CE - Auto interlocutorio 25000234200020250026701 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: EJECUTIVO Radicación: 25000-23-42-000-2025-00267-01 (1742-2026)

Ejecutantes: Alix María Salazar Salazar

Ejecutado: Bogotá DC - Secretaría de Educación

Tema: Decreta nulidad

AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA

Sería del caso estudiar sobre la admisión del recurso de apelación interpuesto por FONCEP contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de mayo de 2026, pero se encuentra que la sentencia está viciada por una nulidad insaneable como pasa a explicarse.

ANTECEDENTES

1. La señora Alix María Salazar Salazar interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumplan las sentencias del 18 de septiembre de 2014 y 28 de septiembre de 2023 proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, Sección Segunda, respectivamente, a través de las cuales se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión mínima regulada en el artículo 147 de la Ley 100 de 1993.

2. Pidió se librara mandamiento de pago por la s siguientes sumas: a)

reconocimiento y pago de la pensión mínima regulada en el artículo 147 de la Ley 100 de 1993.

2. Pidió se librara mandamiento de pago por la s siguientes sumas: a) $229.820.483,13 por concepto de mesadas pensionales indexadas desde el 28 de mayo de 2009 al 31 de julio de 2025 , b) $90.585.000 por concepto de intereses moratorios causados a partir del 28 de septiembre de 2023, hasta la fecha de pago total de la sentencia y c) costas.

3. Mediante auto del 27 de marzo de 2026 el magistrado sustanciador dispuso tener

como extremo pasivo a Bogotá D.C., Secretaría de Educación en los términos del título base de recaudo y dada la necesidad del cumplimiento de la obligación, como litisconsortes necesarios, al FOMAG, al FONCEP y a la Fiduprevisora S.A. Además, libró mandamiento por la obligación de hacer, en l as obligaciones, gestiones administrativas y deberes, en lo que a cada uno corresponda.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Radicado: 25000-23-42-000-2025-00267-01 (1742-2026)

4. Consideró que, independiente de las competencias y funciones de la administración frente al reconocimiento del derecho, el título base de recaudo

imputó el deber de cumplimiento a Bogotá, D.C., Secretaría de Educación pero que debía operar una cooperación entre entidades, e incluso al interior de las Secretarías de Bogotá, D.C., por tal razón, debían vincularse como litisconsortes

imputó el deber de cumplimiento a Bogotá, D.C., Secretaría de Educación pero que debía operar una cooperación entre entidades, e incluso al interior de las Secretarías de Bogotá, D.C., por tal razón, debían vincularse como litisconsortes necesarios, por el extremo pasivo, al FOMAG, al FONCEP y a la Fiduprevisora S.A., en virtud del artículo 61 de la Ley 1564 de 2012, por la remisión dada por el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.

5. La apoderada del F ONCEP interpuso recurso de reposición contra el mandamiento de pago frente a la orden de vincularlo como litisconsorte necesario y afirmó que era claro que el extremo pasivo en el presente trámite judicial no es otro que la Secretaría de Educación, entidad que no sólo fue la que expidió la Resolución 4107 del 19 de julio de 2012 y que fue anulada, sino que fue la condenada en el proceso de nulidad y restablecimiento.

6. Que el mandamiento de pago desconoce los requisitos estructurales del título ejecutivo previstos en el artículo 422 del C GP, en tanto no existe una obligación clara, expresa y exigible radicada en cabeza del FONCEP.

7. Que si bien el tí tulo base de recaudo reconoce una obligación de hacer consistente en el reconocimiento y pago de una prestación pensional, lo cierto es que en ningún aparte de dichas decisiones se impone condena directa al FONCEP ni se le atribuye de manera inequívoca la condición de sujeto pasivo de la obligación, circunstancia que impide tener por acreditado uno de los elementos esenciales del título, esto es, la determinación cierta del deudor.

ni se le atribuye de manera inequívoca la condición de sujeto pasivo de la obligación, circunstancia que impide tener por acreditado uno de los elementos esenciales del título, esto es, la determinación cierta del deudor.

PROVIDENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

8. La Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante «sentencia anticipada sobre excepciones» dispuso:

«Primero. - No reponer el mandamiento de pago proferido el 27 de marzo de 2026 por esta Corporación, atendiendo las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. - En virtud del artículo 278 de la Ley 1564 de 2012, con fundamento en los numerales 1.º y 2.º, por las razones expue stas en la parte considerativa, se dictará sentencia anticipada a las excepciones postuladas. En consecuencia, se omitirá dar traslado a las excepciones de mérito que sean del caso, asimismo, de la práctica de la audiencia indicada en el numeral 2º del art ículo 443 de la Ley 1564 de 2012.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Radicado: 25000-23-42-000-2025-00267-01 (1742-2026) Tercero. – Se declara que no hay prosperidad, por improcedentes, a las excepciones no taxativas postuladas por el extremo pasivo, por las razones expuestas en la parte considerativa.

Cuarto. – Se declara no probada la excepción de mérito esgrimida por el FOMAG de

no taxativas postuladas por el extremo pasivo, por las razones expuestas en la parte considerativa.

