CE - Auto interlocutorio 25000234100020250063701 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

TESIS: SE CONFIRMA LA DECISIÓN RECURRIDA. NO SE ADVIERTE

QUE LAS RESOLUCIONES DEMANDADAS FUERAN EXPEDIDAS SIN

COMPETENCIA. EL ANÁLISIS DEL ALCANCE DE LAS DISPOSICIONES INVOCADAS COMO VIOLADAS ES PROPIO DE LA SENTENCIA QUE PONE FIN AL PROCESO Y NO DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN

PROVISIONAL.

AUTO INTERLOCUTORIO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH1, contra el auto de 26 de agosto de 20 25, proferido por la Sección Primera, Subsección “C”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, que denegó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. 3150 de 29 de diciembre de 2023 y 2124 de 27 de septiembre de 2024, expedidas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA3.

1 En adelante, ANH. 2 En adelante, el Tribunal. 3 En adelante, ANLA.2

por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA3.

1 En adelante, ANH. 2 En adelante, el Tribunal. 3 En adelante, ANLA.2

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

I-. ANTECEDENTES

I.1.- La ANH, a través de apoderado, promovió demanda ante el Tribunal, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 13 8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones núms. 3150 de 29 de diciembre de 2023 , “por la cual se decide sobre la sustitución del titular de una licencia ambiental ”; y 2124 de 27 de septiembre de 2024 , “por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la resolución 3150 del 29 de diciembre de 2023”, expedidas por la ANLA.

II.- SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

La parte actora, en escrito separado , solicitó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. 3150 de 29 de diciembre de 2023 y 2124 de 27 de septiembre de 2024 , por trasgredir lo previsto en los artículos 2°, 4° y 29 de la Constitución

diciembre de 2023 y 2124 de 27 de septiembre de 2024 , por trasgredir lo previsto en los artículos 2°, 4° y 29 de la Constitución Política; 50 de la Ley 99 de 1993, 2.2.2.3.7.1., 2.2.2.3.8.1 y 2.2.2.3.8.4 del Decreto 1076 de 2015; 3°, numeral 1, del Decreto 3573 de 2011; 2°, numeral 2, del Decreto 376 de 2020 ; 5° del Decreto 1760 de 2003; 5° de la Ley 489 de 1998; 1602 del Código Civil; 44 del CPACA;

4 En adelante CPACA.3

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

y las cláusulas núms. 2.2, 11.1, 11.2, 11.3 y 4.3.4 del contrato de exploración y producción de hidrocarburos núm. 41 de 2007.

Manifestó que se trasgredía el artículo 50 de la Ley 99, habida cuenta que los actos demandados sustituyeron a su nombre la titularidad de la licencia ambiental otorgada mediante la Resolución núm. 938 de 2009 sin tener en cuenta que no fue quien ejecutó la actividad que causó efectos sobre el medio ambiente ni solicitó el otorgamiento de

la licencia ambiental otorgada mediante la Resolución núm. 938 de 2009 sin tener en cuenta que no fue quien ejecutó la actividad que causó efectos sobre el medio ambiente ni solicitó el otorgamiento de la licencia ambiental, amén de que la disposición trasgredida no crea una relación solidaria entre el beneficiario de la licencia y las personas con quien tiene relaciones contractuales.

Señaló que se vulneró el artículo 2.2.2.3.7.1. del Decreto 1076 de 2015, toda vez que la demandada modificó la titularidad de la licencia ambiental otorgada a través de Resolución núm. 938 de 2009, sin que se diera ninguno de los supuestos previstos en la norma acusada para ello.

Afirmó que se trasgredió el artículo 2.2.2.3.8.4 del Decreto 1076 de 2015, toda vez que no se cumplió con el procedimiento previsto para la cesión total o parcial de la licencia ambiental objeto de controversia, especialmente lo relacionado con la radicación del documento de cesión suscrito por Pan Andean Colombia en calidad4

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

de cedente y la expedición del acto administrativo que aprobaba la cesión del contrato respectivo.

Indicó que , asimismo, se trasgredi eron los artículos 2.2.2.3.8.1 del

de cedente y la expedición del acto administrativo que aprobaba la cesión del contrato respectivo.

