente el rechazo de la demanda, la Sala se relevará de pronunciarse sobre los demás argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto y revocará el auto apelado por medio del cual se rechazó la demanda. En su lugar, se le ordenará al Tribunal proveer sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia, previa verificación del cumplimiento de los requisitos legales y así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,15

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R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 16 de julio de 2025, proferido por la SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “ C” del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA , por medio del cual se rechazó la demanda de la referencia y, en su lugar, se le ordena que provea sobre su admisibilidad, previa verificación del cumplimiento de los demás requisitos legales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de septiembre de 2026.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA C A R L O S F E R N A N D O M A N T I L L A N A V A R R O

Presidente Salva voto

G E R M Á N E D U A R D O O S O RI O C I F U E N T E S NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformi dad con la ley.