CE - Auto interlocutorio 44001234000020180006602 de 2025

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, diez (10) de junio de dos mil veinticinco (2025).

Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 44001-23-40-000-2018-00066-021 (72.434)

Actor: CONSORCIO ESTUDIOS RANCHERÍA

Demandado: EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL

DESARROLLO TERRITORIAL SA (ENTERRITORIO –

ANTES FONADE) Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – CPACA

Asunto: REMISIÓN DEL ASUNTO POR FALTA DE

JURISDICCIÓN

Encontrándose el expediente para proveer sobre la admisibilidad del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 28 de abril de 2024, el despacho advierte la ausencia de jurisdicción de esta corporación por los siguientes motivos:

I. ANTECEDENTES

1. El 6 de octubre de 2017 , el Consorcio Estudios Ranchería, integrado por las sociedades Ayesa Ingeniería y Arquitectura SA, Compañía de Proyectos Técnicos SA y Flusso SAS, en ejercicio del medio de control jurisdiccional de controversias contractuales presentó demanda en contra del Fondo Financiero de Proyectos de

Desarrollo (FONADE), con las siguientes súplicas:

“1. Declarar la nulidad del acto administrativo contenido e n la comunicación 20162100004081 del doce (12) de enero de dos mil dieciséis (2016) por medio

Desarrollo (FONADE), con las siguientes súplicas:

“1. Declarar la nulidad del acto administrativo contenido e n la comunicación 20162100004081 del doce (12) de enero de dos mil dieciséis (2016) por medio del cual el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrolla –FONADE– determinó que “no es procedente el reconocimiento económico referido en el comunicado del asunto”.

2. Declarar que en la ejecución de los trabajos de restitución para obtener una cartografía con curvas cada 25 cm del área correspondiente al Distrito

1 El proceso inicialmente se tramitó ante el Juzgado Tercero Administrativo de Riohacha (La Guajira) con el número de radicación 44001-33-40-003-2017-00276-00.2

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Actor: Consorcio Estudios Ranchería

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Ranchería incurrió en gastos extraordinarios por la suma de seiscientos veinticinco millones de pesos ($625’000.000).

3. Condenar al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo –FONADE– a pagar al Consorcio Estudios Ranchería, conformado por las sociedades AYESA Ingeniería y Arquitectura S.A., Sucursal Colombia, por la Compañía de Proyectos Técnicos –CPT– S.A. y por FLUSO S.A.S., dentro de los diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia que así lo disponga, la suma de seiscientos veinticinco millones de pesos ($625’000.000), ajustada a la época del pago con base en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), y sin

meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia que así lo disponga, la suma de seiscientos veinticinco millones de pesos ($625’000.000), ajustada a la época del pago con base en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), y sin incluir IVA, más los intereses moratorios que se causen entre la fecha de ejecutoria de la sentencia que así lo disponga y la fecha en que se produzca su pago efectivo” (índice 2 SAMAI2).

1. Como fundamento de la demanda la parte actora relató, en síntesis, lo siguiente:

a) El 28 de diciembre de 2012, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade) celebraron el convenio interadministrativo n úmero 212079 con el objeto de que esta última entidad ejecutara la gerencia del proyecto denominado “actualización de estudios y elaboración de diseños detallados a nivel predial del proyecto Río Ranchería y construcción de la línea de transmisión eléctrica desde la presa El Cercado hasta el corregimiento de Caracolí, municipio de San Juan del Cesar, departamento de La Guajira”.

b) Con el propósito de cumplir con las obligaciones del referido convenio interadministrativo, Fonade celebró con el consorcio demandante el contrato de consultoría no. 2133563 de 2013, cuyo objeto fue “realizar la revisión, actualización y complementación de los diseños de las redes de distribución y adecuación predial de los distritos de riego Ranchería y San Juan del Cesar, en el Departamento de la Guajira”.

c) Vencido el plazo del contrato, las partes liquidaron bilateralmente el contrato; el

de los distritos de riego Ranchería y San Juan del Cesar, en el Departamento de la Guajira”.

c) Vencido el plazo del contrato, las partes liquidaron bilateralmente el contrato; el Consorcio Estudios Ranchería consignó las siguientes salvedades en el acta de liquidación bilateral “[n]o obstante haber suscrito la presente acta de liquidación, el Consultor no se abstiene de reclamar los trabajos adicionales realizados en desarrollo del contrato los cuales se listan a continuación: 1. Estudios de Agrología.