Indicó que , asimismo, se trasgredi eron los artículos 2.2.2.3.8.1 del Decreto 1076 de 2015 , por cuanto la ANLA no adelantó el trámite administrativo necesario para modificar la licencia ambiental otorgada en la Resolución núm. 938 de 2009 ; 3°, numeral 1, del Decreto 3573 de 2011 y 2°, numeral 2, del Decreto 376 de 2020 , toda vez que las disposiciones acusadas no establecen que la ANLA tenga competencia para sustituir la titularidad de la licencia ambiental previamente otorgada.

Agregó que se trasgredi ó el artículo 5° del Decreto 1760 de 2003 , por cuanto no tiene dentro de sus funciones la ejecución material de la actividad hidrocarburífera, sino únicamente le corresponde la negociación, celebración y administración de los contratos y convenios de exploración y explotación de hidrocarburos de propiedad de la Nación.

Expuso que, conforme con el artículo 50 de la Ley 99 de 1993, las licencias ambientales se otorgan para la ejecución de exploración y explotación de hidrocarburos y no para su administración.5

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Explicó que la ANLA, en ejercicio de sus competencias legales, debió optar por gestionar la cesión total o parcial de la licencia ambiental otorgada mediante la Resolución 938 de 2009 , o iniciar un procedimiento sancionatorio administrativo , cuando tuvo conocimiento de la disolución de la sociedad Pan Andean Colombia y no crear una figura extraña como la de la sustitución de la titularidad de la licencia ambiental.

Adujo que no era cierto que la disolución de la sociedad Pan Andean Colombia fuera un hecho repentino , toda vez que la ANLA tuvo conocimiento de dicha situación desd e que le fue remitida la comunicación núm. 2017091337-1-000 de 27 de octubre de 2017 por la liquidadora suplente de la sociedad disuelta , sin que realizara actuación alguna para la fecha en que fue disuelta, esto es, el 18 de octubre de 2018.

Estimó que el licenciamiento ambiental es un trámite reglado que no autoriza el uso de facultad discrecional alguna por parte de la ANLA.

Afirmó que se trasgredieron las cláusulas núms. 2.2, 11.1, 11.2, 11.3 y 4.3.4 del contrato de exploración y producción de hidrocarburos núm. 41 de 2007 , toda vez que la única responsable de adelantar las actividades y operaciones de hidrocarburos a su exclusivo costo y7

4.3.4 del contrato de exploración y producción de hidrocarburos núm. 41 de 2007 , toda vez que la única responsable de adelantar las actividades y operaciones de hidrocarburos a su exclusivo costo y7

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

riesgo, con plena autonomía , era la sociedad Pan Andean Colombia.

Puso de presente que la sociedad Pan Andean Colombia adelantó por su cuenta y riesgo el trámite de obtención de la licencia ambiental otorgada mediante la Resolución núm. 938 de 2009 sin que existiera participación alguna de su parte para su obtención ; y que la ANLA desconoció que la sociedad Pan Andean Colombia estaba obligada a ceder la licencia ambiental concedida para atender las obligaciones de abandono.

Indicó que se vulneró el artículo 1602 del Código Civil, por cuanto la ANLA desconoció los acuerdos pactados en el contrato de exploración y producción de hidrocarburos núm. 41 de 2007, pues en ninguno de sus apartes se estableció solidaridad en las obligaciones adquiridas ni la autonomía de las partes para cumplir con ellas.

Finalmente, adujo que se trasgredieron los artículos 2°, 4 ° y 29 de la Constitución Política, toda vez que se acreditó que las resoluciones acusadas pretermitieron los procedimientos propios de las licencias

con ellas.

Finalmente, adujo que se trasgredieron los artículos 2°, 4 ° y 29 de la Constitución Política, toda vez que se acreditó que las resoluciones acusadas pretermitieron los procedimientos propios de las licencias ambientales, las cuales constituyen el fundamento de otros actos administrativos que le han impuesto obligaciones que no deberían8

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

estar a su cargo, como la impuesta a través de la Resolución núm. 972 de 2025 que le ordena pagar la suma de $34.145.000.

