CE - Auto interlocutorio 47001333300620210014801 de 2025

Radicado: 47001-33-33-006-2021-00148-01 (6499-2024) Demandante: Karla Vanesa Molina Russo Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: Demandante: Demandado: Asunto:

47001-33-33-006-2021-00148-01 (6499-2024) Karla Vanesa Molina Russo Instituto Colombiano de Bienestar Familiar1 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia AUTO QUE RECHAZA RECURSO 1. El despacho decide sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Karla Vanesa Molina Russo, a través de apoderado en contra de la sentencia del 26 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, con los siguientes: I. ANTECEDENTES 1.1. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 2. La señora Karla Vanesa Molina Russo, actuando a través de apoderado, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del ICBF, con el propósito de que se anulara el acto administrativo contenido en el oficio núm. 202134200000142541 del 25 de mayo de 2021, por medio del cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de las acreencias laborales derivadas de una relación laboral encubierta que, según su dicho existió entre el 3 de octubre de 2008 y el 18 de septiembre de 2018. 3. Adicionalmente, solicitó que se declarara la existencia de la aludida relación laboral subyacente; y, en consecuencia, el pago de todos los emolumentos dejados de percibir desde el 3 de octubre de 2008 hasta el 18 de septiembre de 2018, con los respectivos incrementos legales desde que se produjo la terminación del contrato de prestación de servicios. 4. El Juzgado

Décimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, a través de sentencia del 26 de julio de 2023, accedió a las pretensiones de la demandante, declarando la nulidad del acto acusado y la existencia de una relación laboral encubierta por el periodo comprendido entre el 3 de octubre de 2008 y el 18 de septiembre de 2018. 5. El fundamento principal de la sentencia fue que si bien no se probó el horario y turnos en los cuales la demandante realizaba sus funciones, si se demostró —a partir de los contratos— el elemento de la subordinación en la prestación del servicio, en razón a que, de ellos se pudo concluir que fueron parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente que evidenció su permanencia en el 1 En adelante ICBF.Radicado: 47001-33-33-006-2021-00148-01 (6499-2024) Demandante: Karla Vanesa Molina Russo Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

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tiempo, por lo que se superó el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 6. Adicionalmente, señaló que las obligaciones que se establecieron en los contratos no pueden ser consideradas como actividades esporádicas, y por el contrario, tienen un carácter de permanencia por cuanto hacen parte integral de la naturaleza y misión del ICBF. 7. A su turno, el Tribunal Administrativo del Magdalena2 revocó la decisión anterior mediante sentencia del 26 de junio de 2024. Señaló que la parte actora no logró demostrar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, concretamente en lo que se refiere al elemento de la subordinación, por lo que no había lugar acceder a las pretensiones de la demanda. Esta sentencia fue notificada el 8 de octubre del mismo año, a través de mensaje de datos3. 8. El 16 de octubre del 20244, la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra el fallo de segunda instancia, al considerar que estima contrariada la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021. Alegó que el tribunal no tuvo en cuenta, las reglas que se establecieron en la sentencia de unificación, se apartó de la doctrina probable y del principio de favorabilidad puesto que el juez de segunda instancia negó los derechos reconocidos en la primera instancia. 9. Asimismo, manifestó que el tribunal desconoció los indicios que probaban la subordinación, que a su juicio se señalan en la aludida decisión, tales como el lugar de prestación del servicio, el horario de trabajo, la dirección y control de las actividades a ejecutar y que estás actividades corresponden a las que tienen los servidores de planta. En razón a lo anterior, solicitó que se declaren de manera favorable las pretensiones que solicitó en la demanda. II.

tales como el lugar de prestación del servicio, el horario de trabajo, la dirección y control de las actividades a ejecutar y que estás actividades corresponden a las que tienen los servidores de planta. En razón a lo anterior, solicitó que se declaren de manera favorable las pretensiones que solicitó en la demanda. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 10. El despacho es competente para decidir la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Karla Vanesa Molina Russo en contra de la sentencia del 26 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, de acuerdo con lo previsto en el artículo 259 del CPACA5. 2.2. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 11. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en los artículos 256 y siguientes del CPACA tiene la finalidad de «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las 2 Samai, gestión en otros despachos, Tribunal Administrativo del Magdalena, índice 011. 3 Samai, gestión en otros despachos, Tribunal Administrativo del Magdalena, índice 014. 4 Samai, gestión en otros despachos, Tribunal Administrativo del Magdalena, índice 015. 5 «ARTÍCULO 259. COMPETENCIA. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación».Radicado: 47001-33-33-006-2021-00148-01 (6499-2024) Demandante: Karla Vanesa Molina Russo Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

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partes y de los terceros» perjudicados por la providencia recurrida, así como reparar los agravios causados a estos sujetos procesales, cuando corresponda. 12. Este recurso procede contra las sentencias proferidas en única o en segunda instancia por los tribunales administrativos en los procesos tramitados conforme con el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, siempre que la cuantía de la condena o de las pretensiones de la demanda supere el monto fijado en el artículo 257 del CPACA, modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021, excepto los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral o pensional, en los que la procedencia opera sin consideración a la cuantía. El recurso no es procedente en relación con los asuntos regulados por los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política6. 13. En lo concerniente a la oportunidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el artículo 261 del CPACA establece que deberá interponerse dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia. 14. Frente a las razones de procedencia del recurso extraordinario de unificación, el artículo 258 del CPACA señala como única causal el evento en que la providencia cuestionada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en el entendido de que el propósito de este mecanismo judicial es asegurar la unidad de la interpretación del derecho realizada mediante la unificación de la jurisprudencia, para «garantizar una interpretación uniforme de la ley ante situaciones de hecho similares (…) De ahí

que no se trata de una tercera instancia y tampoco puede equipararse a los recursos ordinarios»7. Así entonces, en el trámite del recurso extraordinario de unificación «no es viable que “la Sala entre a determinar si la valoración de las instancias, en sus aspectos fácticos, probatorios y/o jurídicos, fueron válidos”»8. 6 «ARTÍCULO 256. Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales. ARTÍCULO 257. Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011. // Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda de los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. 2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales. 3. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades

que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales. 3. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales, en sus distintos órdenes. 4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en la repetición que el Estado ejerza contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas. PARÁGRAFO. En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía. //Este recurso no procederá para los asuntos previstos en los artículos86, 87 y 88 de la Constitución Política». 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2022, expediente 11001-03-25-000-2017-00151-00. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Sección Tercera, auto del 13 de mayo de 2021, exp. 08001-23-33-001-2014-00427-01 (62059).Radicado: 47001-33-33-006-2021-00148-01 (6499-2024) Demandante: Karla Vanesa Molina Russo Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

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15. Asimismo, esta Sección ha considerado que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un mecanismo procesal de «naturaleza correctiva, es decir, el Consejo de Estado cumple su misión de órgano vértice o de cierre para efectos de unificar la jurisprudencia, luego de proferida la sentencia o providencia por el funcionario u órgano judicial competente».9 16. En lo atinente a los requisitos, el artículo 262 del CPACA dispone que el escrito mediante el cual se interpone el recurso debe contener lo siguiente: (i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la providencia impugnada; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 17. En cuanto al trámite del recurso extraordinario, el artículo 265 del CPACA dispone que una vez concedido por el tribunal y remitido el expediente a esta corporación, este se someterá a reparto en la sección que corresponda. Si el recurso reúne los requisitos legales el magistrado ponente lo admitirá, o si carece de los requisitos señalados en el artículo 262 ibidem, indicará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco días, so pena de que el recurso sea rechazado y el expediente sea devuelto al despacho de origen. 2.3. Caso concreto 18. El 16 de octubre del 2024, la señora Karla Vanesa Molina Russo interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la sentencia proferida el 26 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 19. La parte recurrente sostiene que el tribunal de primera instancia se apartó de los lineamientos fijados en la sentencia de unificación

recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la sentencia proferida el 26 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 19. La parte recurrente sostiene que el tribunal de primera instancia se apartó de los lineamientos fijados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021. A su juicio, dicha providencia no consideró los elementos definidos para demostrar la subordinación, tales como el lugar en el que se prestaron los servicios, el horario cumplido de forma continua durante toda la relación contractual, y la identidad entre las funciones desempeñadas y aquellas asignadas a los servidores de planta. 20. En ese sentido, y para determinar si la recurrente tiene razón, el despacho debe constatar lo establecido en el artículo 265 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021, que establece el procedimiento para la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, así como las causales de rechazo de plano, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 265. ADMISIÓN DEL RECURSO. <Artículo modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

de la Sección Segunda, auto del 7 de abril de 2016, expediente 85001-33-33-001-2015-00187-01(3172-15).Radicado: 47001-33-33-006-2021-00148-01 (6499-2024) Demandante: Karla Vanesa Molina Russo Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

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para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen. PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.» (Negrillas y subrayado por el Despacho) 21. En armonía con lo previamente indicado, esta corporación ha reiterado que, para que una sentencia de unificación se considere aplicable a un caso concreto, debe existir una identidad fáctica y jurídica entre la decisión recurrida y la presuntamente contrariada10: «De manera que en materia laboral el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, no se encuentra sujeto a cuantía, no obstante, el objeto del fue limitado por el legislador, simple y llanamente a la verificación si la sentencia recurrida del Tribunal contaría o se opone a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, [la indicada de manera precisa en el recurso]; de donde se infiere que la sentencia invocada debe guardar identidad fáctica y jurídica con la recurrida, para que sea viable el control jurisprudencial; habida cuenta que el recurso no tiene el carácter o condición de instancia adicional, que permita un nuevo análisis probatoria, fáctico y jurídico complementario al realizado por del juez de instancia, sino como una fase extraordinaria, limitada y excepcional del mismo. En consecuencia, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, no constituye

una alternativa procesal para reiterar, adecuar los argumentos o subsanar falencias u omisiones, en los cuales las partes o sus apoderados hubieren podido incurrir en el curso del proceso primigenio, sino que, dado su carácter extraordinario, su esencia se circunscribe a cotejar la identidad fáctico y jurídico de la decisión del Tribunal en un caso concreto, con la sentencia unificación invocada como sustento del recurso y su correspondiente armonía o no con las reglas adoptadas en aquella [sentencia unificación invocada]». (Negrillas y subrayado por el Despacho) 22. Al descender al caso concreto, se observa que la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, que la recurrente alega fue contrariada, unificó las reglas sobre las relaciones laborales encubiertas en los siguientes aspectos: «Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia 19 de enero de 2023. Radicado No. 13001-33-33-000-2012-00124-01 (2098-2016).Radicado:

de treinta (30) días hábiles, entre 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia 19 de enero de 2023. Radicado No. 13001-33-33-000-2012-00124-01 (2098-2016).Radicado: 47001-33-33-006-2021-00148-01 (6499-2024) Demandante: Karla Vanesa Molina Russo Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

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la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. (iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.» (Negrillas del texto original). 23. De lo anterior es claro que la sentencia invocada no unificó un criterio frente a la forma en la cual el juez debe hacer la valoración probatoria de los elementos que constituyen una relación laboral, sino que en su lugar se ocupó sobre la temporalidad, el término de solución de continuidad entre contratos y la posibilidad de devolución de los aportes a la seguridad social en salud en las relaciones laborales subyacentes. 24. Así las cosas, a pesar de lo manifestado por la recurrente, al examinar las consideraciones fácticas y jurídicas de su recurso, se advierte que estas no buscan demostrar por qué el tribunal contrarió la aludida sentencia de unificación. En contraste, sus argumentos se dirigen a señalar cómo, a su juicio, el tribunal no realizó un debido análisis probatorio para acreditar el requisito de la subordinación, elemento indispensable para el reconocimiento de una relación laboral. 25. Lo expuesto confirma que la recurrente no está haciendo un uso adecuado del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues se advierte que su intención