Cuarto. – Se declara no probada la excepción de mérito esgrimida por el FOMAG de «prescripción», por las razones expuestas en la parte considerativa.

Quinto. – En virtud de lo resuelto, se ordena seguir adelante por la obligación de hacer consistente en «reconocer y pagar la pensión mínima r egulada en el artículo 147 de la Ley 100 de 1993, con efectos fiscales a partir del 28 de mayo de 2009 y en cuantía equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente. […] indexación de las mesadas causadas. […] prescripción de las mesadas pensionales c ausadas con anterioridad al 28 de mayo de 2009, por cuanto la demandante adquirió el estatus pensional el 18 de noviembre de 2007 y la petición la presentó el 28 de mayo de 2012», por las razones expuestas en la parte considerativa.

Obligación que se torn ará, de manera adicional, en sumas de dinero, al deber de inclusión en nómina para la percepción de la prestación, una vez se determine contablemente aquella en la liquidación del crédito.

Sexto. – En virtud de lo resuelto, se ordena a las entidades integradas mediante el litisconsorte necesario, por el extremo pasivo, al apoyo, en lo que corresponda de manera legal, al cumplimiento de la obligación en cabeza de la entidad ejecutada.

Séptimo. – Una vez en firme esta providencia, por Secretaría de esta Subsección, en la circunstancia de no mediar recurso alguno, se indicará a las partes procesales

manera legal, al cumplimiento de la obligación en cabeza de la entidad ejecutada.

Séptimo. – Una vez en firme esta providencia, por Secretaría de esta Subsección, en la circunstancia de no mediar recurso alguno, se indicará a las partes procesales proceder de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 de la Ley 1564 de 2012.

Octavo. – No se c ondenará en costas procesales, ni agencias en derecho, a los extremos procesales en esta instancia.

Noveno. – Una vez cumplido el término de ley, en virtud lo dispuesto en el numeral 5.º, al no mediar un término legal, se otorgará un plazo de 1 mes a los extremos procesales, el cual se considera un tiempo prudencial, a partir de la notificación, para allegar lo que corresponde a la liquidación del crédito.

Se indica a la Secretaría de esta Subsección que, si no media pronunciamiento o documental, se dé ingreso al expediente para resolver lo que en derecho corresponda una vez vencido el lapso.

Ahora bien, si las partes procesales dan cumplimiento anticipado al aportar la liquidación u objeción, se dará ingreso del expediente de manera inmediata, anexándose la documental correspondiente.» (Subraya fuera de texto)

9. Se refirió a la sentencia de unificación base de recaudo para precisar que esa decisión deja de ser inter partes , para convertirse en una erga omnes . En consecuencia, todas las instancias del Estado, tanto judiciales y administrativas, deben prestar toda su institucionalidad, en el sentido más amplio, para cumplir lo que aquí se ordena, pues es una situación que se presenta en varios casos

consecuencia, todas las instancias del Estado, tanto judiciales y administrativas, deben prestar toda su institucionalidad, en el sentido más amplio, para cumplir lo que aquí se ordena, pues es una situación que se presenta en varios casos análogos.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Radicado: 25000-23-42-000-2025-00267-01 (1742-2026)

10. Que se justifica la integración del litisconsorcio necesario por el extremo pasivo, pues a diferencia de lo ex presado por el FONCEP, este no surgió de una duda de parte esta Corporación sino un llamado ante el informe sobre el estado de la obligación, solicitado mediante proveído 17 de febrero de 2026, en el cual se indicaron todos los actores que están vinculados en el cumplimiento de la obligación. Entonces es a la administración a quien se le imputa el deber de reconocer el derecho y ordenamiento jurídico le permite ejercer una operación interadministrativa y atender lo ordenado, esto es, las cargas del reconoci miento, los recursos y la inclusión en nómina para percibir la prestación ya reconocida.

11. Indicó:

«[…] Por todo lo expuesto, no se repondrá el mandamiento ejecutivo por obligación de hacer, el cual se dará su conversión a sumas de dinero una vez se presente la etapa de liquidación del crédito. Esto por cuanto, la obligación establecida de manera clara consiste en el reconocimiento de la pensión por un salario mínimo legal, desde la época ya establecida, con el retroactivo e intereses que sean del caso. En esa

etapa de liquidación del crédito. Esto por cuanto, la obligación establecida de manera clara consiste en el reconocimiento de la pensión por un salario mínimo legal, desde la época ya establecida, con el retroactivo e intereses que sean del caso. En esa medida, se insta a las entidades a prestar de manera eficiente su colaboración para el cumplimiento, así evitar un mayor detrimento al erario.» (Negrita del texto original)

RECURSO DE APELACIÓN

12. El FONCEP interpuso «recurso de apelación contra la sentencia proferida» y expuso que la determinación de mantener la condición de litisconsorte necesario resulta incompatible con la naturaleza del proceso ejecutivo porque supone extender los efectos de una obligación respecto de una entidad que no aparece identificada como deudora en el título base de reca udo y frente a la cual el propio Tribunal descarta la existencia de responsabilidad directa en el cumplimiento de la condena.