III-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA

El Tribunal, mediante auto de 26 de agosto de 202 5, denegó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. 3150 de 29 de diciembre de 2023 y 2124 de 27 de septiembre de 2024 , por los siguientes motivos:

Señaló que de la revisión de las resoluciones demandadas se desprendía que la actora tenía conocimiento desde el 20 de marzo de 2013 del estado de desmantelamiento y abandono del proyecto “Área de exploración Antorcha ”; y que se le puso de presente que Pan Andean Colombia tenía obligaciones pendientes contenidas en la licencia ambiental otorgada mediante la Resolución 938 de 2009, relevantes para el proceso de liquidación del contrato de exploración

“Área de exploración Antorcha ”; y que se le puso de presente que Pan Andean Colombia tenía obligaciones pendientes contenidas en la licencia ambiental otorgada mediante la Resolución 938 de 2009, relevantes para el proceso de liquidación del contrato de exploración y producción de hidrocarburos núm. 41 de 2007, en lo que tenía que ver con l as labores de limpieza y restauración ambiental , la cesión de licencia ambiental y la transferencia de recursos a la ANH para la ejecución del plan de abandono.

Adujo que de la revisión del contrato de exploración y producción de hidrocarburos núm. 41 de 2007 se desprendía que, conforme con lo9

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

establecido en su cláusula 4.2.3., el contratista tenía la obligación de “[…] devolver a la ANH la totalidad del Área Contratada, sin perjuicio del cumplimiento de las demás obligaciones y queda obligado a demostrar que en ella ha cumplido las obligaciones de Abandono, acreditando que los pozos perforados han sido debidamente taponados y abandonados, que las instalaciones de superficie han sido totalmente desmanteladas y que ha realizado las labores de limpieza y restauración ambiental de conformidad con la normatividad aplicable […]”.

Manifestó que según lo establecido en la cláusula 4.3.4, sobre los

superficie han sido totalmente desmanteladas y que ha realizado las labores de limpieza y restauración ambiental de conformidad con la normatividad aplicable […]”.

Manifestó que según lo establecido en la cláusula 4.3.4, sobre los efectos de la terminación del per íodo de explotación, “[…] EL CONTRATISTA queda obligado a ceder a la ANH o a quien ella indique la Licencia Ambiental y los recursos económicos necesarios para atender las obligaciones de Abandono. La aplicación de esta cláusula no implicará una sustitución patronal entre EL CONTRATISTA y la ANH […]”.

Afirmó que, conforme con lo señalado en la cláusula 31 del contrato, la parte actora tenía la obligación de verificar la ejecución y cumplimiento del plan de abandono por parte del contratista, así como lo relacionado con el uso de un fondo de abandono constituido para adelantar el programa de abandono correspondiente.

Sostuvo que de lo anterior se desprendía que no era evidente la10

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

vulneración de las normas invocadas como trasgredidas con los actos demandados, toda vez que pese a que no se observaba cláusula alguna que estableciera solidaridad de la actora respecto de las obligaciones del contratista titular de la licencia ambiental, la realidad era que la actora tenía el deber de verificar el cumplimiento de las

demandados, toda vez que pese a que no se observaba cláusula alguna que estableciera solidaridad de la actora respecto de las obligaciones del contratista titular de la licencia ambiental, la realidad era que la actora tenía el deber de verificar el cumplimiento de las obligaciones ambientales previo a la liquidación del contrato de exploración y producción de hidrocarburos núm. 41 de 2007.

Indicó que no se advertía que de no otorgarse la medida se causara un perjuicio irremediable, máxime que dentro del contrato de exploración y producción de hidrocarburos núm. 41 de 2007 se dispuso la creación de un fondo para garantizar la disponibilidad de recursos financieros necesarios para adelantar el programa abandono en el que el contratista establecería un encargo fiduciario, una garantía bancaria u otro instrumento aceptado por la ANH.

IV-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

IV.1.- La ANH interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el auto de 26 de agosto de 2025, con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, toda vez que, a su juicio, debe decretarse la medida cautelar solicitada.11

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Para ello, señaló que el Tribunal no se pronunció sobre la vulneración

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Afirmó que la verificación del cumplimiento de las obligaciones ambientales, previo a la liquidación del contrato de exploración y producción de hidrocarburos núm. 41 de 2007 , no legitima la sustitución de licencia ambiental efectuada por la demandada ni la convierte en autoridad ambiental.

