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Radicado: 25899-33-33-003-2019-00092-01 (1383-2024)

Demandante: Giovanni Peñuela Diaz

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25899-33-33-003-2019-00092-01 (1383-2024)

Demandante: Giovanni Peñuela Díaz

Demandado: Hospital San Antonio de Chía E.S.E

Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.

I. ASUNTO

1. El señor Giovanni Peñuela D íaz interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 2 de noviembre de 202 3 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Segunda Subsección “B”.

2. Como fundamento del citado medio de impugnación, la parte demandante manifestó que el fallo recurrido desconoció la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda en proceso radicado 05001-23-33-0002013-01143-01 (1317-2016).

II. CONSIDERACIONES

de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda en proceso radicado 05001-23-33-0002013-01143-01 (1317-2016).

II. CONSIDERACIONES

Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia

3. El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA. Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de

unificación de jurisprudencia debe incluir:

(i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.

4. En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa, adquieren la naturaleza deRadicado: 25899-33-33-003-2019-00092-01 (1383-2024)

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2 sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.1

5. De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la

2 sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.1

5. De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.

6. De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sin o de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.

De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario.

7. Es pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia.

8. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las

no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjud icados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»2.

9. Explicados los requisitos que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se puede adoptar por el consejero alguna de estas decisiones, de conformidad con el artículo 265 del CPACA modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021.

«Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda.

Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el

1 Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudenc ia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 2 Artículo 256 del CPACA.Radicado: 25899-33-33-003-2019-00092-01 (1383-2024)

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3 recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.

El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente pese a haberse concedido.

PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.»

III. ANÁLISIS DEL DESPACHO

10. Se procede a estudiar si se encuentran reunidos los requisitos para admitir el recurso.

• Oportunidad en la interposición y sustentación

11. La sentencia del 2 de noviembre de 2023 se notificó el 17 de noviembre de 20233, el 5 de diciembre de 20234 la parte accionante radicó la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por lo que se concluye que el recurrente cumplió con la carga que les asistía dentro de la oportunidad que prevé

20233, el 5 de diciembre de 20234 la parte accionante radicó la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por lo que se concluye que el recurrente cumplió con la carga que les asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA, modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021.

• Designación de las partes

12. Se trata de l señor Giovanni Peñuela D íaz y el Hospital San Antonio de Chía E.S.E, quienes intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancias.

• Providencia impugnada

13. El recurrente manifestó que la sentencia objeto de recurso es la proferida el 2 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección "B".

14. En esta providencia, el Tribunal confirmó la sentencia de primera instancia, proferida el 30 de septiembre de 2022 por el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda presentada por el señor Giovanni Peñuela Díaz. En su demanda, el accionante solicitó la declaración de existencia de una relación laboral con la E.S.E.

Hospital San Antonio de Chía, la nulidad de los actos administrativos que negaron dicho reconocimiento y el consecuente pago de prestaciones sociales,

3 Visible en índice 12 de la plataforma SAMAI (Tribunales). 4 Visible en índice 14 de la plataforma SAMAI (Tribunales).Radicado: 25899-33-33-003-2019-00092-01 (1383-2024)

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4 Visible en índice 14 de la plataforma SAMAI (Tribunales).Radicado: 25899-33-33-003-2019-00092-01 (1383-2024)

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4 indemnización por terminación unilateral sin justa causa y el reembolso de aportes a seguridad social.

15. El Tribunal, al realizar el análisis del caso, reiteró la jurisprudencia en materia de contrato de prestación de servicios y contrato realidad, indicando que, conforme al numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los contratos de prestación de servicios no generan vínculo laboral ni prestaciones sociales, salvo que se demuestre la concurrencia de los tres elementos esenciales de la relación laboral:

(i) prestación personal del servicio, (ii) subordinación y (iii) remuneración.