2. Estudio detallado para definir las 3.000 Ha del Distrito de Ri ego San Juan del Cesar. 3. Análisis Disponibilidad Hídrica para los Dos Distritos de Riego. 4.

2 Archivo: “3ED_00020180006600C1pdf(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2” – páginas 4 a 12.3

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Actor: Consorcio Estudios Ranchería

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Definición Área Arrocera Distrito de Riego Ranchería. 5. Cartografía Distrito de Riego Ranchería” (índice 2 SAMAI).

d) En comunicación de 15 de diciembre de 2015, la parte demandante insistió ante el Fonade en reclamar por los aspectos objeto de la salvedad consignada en el acta de liquidación bilateral; mediante oficio número 20162100004081 de 16 de enero de 2026, la entidad demandada determinó que “ no es procedente el reconocimiento económico referido en el comunicado del asunto” (índice 2 SAMAI).

de liquidación bilateral; mediante oficio número 20162100004081 de 16 de enero de 2026, la entidad demandada determinó que “ no es procedente el reconocimiento económico referido en el comunicado del asunto” (índice 2 SAMAI).

1. En sentencia de 28 de agosto de 2024 , el Tribunal Administrativo de La Guajira negó las súplicas de la demanda por estimar que “no se demostró en el expediente que el gasto extraordinario que se reclama fuera imprevisible y, por el contrario, se probó que fue una decisión unilateral del demandante con el fin de optimizar los tiempos de ejecución de la actividad” (índice 69 SAMAI de la primera instancia).

1. A través de escrito radicado el 5 de noviembre de 2024 , la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión (índice 72 SAMAI de la primera instancia), el cual fue concedido por auto de 21 de enero de 2025 (índice 75 SAMAI de la primera instancia).

II. CONSIDERACIONES

El despacho declarará la ausencia de jurisdicción de esta corporación para conocer del presente asunto por versar la controversia sobre un contrato celebrado por una entidad pública con carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia en el giro ordinario de sus negocios , como se explica a continuación:

1. El numeral 1 del artículo 105 del CPACA dispone que “ [l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de (…) [l]as controversias relativas (…) a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras , aseguradoras, intermediarios de seguros o

Contencioso Administrativo no conocerá de (…) [l]as controversias relativas (…) a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras , aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades , incluyendo los procesos ejecutivos” (se destaca).4

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1. Con ocasión de dirimir un conflicto suscitado de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y un juzgado civil del circuito de Bogotá en un proceso de controversias contractuales promovido por el Fonade, la Sala Plena de la Corte Constitucional precisó que la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero cuando estos correspondan al giro ordinario de sus

negocios, en los siguientes términos:

“10. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero, cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. La Sala Plena, en los autos 836 y 867 de 2021, explicó que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 señala los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, indicó que el artículo 105 ibídem establece qué procesos están exceptuados de la

explicó que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 señala los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, indicó que el artículo 105 ibídem establece qué procesos están exceptuados de la competencia de dicha jurisdicción. En particular, enfatizó que el numeral 1º de la citada disposición señala que la jurisdicción contencioso administrativa no conocerá de “[l]as controversias relativas a […] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidad es, incluyendo los procesos ejecutivos” (resaltado fuera de texto). En ese sentido, para que se configure la excepción del artículo 105.1 ibídem se requiere que (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Super intendencia Financiera (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).

11. Sobre el segundo criterio, el Consejo de Estado ha señalado que el giro ordinario de los negocios es un concepto jurídico indeterminado , que, en todo caso, no puede comprender todo tipo de actuaciones. De esta manera, se trata de aquellas actividades o negocios que guardan algún tipo de relación con el objeto principal de la entidad. Tratándose de entidades públicas de carácter financiero, dicha Corporación ha entendido que corresponden al giro ordinario de los negocios de la entidad las siguientes actividades: (i) las realizadas en cumplimiento del

tipo de relación con el objeto principal de la entidad. Tratándose de entidades públicas de carácter financiero, dicha Corporación ha entendido que corresponden al giro ordinario de los negocios de la entidad las siguientes actividades: (i) las realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero – y (ii) todas aquellas actividades o negocios que son conexos a ellas y que se realizan para desarrollar la función principal . Por lo anterior, ha señalado que ci ertos actos, como la expedición de actos administrativos , no forman parte del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras y, en consecuencia, su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el contrario, la celebración de ciertos tipos de contratos, como los de consultoría , sí forman parte del giro ordinario de sus negocios, por lo que su conocimiento no compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

12. En suma, cuando una entidad pública de carácter financiero celebre contratos en desarrollo del giro ordinario de sus negocios, las controversias suscitadas en relación con dichos acuerdos no serán del resorte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.

13. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por5

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entidades públicas de carácter financiero, cuando estos correspondan al gir o

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entidades públicas de carácter financiero, cuando estos correspondan al gir o ordinario de sus negocios. Ante la falta de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de los asuntos en comento, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996”3 (se destaca).

1. En relación con el concepto de “ giro ordinario de los negocios” la jurisprudencia

del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente:

“10.2.3. Esta Corporación ha sido enfática al señalar que el giro ordinario de los negocios no podía comprender todo tipo de actuaciones o negocios, por el contrario, se ha estimado que solamente harían parte del giro ordinario aquellas actividades o negocios que guardaran algún tipo de relación con el objeto principal, tal como se advierte en el aparte que se transcribe a continuación:

Lo anterior tiene un límite obvio. Si bien se amplí a el concepto “giro ordinario de los negocios”, abarcando en él las denominadas actividades principales y las actividades conexas, en todo caso no permite incluir los actos que no guarden ningún tipo de relación con el objeto principal, pues esto no se acomoda al artículo 99 del Código de Comercio, y menos aún al EOSF”.

10.2.4. Ahora, en cuanto al giro ordinario de las actividades propias de las entidades financieras, esta Corporación también tuvo la oportunidad de

acomoda al artículo 99 del Código de Comercio, y menos aún al EOSF”.

10.2.4. Ahora, en cuanto al giro ordinario de las actividades propias de las entidades financieras, esta Corporación también tuvo la oportunidad de pronunciarse en el sentido de reiterar q ue estas hacen relación i) tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento al objeto social, o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, ii) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexas con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal.

10.2.5. A su vez, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sostuvo en reciente pronunciamiento, al resolver un conflicto suscitado entre las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo, que la excepción pre vista en el numeral 1º del artículo 105 del C.P.A.C.A. operaba en aquellos eventos en los que la controversia involucrara a una entidad pública de carácter financiero, y que se advirtiera que el conflicto surgió con ocasión del desarrollo normal de su obje to social, pues era precisamente en virtud de la actividad económica que realiza ese tipo de entidades que se le asignó su conocimiento a la jurisdicción ordinaria.

(…).

10.2.7. De tal manera, según la interpretación realizada no solo pueden ser catalogados como actos o negocios propios del giro ordinario de los negocios financieros aquellos que tengan relación con las actividades financieras propiamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, sino que también pueden formar parte de esa noción indeterminada los actos, actividades o negocios que se realicen en

financieras propiamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, sino que también pueden formar parte de esa noción indeterminada los actos, actividades o negocios que se realicen en cumplimiento del objeto social propio de la entidad pública financiera” 4 (resalta el ponente).

3 Corte Constitucional, Sala Plena, auto 005 de 19 de enero de 2022, exp. CJU -217, MP Paola Andrea Meneses Mosquera. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 17 de junio de 2015, exp. no. 2700123-33-000-2013-00210-01 (50.525), CP Ramiro Pazos Guerrero. En sentido similar ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 11 de diciembre de 2023, exp. no. 25000-23-36000-2013-00671-02 (66.562), CP Fredy Ibarra Martínez.6

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1. En este contexto, es palmario que esta corporación carece de jurisdicción para conocer del asunto de la referencia, por las siguientes razones:

a) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto no. 288 de 2004 5, “[e]l Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, de carácter financiero, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Bancaria ” (se destaca).

Industrial y Comercial del Estado, de carácter financiero, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Bancaria ” (se destaca).

b) El contrato que da origen a la controversia forma parte del giro ordinario de los negocios de Fonade por cuanto su objeto consiste en “ realizar la revisión, actualización y complementación de los diseños de las redes de distribución y adecuación predial de los distritos de riego Ranchería y San Juan del Cesar” en el marco del convenio interadministrativo número 212079 celebrado entre Fonade y el Incoder, funciones que se encuentran expresamente asignadas a la entidad demandada, de conformidad con los numerales 3.1 y 3.6 del artículo 3 del Decreto 288 de 20046.

