CE - Auto interlocutorio 52001233300020210029401 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá D.C., (27) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2021-00294-01 (0741-2025)

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1

Demandado: Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez

Asunto: Apelación contra auto que decide una medida cautelar

__________________________________________________________________

Asunto

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra el auto del 19 de diciembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño que decretó como medida cautelar la suspensión provisional del acto administrativo que le reconoció una pensión vejez.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Pretensiones

1. La Ugpp presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución UGM 52102 del 17 de julio de 2012, a través de la cual se reconoció una pensión de vejez a Consuelo del Tránsito Guerrero

Gómez.

2. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) la devolución

de la cual se reconoció una pensión de vejez a Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez.

2. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) la devolución de las sumas pagadas en exceso a la demandada desde el momento en que se le reconoció y pago la pensión de jubilación; ii) la actualización o indexación de las

1 En adelante Ugpp. 2 En adelante CPACA.2

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00294-01 (0741-2025) Demandante: Ugpp sumas adeudadas; iii) el pago de los intereses moratorios a que hubiere lugar; y iv) que se condenara en costas a la demandada.

1.1.2. Fundamentos fácticos

3. Los hechos en los cuales se sustentan las pretensiones de la demanda son los

siguientes:

3.1. Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez nació el 23 de abril de 1956.

3.2. La demandada prestó sus servicios, así: i) desde el 30 de agosto de 1976 hasta el 14 de agosto de 1977 a la Secretaría de Educación y Cultura Departamental de Putumayo, tiempo durante el cual efectuó aportes a la Caja de Previsión Departamental de Putumayo; y ii) desde el 12 de junio de 1978 hasta el 10 de agosto de 2001 al «Administrativo de Salud de la Gobernación de Putumayo », tiempo en que efectuó aportes a Cajanal.

3.3. El último c argo que desempeñó la demandada fue supervisora técnica, en Mocoa, Putumayo.

efectuó aportes a Cajanal.

3.3. El último c argo que desempeñó la demandada fue supervisora técnica, en Mocoa, Putumayo.

3.4. Con la Resolución UGM 303939 del 1 de febrero de 2012 Cajanal negó el reconocimiento de la pensión de vejez a la demandada por no haber allegado al expediente pensional el certificado de factores salariales del año 1991; sin embargo, dicho acto fue revocado en sede de reposición mediante la Resolución UGM 52102 del 17 de julio de 2012, a través de la cual se le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor de Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez, «de conformidad con lo establecido en la ley 100 de 1993, liquidando la prestación con el 75% de lo devengado en los 10 últimos años esto entre el 11 de junio de 1991 y el 10 de agosto de 2001, en cuantía de $ 1.171.000, efectiva a partir del 23 de abril de 2011».

3.5. Posteriormente, a través de la Resolución RDP 7711 del 22 de febrero de 2016, la Ugpp negó la reliquidación de la pensión de vejez con el último año de servicio y la inclusión de todos los factores salariales , toda vez que el status jurídico de la pensionada fue adquirido en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el 23 de abril de 2011, por lo tanto, se le respetó el tiempo de servicio y monto que estableció el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la liquidaci ón se efectuó con los factores

de 2011, por lo tanto, se le respetó el tiempo de servicio y monto que estableció el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la liquidaci ón se efectuó con los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994. Esta decisión fue confirmada por la Resolución RDP 15521 del 13 de abril de 2016, que resolvió un recurso de reposición.

3.6. Mediante Auto ADP 5035 del 2 2 de septiembre de 2020, la Ugpp solicitó consentimiento a la demandada para revocar la Resolución UGM 52102 del 17 de julio de 2012, al advertir que al momento de adquirir el estatus de pensionad a [233

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00294-01 (0741-2025) Demandante: Ugpp de abril de 2011] , se encontraba afiliada y cotizando a un fondo privado de pensiones.

3.7. Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez no otorgó el consentimiento para revocar la resolución señalada.

3.8. La Ugpp a través de un memorando ofició a la Compañía Colombiana Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías 3 a efectos de que certificara la fecha exacta de afiliación y traslado, aportara las sábanas de cotización desde la fecha de afiliación hasta la actualidad, e informara si se había efectuado algún reconocimiento prestacional a favor de la demandada.

3.9. Colfondos allegó respuesta en la cual indicó que la accionada se encontraba activa en dicho fondo, «con fecha de suscripción del 8 de agosto de 2000 y efectividad a

reconocimiento prestacional a favor de la demandada.

3.9. Colfondos allegó respuesta en la cual indicó que la accionada se encontraba activa en dicho fondo, «con fecha de suscripción del 8 de agosto de 2000 y efectividad a partir del 1 ° de octubre de 2000».

1.2. Medida cautelar de suspensión provisional

4. La Ugpp solicitó como medida cautelar la suspensión provisional del acto administrativo demandado en los siguientes términos:

«[…] a lo largo del escrito de la demanda se considera necesario interponer Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la RESOLUCIÓN UGM 52102 DEL 17 DE JULIO DE 2012 debido a que la liquidada CAJANAL hoy UGPP no era la entidad competente para realizar el reconocimiento de la pensión de jubilación de la señora CONSUELO DEL TRANSITO GUERRERO GÓMEZ, por cuanto éste le correspondía a

COLFONDOS.