Adujo que no es dable que deba asumir las consecuencias de las omisiones y la falta de diligencia de la demandada en materia de seguimiento ambiental de la licencia otorgada a través de Resolución núm. 938 de 2009.

Señaló que la sociedad Pan Andean Colombia presentó el 12 de febrero de 2014 el plan de desmantelamiento y abandono para el “Área de Interés Exploratoria Antorcha”; y que el 11 de abril de ese año la ANLA acusó recibido de dicho plan sin que se pronunciara oportunamente sobre ella, dentro del término establecido en el artículo 2.2.2.3.9.2 del Decreto 1076 de 2015.

Sostuvo que ninguna de las cláusulas del contrato de exploración y producción de hidrocarburos núm. 41 de 2007 le asignan funciones de autoridad ambiental ni autorizan la sustitución de la titularidad de la licencia ambiental objeto de controversia.13

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Adujo que la ANLA no contestó sus peticiones relacionadas con la licencia ambiental otorgada a través de la Resolución núm. 938 de 2009, con la finalidad de obtener un informe detallado sobre el estado de cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones o requerimientos que en materia ambiental se habían impuesto a algunos operadores que habían optado por renunciar al contrato, sin obtener respuesta.

IV.2.- El Tribunal, mediante providencia de 23 de septiembre de 2025, no repuso la decisión recurrida y concedió la alzada.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

De conformidad con el numeral 5 del artículo 243 del CPACA modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 5, el recurso de apelación procede en primera instancia contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. Comoquiera que en el presente caso el recurso interpuesto por la parte actora versa sobre la providencia por medio de la cual se denegó la medida cautelar de

5 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”.14

Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”.14

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, corresponde a la Sala conocer el presente recurso de apelación.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos

En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA6 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos , mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida . Su finalidad, pues, es la de « evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos,

6 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta « vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un

de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta « vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso o bligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo).15

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».7

Esta Corporación8 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de

la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto. Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos9:

«[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial , y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud . Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa . Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp. Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00.16

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]». (Resaltado fuera del texto original).10

Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado.

A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de

efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la lega lidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo:

«Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

10 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala.17

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original).

Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris , o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas18

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

superiores invocadas. Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 2021, la Sala indicó:

“[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda , porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “ fumus boni iuris ”, o la apariencia de buen

marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “ fumus boni iuris ”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”. (Negrillas fuera del texto original).

Caso concreto

En el presente caso, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. 3150 de 29 de diciembre de 2023 y 2124 de 27 de septiembre de 2024, expedidas por la ANLA, por trasgredir los artículos 2°, 4° y 29 de la Constitución Política; 50 de la Ley 99 de 1993 ; 2.2.2.3.7.1., 2.2.2.3.8.1 y 2.2.2.3.8.4 del Decreto 1076 de 2015; 3°, numeral 1, del Decreto 3573 de 2011; 2°, numeral 2, del Decreto 376 de 2020; 5° del Decreto 1760 de 2003; 5° de la Ley 489 de 1998; 1602 del Código Civil; 44 del CPACA; 5° de la Ley

2, del Decreto 376 de 2020; 5° del Decreto 1760 de 2003; 5° de la Ley 489 de 1998; 1602 del Código Civil; 44 del CPACA; 5° de la Ley 489 de 1998 ; y las cláusulas núms. 2.2, 11.1, 11.2, 11.3 y 4.3.4 del19

Radicación número: 25000-23-41-000-2025-00637-01

Actora: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

contrato de exploración y producción de hidrocarburos núm. 41 de 2007.

El Tribunal, por auto de 26 de agosto de 2025 , denegó la medida cautelar solicitada por considerar que de la revisión de las resoluciones demandadas se desprendía que la parte actora tenía conocimiento de las obligaciones a cargo de la sociedad PAN ANDEAN COLOMBIA respecto de la ejecución del plan de abandono y la cesión de la licencia ambiental otorgada mediante la Resolución 938 de 2009 ; y que, conforme con lo establecido en su cláusula 4.2.3. del contrato de exploración y producción de hidrocarburos núm. 41 de 200