es reabrir el debate jurídico en esta etapa procesal, al no estar de acuerdo con la decisión del juez de negar el reconocimiento de una relación laboral encubierta o subyacente. En esencia, busca configurar una nueva instancia para que se efectué un estudio respecto de los puntos que le son desfavorables en sus pretensiones. 26. De las circunstancias descritas se concluye que las reglas de unificación invocadas no guardan relación con la ratio decidendi de la decisión cuestionada —referida a la no acreditación del requisito de la subordinación—, por lo que no existe identidad en la controversia. En consecuencia, la regla invocada en el recurso como desconocida no resulta aplicable a su caso particular. 27. Esta línea argumentativa es consistente con la postura que adoptado esta Sección11, la cual, en un escenario análogo, rechazó de plano un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, al resultar evidente la falta de identidad entre el caso particular de la recurrente y las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021. En los siguientes términos quedó señalado: Bajo esta línea argumentativa, lo que se advierte de la sustentación del recurso extraordinario es una inconformidad con la valoración probatoria hecha con respecto a la existencia de una subordinación, como si la presente impugnación se tratara de una tercera instancia, y no con la presunta contradicción u oposición de la decisión de segunda instancia con respecto a las reglas jurisprudenciales unificadas. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo,

Sección Segunda, Subsección A, auto del 10 de abril de 2025, proceso con radicado 11001-33-35-025-2021-00115-01 (6289-2024).Radicado: 47001-33-33-006-2021-00148-01 (6499-2024) Demandante: Karla Vanesa Molina Russo Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

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Por consiguiente, y como la sentencia de unificación invocada no unificó un criterio en de la forma en la cual el juez debió hacer la valoración probatoria de los elementos que constituyen una relación laboral, se concluye que la sentencia invocada no es aplicable al caso concreto, por lo tanto, se rechazará de plano el recurso extraordinario de unificación de la referencia, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA. 28. Con base en lo expuesto, queda claro que el recurso presentado debe ser rechazado de plano, de conformidad con el parágrafo del artículo 265 del CPACA, modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021, por cuanto la sentencia invocada no es aplicable al asunto de la referencia. 29. Finalmente, sería del caso condenar en costas por configurarse uno de los supuestos de rechazo de plano del recurso extraordinario de unificación, esto es, que la sentencia de unificación jurisprudencial no es aplicable al asunto. Sin embargo, aunque la imposición de costas establecida en el parágrafo del artículo 265 del CPACA obedece a un criterio objetivo, es importante integrar esa disposición jurídica con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365, en la medida que «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Asimismo, tal como lo ha expuesto la Corte Constitucional, la imposición de las costas debe atender a criterios de razonabilidad y proporcionalidad12. 30. En consecuencia, no se impondrán costas procesales, ya que no hay pruebas que demuestren su causación. Además, no sería razonable hacerlo en esta etapa inicial del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, especialmente porque su admisión no resulta procedente. Por las razones expuestas, este despacho RESUELVE PRIMERO: RECHAZAR de plano, el

demuestren su causación. Además, no sería razonable hacerlo en esta etapa inicial del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, especialmente porque su admisión no resulta procedente. Por las razones expuestas, este despacho RESUELVE PRIMERO: RECHAZAR de plano, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Karla Vanesa Molina Russo, contra la sentencia del 26 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con lo consignado en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO: Sin condena en costas, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. TERCERO: EFECTUAR las anotaciones respectivas en el expediente electrónico incorporado en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. CUARTO: DEVOLVER el expediente al despacho de origen, una vez en firme esta providencia. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 12 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-241 del 20 de junio de 2024. Expediente T-9.792.873. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.Radicado: 47001-33-33-006-2021-00148-01 (6499-2024) Demandante: Karla Vanesa Molina Russo Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx NAPP/HDGM