13. Que si el propio Tribunal reconoce que el FONCEP no es deudor de la obligación, no existe fundamento jurídico para sostener simul táneamente que su presencia resulte indispensable para la adopción de la decisión o para la ejecución del título judicial. La contradicción es evidente, pues quien no es titular de la obligación cuya ejecución se persigue tampoco puede ser considerado suje to necesario de la relación jurídico-procesal derivada de dicha ejecución.

14. Que al no existir una obligación clara, expresa y exigible a cargo del FONCEP, ni una relación jurídica sustancial única e inescindible que haga indispensable su comparecencia al p roceso, se impone revocar la decisión apelada y disponer la desvinculación definitiva de esta entidad del presente trámite ejecutivo.

ni una relación jurídica sustancial única e inescindible que haga indispensable su comparecencia al p roceso, se impone revocar la decisión apelada y disponer la desvinculación definitiva de esta entidad del presente trámite ejecutivo. Se resolverá previas las siguientes,Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Radicado: 25000-23-42-000-2025-00267-01 (1742-2026)

CONSIDERACIONES

15. El artículo 29 de la Constitución Política, consagra el debido proceso como la suma de garantías aplicables a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas que se encargan de regular el ejercicio de las potestades conferidas por la propia Constitu ción a los titulares de la administración pública y de las jurisdicciones para salvaguardar violaciones a los derechos fundamentales de los ciudadanos.

16. En efecto, el debido proceso tiene el carácter de derecho fundamental por su estrecho vínculo con el principio de legalidad al que debe ajustarse toda decisión judicial, por lo tanto , el debido proceso no solo comprende la observancia de los pasos que la ley le impone a todos los procesos sino también el respeto de las formalidades propias de cada juicio.

17. Para garantizar el obligatorio cumplimiento de tal mandato Constitucional, el Código General de Proceso en su artículo 133 consagró las nulidades procesales, entendidas como aquellas irregularidades que afectan la validez de los actos o actuaciones que s e surten en los procesos y que vulneran derechos de carácter sustantivos.

18. Para el Despacho en el caso concreto, se advierte una nulidad insaneable por

actuaciones que s e surten en los procesos y que vulneran derechos de carácter sustantivos.

18. Para el Despacho en el caso concreto, se advierte una nulidad insaneable por vulneración al debido proceso, razón por la cual la sentencia dictada por el Tribunal está viciada como procede a exponerse.

19.Según los antecedentes, en primera instancia el magistrado sustanciador como ponente a través de decisión del 27 de marzo de 2026 libró el mandamiento de pago y dispuso la vinculación como litisconsorte necesario , entre otras ent idades, del

FONCEP.

20. El anterior auto fue recurrido en reposición por parte del referido Fondo, recurso que fue resuelto por la Sala de Decisión mediante sentencia del 21 de mayo de 2026 decisión en la que , además, se rechazaron por improcedentes unas excepciones, se declaró no probada la excepción de prescripción, se ordenó seguir adelante con la ejecución y se ordenó proceder conforme lo dispuesto en el artículo 446 del CGP.

21. En efecto, el estudio sobre la procedencia y eventual resolución del recurso de reposición correspondía al ponente porque el auto del 27 de marzo de 2026 que libró el mandamiento de pago y tuvo como litisconsortes necesarios, entre otros, al

FONCEP; fue proferido por este con la precisión adicional de que lo resuelto sobreCalle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Radicado: 25000-23-42-000-2025-00267-01 (1742-2026) la impugnación interpuesta, permitiría también la firmeza del mandamiento de pago.

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Radicado: 25000-23-42-000-2025-00267-01 (1742-2026) la impugnación interpuesta, permitiría también la firmeza del mandamiento de pago.

22. Entonces la Sala de Decisión del Tribunal carecía de competencia funcional para emitir pronunciamiento frente a la reposición, escenario que constituye una nulidad insaneable por vulneración al debido proceso.

23. Conforme las normas procesales el recurso de reposición se interpone ante el magistrado sustanciador y es este quien tiene la competencia para resolver lo atinente a la impugnación, en consecuencia, la Sala de Decisión no podía asumir la resolución de la reposición porque no tenía competencia funcional para ello.

24. Bajo el anterior entendido, deberá declararse la nulidad de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de mayo de 2026 para que el magistrado sustanciador imparta el trámite correspondiente al recurso de reposición interpuesto por el FONCEP.

25. En ese orden de ideas, no hay lugar a estudiar en esta instancia los argumentos de reparo propuestos por FONCEP en el recurso de apelación , en atención a lo indicado en precedencia.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

Primero. DECLARAR LA NULIDAD de la sentencia proferida el 21 de mayo de 2026 por el Tribunal Administrativo, Sección Segunda, Subsección B , de acuerdo con las consideraciones expuestas.

Segundo. El magistrado sustanciador impartirá el trámite correspondiente al recurso de reposición interpuesto por el FONCEP contra la decisión del 27 de marzo de 2026.

con las consideraciones expuestas.

Segundo. El magistrado sustanciador impartirá el trámite correspondiente al recurso de reposición interpuesto por el FONCEP contra la decisión del 27 de marzo de 2026.

Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente