CE - Auto interlocutorio 25000234200020180191201 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024)

Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1

Demandado: Ferney Orlando Aguilar Dávila

Asunto: Apelación contra auto que decide una medida cautelar

Auto interlocutorio __________________________________________________________________

Asunto

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra el auto del 1 de noviembre de 2023 , proferido po r el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó la medida cautelar de suspensión provisional.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Pretensiones

1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 en orden a que se

declarara la nulidad de lo siguiente:

1.1. Resolución 47975 de l 15 d e diciembre de 2011, proferida por el Instituto de Seguros Sociales 3, que reconoció una pensión de vejez al demandado por $1.003.088, condicionada al retiro del servicio oficial4.

Seguros Sociales 3, que reconoció una pensión de vejez al demandado por $1.003.088, condicionada al retiro del servicio oficial4.

1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante ISS. 4 Archivo 2013_2515047_GENANX, visible en el índice 96 de Samai de tribunales.2

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 1.2. Resolución GNR 246398 del 3 de octubre de 2013, proferida por Colpensiones, que reconoció al demandado una pensión de vejez por valor de $1.093.562 desde el 1 de febrero de 20135.

1.3. La Resolución GN R 96759 de l 31 de marzo 2015, proferida por Colpensiones que reliquidó la pensión del demandado en una cuantía de $1.298.258 para el 2014 y $1.345.774 para el 20156.

2. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó : i) la declaración de que la entidad competente para reconocer, reliquidar y pagar la pensión de Ferney Orlando Aguilar Dávila no es Colpensiones, sino la Ugpp ; ii) la devolución de las sumas pagadas al demandado desde el momen to en que se le reconoció y pagó la pensión; y i ii) la actualización o indexa ción de las sumas adeudadas.

1.1.2. Fundamentos fácticos

3. Los hechos en los cuales se sustentan las pretensiones de la demanda son los

siguientes:

adeudadas.

1.1.2. Fundamentos fácticos

3. Los hechos en los cuales se sustentan las pretensiones de la demanda son los

siguientes:

3.1. Ferney Orlando Aguilar Dávila nació el 2 de julio de 1968 y fue trasladado de Cajanal al ISS, hoy Colpensiones, el 1 de julio de 2009, mes en que se realizó s u última cotización a Cajanal.

3.2. Ferney Orlando Aguilar Dávila solicitó al ISS el reconocimiento de su pensión de vejez. Esta fue concedida mediante la Resolución 47975 del 15 de diciembre de 2011, con una cuantía de $1.003.088, calculada sobre 1.106 semanas y un IBL de $1.337.451, con una tasa de reemplazo del 75%, de conformidad co n la Ley 32 de

1986. El pago quedó condicionado al retiro definitivo del servicio.

3.3. El demandado acreditó su retiro definitivo con acto administrativo del INPEC del 17 de enero de 2013, efectivo a partir del 30 de enero siguiente.

3.4. Ferney Orlando Aguilar Dávila solicitó de nuevo la pensión el 18 de enero de

2013. En atención de ello, Colpensiones, mediante la Resolución GNR 246398 del 3 de octubre de 2013, le reconoció una pensión en cuantía de $1.093.562 desde el 1 de febrero de 2013, con base en 1.290 semanas, un IBL de $1.458.083 y tasa de reemplazo del 75%. Asimismo, ordenó el pago de un retroactivo por un valor de

$9.842.058.

1 de febrero de 2013, con base en 1.290 semanas, un IBL de $1.458.083 y tasa de reemplazo del 75%. Asimismo, ordenó el pago de un retroactivo por un valor de $9.842.058.

5 Archivo GENANECM2013_6976, visible en el índice 96 de Samai de tribunales. 6 Archivo GRFAATRP2015_2976, visible en el índice 96 de Samai de tribunales.3

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 3.5. El demandado solicitó la reliquidación de su pensión el 24 de julio de 2014. Esta fue concedida por Colpensiones en la Resolución GNR 96759 del 31 de marzo de 2015, con una cuantía de $1.345.774 para 2015, con base en 1.273 semanas, un IBL de $1.698.068 y tasa de remplazo del 75%. De igual forma se reconoció un nuevo retroactivo por un valor de $4.908.891.

3.6. El demandado presentó el 24 de julio de 2015 un recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la Resolución GNR 96759, por no haberse incluido todos los factores salariales del último año de servicios. Los recursos fueron resueltos desfavorablemente mediante las r esoluciones GNR 283517 del 16 de septiembre de 2015 y VPB 791 del 7 de enero de 2016.