16. En el estudio del caso concreto, se d eterminó que, si bien se acreditó la prestación personal del servicio y la remuneración del demandante, no se probó la subordinación continuada, elemento fundamental para desvirtuar la naturaleza contractual de la relación. Se d estacó que el demandante tuvo autonomía en la ejecución de sus funciones, pues no estaba sujeto a un control disciplinario directo y que el horario de trabajo fue acordado conforme a su disponibilidad, sin que ello implicara una sujeción a órdenes permanentes de la entidad demandada.

17. Adicionalmente, se evidenció que el accionante presentó propuestas de servicios y sus honorarios se liquidaban con base en actividades previamente

implicara una sujeción a órdenes permanentes de la entidad demandada.

17. Adicionalmente, se evidenció que el accionante presentó propuestas de servicios y sus honorarios se liquidaban con base en actividades previamente determinadas, elementos que ratificaron la autonomía de la contratista. Asimismo, se enfatizó en la imposibilidad presupuestal de la entidad para vincular personal de planta, lo que motivó la contratación mediante órdenes de prestación de servicios sin que ello configurara una relación laboral.

18. En consecuencia, al no concurrir los elementos esenciales del contrato de trabajo, el Tribunal concluyó que no era procedente la declaratoria del contrato realidad ni el pago de las prestaciones sociales reclamadas, por lo que confirmó la decisión del Juzgado de primera instancia y negó las pretensiones del demandante.

• Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio

19. El contexto fáctico en el que la parte demandante fundamentó el recurso

interpuesto se sintetiza así:

20. El doctor Giovanni Peñuela Díaz prestó sus servicios al Hospital San Antonio de Chía E.S.E. desde el 3 de agosto de 2009 hasta el 30 de abril de 2018, bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios renovadas periódicamente. Su labor consistía en la atención de pacientes como médico general en la sede Centro de Salud de Cota, cumpliendo turnos previamente programados.

21. El demandante alegó que la relación contractual encubría una verdadera relación laboral, dado que cumplía un horario fijo, recibía instrucciones directas y estaba sometido a la reglamentación interna de la entidad. Sin embargo, al ser desvinculado sin justa causa, el hospital no le reconoció las prestaciones laborales

relación laboral, dado que cumplía un horario fijo, recibía instrucciones directas y estaba sometido a la reglamentación interna de la entidad. Sin embargo, al ser desvinculado sin justa causa, el hospital no le reconoció las prestaciones laborales derivadas del vínculo, como cesantías, prima de servicios, vacaciones y la indemnización correspondiente.

22. El 27 de junio de 2018, el doctor Peñuela Díaz presentó un derecho de petición solicitando el reconocimiento del contrato realidad y el pago de las prestaciones adeudadas, solicitud que fue negada mediante acto administrativo del 19 de julio deRadicado: 25899-33-33-003-2019-00092-01 (1383-2024)

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5 2018, decisión confirmada posteriormente a través de la Resolución No. 077 del 30 de octubre de 2018.

23. Ante la negativa de la entidad, el demandante promovió un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra dichos actos administrativos. No obstante, el Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá negó sus pretensiones al considerar que no se probó la subordinación necesaria para configurar una relación laboral, sino que el demandante actuaba con autonomía en la ejecución de sus funciones.

24. La sentencia de primera instancia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual reiteró que la prestación del servicio se desarrolló bajo un esquema de contratación independiente, sin que se evidenciara una relación de

24. La sentencia de primera instancia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual reiteró que la prestación del servicio se desarrolló bajo un esquema de contratación independiente, sin que se evidenciara una relación de subordinación continuada ni un control disciplinario propio de un vínculo laboral. - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento

25. Se expresó que la providencia del 2 de noviembre de 2023 desconoció la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-2016).

26. Al revisarse la naturaleza del referido fallo del 9 de septiembre de 2021, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA, en la que unificó:

«(i)La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tien e que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia.

(ii)La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no

temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia.

(ii)La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.» [negrillas originales del texto]

27. Como sustento del recurso el demandante argumentó que la sentencia recurrida desconoció la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, en cuanto al criterio de temporalidad y subordinación en los contratos de prestación de servicios.

Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no valoró adecuadamente las pruebas que acreditaban la existencia de una relación laboral, desconociendo los parámetros establecidos por el Consejo de Estado en la citada providencia.Radicado: 25899-33-33-003-2019-00092-01 (1383-2024)

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28. En este sentido, indicó que la contratación por más de nueve años bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios desbordaba el "término

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28. En este sentido, indicó que la contratación por más de nueve años bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios desbordaba el "término estrictamente indispensable" exigido por la Ley 80 de 1993 y por la sentencia de unificación. Asimismo, afirmó que la subordinación no debe limitarse a la existencia de sanciones disciplinarias, sino que también se evidencia en la imposición de horarios y turnos fijos, en la dirección y control sobre la actividad contratada, y en la falta de autonomía real del trabajador.

29. Además, alegó que el Tribunal erró al considerar que el demandante gozaba de independencia laboral solo porque tenía otro empleo, cuando lo relevante es la autonomía dentro del tiempo y espacio en el que se prestaba el servicio. También sostuvo que el hosp ital nunca realizó estudios previos que justificaran la contratación temporal, lo que es indicativo de una relación laboral encubierta.

30. Por lo anterior, solicitó la aplicación del precedente de unificación al caso concreto y la consecuente declaración de la existencia de una relación laboral con el reconocimiento de los derechos prestacionales correspondientes.

31. Decisión. Con base a los argumentos presentados este despacho estima que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe rechazarse, por las

siguientes razones:

32. Los argumentos consisten en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó una argumentación equivocada, al considerar que no se encontraban probados los elementos de la relación laboral. Si se analiza la sentencia de unificación, se advierte que no existe unidad de materia entre la situación particular del señor Giovanni Peñuela Diaz y los puntos resueltos en ella, pues dicha sentencia

probados los elementos de la relación laboral. Si se analiza la sentencia de unificación, se advierte que no existe unidad de materia entre la situación particular del señor Giovanni Peñuela Diaz y los puntos resueltos en ella, pues dicha sentencia unificó lo relacionado con (i) la temporalidad de los contratos de prestación de servicios, (ii) el término de referencia para la no solución de continuidad para efectos de la prescripción de los derechos laborales y (iii) la devolución de los aportes de salud cuando se configura la relación laboral.

33. Por otro lado , en la sentencia del 2 de noviembre de 2023, se discut ió la valoración probatoria de los elementos de la relación laboral , lo concluido por el Tribunal fue de las pruebas obrantes en el proceso no se evidenció la existencia de una relación laboral, dado que las obligaciones ejecutadas por el demandante no se asemejaban a las labores de un funcionario de planta , y dado que para demostrar una verdadera relación laboral, es esencial la subordinación, entendida como la obligación del trabajador de acatar órdenes, cumplir horarios y someterse a supervisión. En este caso, no se demostró que Giovanni Peñuela Díaz tuviera una dependencia continuada con el hospital ni que careciera de autonomía en la ejecución de sus funciones.

34. Por consiguiente, dado que la sentencia de unificación invocada no estableció un criterio unificado respecto a la forma en que el juez debe valorar las pruebas paraRadicado: 25899-33-33-003-2019-00092-01 (1383-2024)

Demandante: Giovanni Peñuela Diaz

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7 determinar la existencia de los elementos constitutivos de una relación laboral, dicha providencia no resulta aplicable al caso en concreto. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA, se rechazará de plano el recurso extraordinario de unificación interpuesto. Maxime, que como se indicó en el acapite normativo, el recurso extraordinario de unificación no es una tercera instancia.

35. Sin embargo, no se condenará en costas al recurrente, con base en el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso 5, toda vez que no están causadas ni comprobadas, ya que la entidad no ha realizado actuación alguna en el trámite del presente medio de impugnación.

Por lo expuesto, se

RESUELVE

Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Giovanni Peñuela Díaz contra la sentencia de segunda instancia proferida el 2 de noviembre de 2023 por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “B”.

Segundo: Abstenerse de condenar en costas en el presente trámite.

Tercero: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA

AFLA

5 Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».