1. Al respecto , el artículo 16 del CGP, aplicable por la remisión legal expresa contenida en el artículo 306 del CPACA, dispone que “ [c]uando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente ” (se destaca); en consecuencia , lo legalmente procedente es i) declarar la nulidad procesal de todo lo actuado desde la sentencia de primera instancia de 28 de abril de 2024, inclusive y, ii) remitir el proceso a los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá (oficina de reparto), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 127 de la Ley 270 de 1996, así como también en los artículos

Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá (oficina de reparto), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 127 de la Ley 270 de 1996, así como también en los artículos

5 “Por el cual se modifica la estructura del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo”. 6 “ARTÍCULO 3°. Funciones. En desarrollo de su objeto el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, podrá realizar las siguientes funciones: // 3.1. Promover, es tructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales. (…). 3.6. Celebrar contratos para administrar recursos destinados a la ejecución de proyectos y para el desarrollo de esquemas de gerencia de proyectos” (negrillas adicionales). 7 “ARTÍCULO 12. DEL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL. La función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se precisa en la Constitución Política y en la presente ley Estatutaria. // Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina7

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158, 20.119 y 28.1010 de la Ley 1564 de 2012, pues, i) la competencia para conocer de este asunto no está atribuida expresamente a algún otro juez y , ii) la entidad pública demandada está domiciliada en la ciudad de Bogotá según lo preceptuado

de este asunto no está atribuida expresamente a algún otro juez y , ii) la entidad pública demandada está domiciliada en la ciudad de Bogotá según lo preceptuado en el artículo 111 del Decreto 288 de 2004, modificado por el artículo 1 del Decreto 495 de 2019.

Por lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN

B,

R E S U E L V E :

1°) Declárase, de oficio, la falta de jurisdicción del Consejo de Estado para conocer del asunto de la referencia y, en consecuencia, decrétase la nulidad procesal de todo lo actuado desde la sentencia de primera instancia de 28 de abril de 2024, inclusive.

2°) Remítase el expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá (oficina de reparto) para lo de su competencia , previas las constancias secretariales de rigor.

3º) Por Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado comuníquese la presente decisión al Tribunal Administrativo de La Guajira.

Judicial, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los jueces de paz y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción. La Jurisdicción penal militar y la j urisdicción especial indígena ejercen función jurisdiccional pero no hacen parte de la Rama Judicial” (negrillas adicionales). 8 “ARTÍCULO 15. CLÁUSULA GENERAL O RESIDUAL DE COMPETENCIA. Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley

8 “ARTÍCULO 15. CLÁUSULA GENERAL O RESIDUAL DE COMPETENCIA. Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. // Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. // Corresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil”. 9 “ARTÍCULO 20. COMPETENCIA DE LOS JUECES CIVILES DEL CIRCUITO EN PRIMERA INSTANCIA. Los jueces civiles del circuito conoce n en primera instancia de los siguientes asuntos: (…). 11. De los demás procesos o asuntos que no estén atribuidos a otro juez ” (se destaca). 10 “ARTÍCULO 28. COMPETENCIA TERRITORIAL. La competencia territorial se sujeta a las siguientes reglas: (…). 10. En los procesos contenciosos en que sea parte una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública, conocerá en forma privativa el juez del domicilio de la respectiva entidad. // Cuando la parte esté conformada por una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública y cualquier otro sujeto, prevalecerá el fuero territorial de aquellas ” (se resalta). 11 “ARTÍCULO 1. DENOMINACIÓN, NATURALEZA Y DOMICILIO. El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE - Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero (…) se denominará, en adelante, Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial ENTerritorio

Proyectos de Desarrollo FONADE - Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero (…) se denominará, en adelante, Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial ENTerritorio y tendrá su domicilio en la ciudad de Bogotá, D.C.".8

Expediente: 44001-23-40-000-2018-00066-02 (72.434)

Actor: Consorcio Estudios Ranchería

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4°) Realícense por la secretaría las anotaciones y registros correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado (Firmado electrónicamente)

Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.

FMR/EXP. DIGITAL