3.7. Ferney Orlando Aguilar Dávila solicitó nuevamente la reliquidación de su pensión, el 7 de julio de 2017, que fue negada mediante la Resolución SUB 5103

3.7. Ferney Orlando Aguilar Dávila solicitó nuevamente la reliquidación de su pensión, el 7 de julio de 2017, que fue negada mediante la Resolución SUB 5103 del 12 de enero de 2018, notificada por aviso el 27 de marzo de ese año. El 9 de abril de 2018 presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación.

3.8. Colpensiones en auto APSUB 2087 del 18 de junio de 2018 le solicitó autorización al demandado para que se revocaran las resoluciones que reconocieron su pensión, pues consideró que la entidad competente para efectuar el reconocimiento pensional era la Ugpp.

3.9. Colpensiones confirmó la negativa a la reliquidación a través de la Resolución SUB 194341 del 23 de julio de 2018 y ordenó remitir el expediente a la dirección de procesos judiciales para que se adelantara los trámites judiciales pertinentes.

1.2. Medida cautelar de suspensión provisional

4. Colpensiones solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los actos

administrativos demandados que sustentó, así:

4.1. El demandante acredita haber reunido los 20 años de servicio exigidos por el artículo 96 de la Ley 32 de 1986 al 22 de mayo de 2009, fe cha en la cual aún se encontraba afiliado a Cajanal, hoy UGPP. En consecuencia, de conformidad con el artículo 3 del Decreto 2196 de 2009, la competencia para el reconocimiento, reliquidación y pago de su pensión recae exclusivamente en Cajanal, sin que resulte relevante su posterior traslado a l ISS en julio del 2009 . Por tanto, las resoluciones

reliquidación y pago de su pensión recae exclusivamente en Cajanal, sin que resulte relevante su posterior traslado a l ISS en julio del 2009 . Por tanto, las resoluciones enjuiciadas adolecen de un vicio de competencia material.

4.2. La jurisprudencia del Consejo de Estado sostiene que la competencia administrativa es un presupuesto esencial para la validez de los actos, de modo que su inobservancia genera su nulidad. En este caso, la falta de competencia de Colpensiones invalida el reconocimiento pensional efectuado.4

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024)

Demandante: Colpensiones

4.3. El reconocimiento de una pensión sin el cumplimiento de los requisitos legales y por una entidad no competente afecta directamente la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, establecida como principio constitucional en el Acto Legislativo 01 de 2005. Asimismo, ello compromete los recursos limitados del sistema, pone en riesgo su sostenibilidad y afecta el derecho de acceso a la pensión de quienes sí reúnen las condiciones legales.

4.4. La solicitud de suspensión provisional de los efectos de las resoluciones demandadas resulta procedente y necesaria para evitar un perjuicio inminente al interés público y al patrimonio del sistema pensional.

4.5. La suspensión contribuye a salvaguardar los recursos públicos, garantiza la legalidad en el reconocimiento de prestaciones y evita la consolidación de situaciones jurídicas fundadas en actos administrativos contrarios a la Constitución y la ley.

1.3. Admisión de la demanda y traslado de la medida cautelar

legalidad en el reconocimiento de prestaciones y evita la consolidación de situaciones jurídicas fundadas en actos administrativos contrarios a la Constitución y la ley.

1.3. Admisión de la demanda y traslado de la medida cautelar

5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 28 de enero de 2019 : i) admitió la demanda presentada por la Colpensiones ; ii) ordenó notificar personalmente a Ferney Orlando Aguilar Dávila, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y iii) que se corriera traslado de la demanda por el término de 30 días.

6. En providencia de igual fecha dispuso correr traslado a la parte demandada de la solicitud de medida cautelar.

1.4. Llamamiento en garantía de la Ugpp

7. Ferney Orlando Aguilar Dávila , al contestar la demanda el 30 de abril de 2019, presentó una solicitud de llamamiento en garantía en orden a que la Ugpp se hiciera parte en el proceso.

8. El a quo en auto del 24 de noviembre de 2022 ordenó vincular por llamamiento en garantía a la Ugpp.

1.5. Oposición a la medida cautelar

1.5.1. Parte demandada

9. Ferney Orlando Aguilar Dávila contestó la medida cautelar y se opuso a la suspensión de los actos demandados. Al respecto, argumentó lo siguiente:5

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024)

Demandante: Colpensiones

9.1. Al demandado le asiste el derecho a la pensión de vejez por haber cumplido 20

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024)

Demandante: Colpensiones

9.1. Al demandado le asiste el derecho a la pensión de vejez por haber cumplido 20 años de servicio, sin que sea exigible el requisito de edad, según lo dispone el artículo 96 de la Ley 32 de 1986.

9.2. El derecho pensional fue reconocido legítimamente por Colpensiones con fundamento en el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005, norma de rango constitucional que prevalece sobre disposiciones legales de menor jerarquía.

9.3. No está en discusión la existencia del derecho pensional de Ferney Orlando Aguilar Dávila pues Colpensiones solo cuestiona su falta de competencia para expedir los actos demandados al considerar que la entidad competente para reconocer y reliquidar la pensión del accionado es la Ugpp.

9.4. No se afecta el erario porque el artículo 32 de la Ley 100 de 1993 establece que los aportes y sus rendimientos dentro del régimen de prima media con prestación definida conforman un fondo común de naturaleza pública, destinado a garantizar el pago de las pensiones reconocidas a quienes ostenten ese derecho. Es decir, los recursos provienen de la misma fuente, sin importar cuál sea la entidad pagadora.

9.5. Resulta improcedente la suspensión provisional solicitada, ya que no se configura un perjuicio irremediable al interés general ni al sistema pensional. La discusión gira en torno a un aspecto meramente competencial entre dos entidades públicas de similar régimen, sin que ello comprometa la legalidad sustancial del derecho pensional reconocido.

discusión gira en torno a un aspecto meramente competencial entre dos entidades públicas de similar régimen, sin que ello comprometa la legalidad sustancial del derecho pensional reconocido.

9.6. De conformidad con el principio de coordinación administrativa Colpensiones y la Ugpp, como entidades responsables de la gestión del régimen de prima media, deben resolver entre sí cualquier diferencia relacionada con el cumplimiento de las obligaciones pe nsionales, sin trasladar al afiliado la carga de asumir las consecuencias de un conflicto interinstitucional que puede poner en riesgo su mínimo vital.

9.7. Someter la controversia ante el aparato jurisdiccional y solicitar una medida cautelar que suspenda el pago de una pensión válidamente reconocida representa un desgaste innecesario para el Estado, máxime cuando el sistema cuenta con los recursos para cumpl ir con dicha obligación y no se cuestiona la existencia ni la legitimidad del derecho pensional reconocido.

1.5.2. La Ugpp

10. La Ugpp contestó la medida cautelar y se opuso a la suspensión de los actos demandados. Al respecto, señaló lo siguiente:6

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024)

Demandante: Colpensiones

10.1. La medida cautelar solicitada no está llamada a proteger el objeto del proceso ni a evitar el eventual incumplimiento de la sentencia que resuelva el litigio.

10.2. El acto administrativo cuestionado es proferido por la propia entidad demandante, quien será la encargada de acatar el fallo que se profiera, ya sea para declarar su legalidad o para disponer su revocatoria.

10.2. El acto administrativo cuestionado es proferido por la propia entidad demandante, quien será la encargada de acatar el fallo que se profiera, ya sea para declarar su legalidad o para disponer su revocatoria.

10.3. El objeto del litigio gira en torno a la legalidad de unos actos que se originan en la voluntad de Colpensiones . De conformidad con los hechos de la demanda y al material probatorio aportado, los errores alegados se expiden al interior de la entidad demandante, la cual ahora pretende desconocer el principio de con fianza legítima y fundamentar la solicitud de suspensión en su propia actuación, lo que resulta jurídicamente improcedente.

10.4. Debe negarse la medida cautelar solicitada porque se sustenta en hechos atribuibles a la propia entidad demandante y no cumple con los requisitos legales exigidos para su decreto.

1.6. Auto que negó la medida cautelar

11. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 1 de noviembre de 2023 negó la solicitud de suspensión provisional presentada por Colpensiones por las

siguientes razones:

«Confrontado los actos demandados con las disposiciones mencionadas, y estudiadas las pruebas anexas a la demanda, no se advierte prima facie que dicho acto sea manifiestamente contrario a la normatividad citada.

Al respecto advierte el Despacho que la solicitud de suspensión provisional, no cumple a cabalidad con las exigencias previstas en la norma transcrita [artículo 231 del CPACA], toda vez que la actora no cumplió la carga argumentativa que le correspondía, no existiendo manifiesta infracción entre las disposiciones invocadas, ni pruebas que

a cabalidad con las exigencias previstas en la norma transcrita [artículo 231 del CPACA], toda vez que la actora no cumplió la carga argumentativa que le correspondía, no existiendo manifiesta infracción entre las disposiciones invocadas, ni pruebas que demuestren la existencia de un perjuicio irremediable derivado del acto que pretende sea suspendido, motivo por el cual se negará la solicitud de suspensión provisional, pues con un mayor debate probatorio durante el proceso, se adoptará la decisión de fondo que en derecho corresponda».

1.7. El recurso de apelación

12. Colpensiones presentó recurso de apelación contra el auto que negó la medida cautelar, el 18 de diciembre de 2023. Al respecto, señaló lo siguiente:7

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 12.1. Los actos administrativos demandados contrarían lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, el Decreto 813 de 1994, la Ley 489 de 1998, así como los Decretos 2196 y 5021 de 2009.

12.2. Los actos administrativos acusados resultan incompatibles con el ordenamiento jurídico, por cuanto el demandado al cumplir el requisito de 20 años de servicios en la guardia nacional d el INPEC , el 22 de mayo de 2009 , se encontraba afiliado a Cajanal. Por lo tanto, la competencia para reconocer, reliquidar y pagar la pensión recae exclusivamente en la Ugpp y no en Colpensiones.

12.3. El pago de una prestación reconocida sin el cumplimiento de los requisitos

encontraba afiliado a Cajanal. Por lo tanto, la competencia para reconocer, reliquidar y pagar la pensión recae exclusivamente en la Ugpp y no en Colpensiones.

12.3. El pago de una prestación reconocida sin el cumplimiento de los requisitos legales vulnera el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones, establecido en el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Este principio impone al Estado la obligación de administrar de manera eficiente los recursos destinados a garantizar el derecho de la seguridad social, lo cual exige que las decisiones que afecten al sist ema, como el reconocimiento de pensiones, se adopten con observancia de la legalidad y teniendo en cuenta la naturaleza limitada de los recursos disponibles.

12.4. El perjuicio inminente a la sostenibilidad del sistema se configura en la medida en que este requiere un flujo constante de recursos para su adecuado funcionamiento, y el pago de mesadas pensionales sin el cumplimiento de los requisitos legales afecta direc tamente su capacidad para reconocer y cubrir las prestaciones de quienes sí tienen derecho, vulnerando principios como el de progresividad y el acceso equitativo a la seguridad social.

12.5. Existe un claro detrimento financiero para Colpensiones, entidad que administra los aportes de millon es de colombianos. Por ello y de conformidad con el artículo 48 de la Constitución, en concordancia con el Acto Legislativo 01 de 2005, debe garantizarse la correcta aplicación de las normas que rigen la competencia y el reconocimiento de las pensiones, evitando cargas injustificadas al sistema.

1.8. Concesión de la apelación

debe garantizarse la correcta aplicación de las normas que rigen la competencia y el reconocimiento de las pensiones, evitando cargas injustificadas al sistema.

1.8. Concesión de la apelación

13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 29 de julio de 2024, por considerarlo procedente, concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación presentado por la entidad demandante. En consecuencia, dispuso remitir el expediente a esta Corporación para lo de su competencia.

2. Consideraciones8

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 2.1. Oportunidad del recurso de apelación

14. Encuentra la Sala que el recurso se presentó en el término legalmente establecido porque la providencia recurrida fue notificada el 14 de diciembre de 2023 y el recurso se presentó el 18 de ese mes y año.

2.2. Problema jurídico

15. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente revocar el auto que negó la medida cautelar de suspensión provisional presentada por Colpensiones a través de los cuales se reconoció y reliquid ó una pensión de vejez

a Ferney Orlando Aguilar Dávila?

16. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los aspectos generales de las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo; posteriormente, procederá al estudio del caso concreto.

2.3. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo

17. El artículo 229 del CPACA señaló que las medidas cautelares proceden incluso

Administrativo; posteriormente, procederá al estudio del caso concreto.

2.3. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo

17. El artículo 229 del CPACA señaló que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

18. En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un solo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se

encuentra al tenor literal las siguientes:

«1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.9

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.9

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024)

Demandante: Colpensiones

5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer».

19. Esta normativa, en el artículo 231, señaló los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado estableció una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos. La norma señala expresamente lo siguiente:

«Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios».

20. De las normas antes analizadas7 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole mat erial, y (iii) requisitos de

procedencia específicos8. Veamos:

7 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 8 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014).10

8 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014).10

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024)

Demandante: Colpensiones

20.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no de un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colect ivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo 9; (2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio10.

20.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalme nte el objeto del

parte del juez un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalme nte el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia 11; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda12.

20.3. Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisio nal de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda13 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud14; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de

9 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 10 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 11 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011.

9 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 10 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 11 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011. 13 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes p ara el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 14 Artículo 231, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011.11

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones perjuicios, aparte de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios15.

20.4. Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentesmedidas cautelares positivas 16a la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; (b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir,

el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios17.

21. Debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla genera l, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento».

2.5. Caso en concreto