De otro lado, constituye un detrimento patrimonial para el Estado el reconocimiento de unos dineros mediante RESOLUCIÓN UGM 52102 DEL 17 DE JULIO DE 2012 y que se incluyó por la UGPP en la nómina de pensionados a la señora CONSUELO DEL TRANSITO GUERRERO GÓMEZ, pagándose en exceso la suma de DOSCIENTOS UN MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL CATORCE PESOS MONEDA CORRIENTE ($201.955.014), pensión que en los últimos tres años corresponde a la suma de SESENTA Y OCHO MILLONES OCHENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS

SESENTA Y CUATRO PESOS MONEDA CORRIENTE ($68.083.364) generando

CORRIENTE ($201.955.014), pensión que en los últimos tres años corresponde a la suma de SESENTA Y OCHO MILLONES OCHENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS MONEDA CORRIENTE ($68.083.364) generando claramente, un detrimento del erario público, al que se le impuso una carga prestacional sin fundamento legal con grave afectación del interés general.

Colación de lo anterior, se realizó la liquidación por parte de esta Entidad, para mejor ilustración de la cuantía anteriormente citada así:

3 En adelante Colfondos.4

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00294-01 (0741-2025)

Demandante: Ugpp

Es por lo anterior, que se le solicita a su Señoría se acceda a la Suspensión Provisional de la RESOLUCIÓN UGM 52102 DEL 17 DE JULIO DE 2012, toda vez que con el pago de ésta se generó un detrimento económico al erario público, daño que se sigue causando en la medida que el acto demandado, siga produciendo efectos».

1.3. Admisión de la demanda y traslado de la medida cautelar

5. El Tribunal Administrativo de Nariño en auto del 8 de abril de 2022 i) admitió la demanda presentada por la Ugpp; ii) ordenó notificar personalmente a Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez; al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y iii) que se corriera traslado de la demanda por el término de 30 días.

6. En providencia de igual fecha dispuso correr traslado a la parte demandada de la solicitud de medida cautelar.

Jurídica del Estado; y iii) que se corriera traslado de la demanda por el término de 30 días.

6. En providencia de igual fecha dispuso correr traslado a la parte demandada de la solicitud de medida cautelar.

1.4. Oposición a la medida cautelar

7. Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez contestó la medida cautelar y se opuso a la suspensión del acto demandado. Al respecto, argumentó lo siguiente:5

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00294-01 (0741-2025) Demandante: Ugpp 7.1. La demanda no cumplió con las exigencias del artículo 162 del CPACA pues careció de la indicación concreta de las normas v ulneradas y del concepto de violación. Por lo tanto, no hay lugar a decretar la suspensión provisional del acto demandado.

7.2. La Ugpp consideró que no era la competente para reconocer la pensión de la demandada; sin embargo, no señaló la normatividad que le asigna la presunta competencia a Colfondos y tampoco las normas que le impidieron a la demandante reconocer la prestación.

7.3. La afectación al erario con el pago de la pensión careció de una explicación razonada, pues la demandante cotizó más de 22 años a Cajanal y su cotización jamás fue objeto de un bono pensional a favor de C olfondos, es decir, las cotizaciones hechas por Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez siempre han permanecido en el patrimonio de la Ugpp.

7.4. No existen fundamentos legales que permitan al juez administrativo hacer una

cotizaciones hechas por Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez siempre han permanecido en el patrimonio de la Ugpp.

7.4. No existen fundamentos legales que permitan al juez administrativo hacer una confrontación de legalidad pues no se determinó de manera concreta cuáles eran las normas presuntamente violadas. Asimismo, porque frente a los artículos 13 y 36 de la Ley 100 de 1993 no se explicó cómo la resolución enjuiciada los desconoció pues, por el contrario, ese acto administrativo observó dichas disposiciones al reconocer una pensión con base en las cotizaciones efectuadas a Cajanal por la accionada, quien cumplió con los requisitos para ser beneficiaria de l régimen de transición «y para obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación con la edad, el tiempo de servicio y el monto pensional del régimen anterior al que se encontraba afiliada, como es la Ley 33 de 1985, lo que es consentido por la entidad demandante».

7.5. La medida cautelar solicitada no tiene apariencia de buen derecho por cuanto «la demanda no ofrece argumentos que lleven a comprobar o siquiera esbozar la infracción normativa que se reputa de la Resolución UGM 052102 del 17 de julio de 2012». De igual forma, no se observa que el no decretar la medida cautelar cause algún perjuicio porque el hecho de que la resolución enjuiciada «siga generando los efectos que le son propios, esto es, el pago de la mesada pensional a la señora CONSUELO, en nada impide el cumplimiento del objeto del proceso ni obstaculiza que la sentencia que ponga fin al mismo pueda hacerse efectiva […]. La circunstancia de que la resolución de reconocimiento

propios, esto es, el pago de la mesada pensional a la señora CONSUELO, en nada impide el cumplimiento del objeto del proceso ni obstaculiza que la sentencia que ponga fin al mismo pueda hacerse efectiva […]. La circunstancia de que la resolución de reconocimiento pensional continúe ejecutándose no se interpone al juicio de legalidad que ha de surtir el juez de lo contencioso frente al acto administrativo y, de concederse las pretensiones, el Estado tiene la posibilidad de recuperar lo pagado de COLFONDOS, entidad que sin autorización alguna de mi poderdante la afilió y por lo tanto debe responder ante la UGPP […]».

7.6. Decretar la medida cautelar causaría una afectación desfavorable, actual, grave y cierta a la demandada «cuya pensión constituye el mínimo vital para su subsistencia, lo que es considerablemente más gravoso que la afectación sobre el interés público, pues6

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00294-01 (0741-2025) Demandante: Ugpp esta última afectación es incierta y depende de que el juez de lo contencioso administrativo acoja las pretensiones de la demanda, ya que solo en ese momento se podría afirmar que el pago que se hace a mi poderdante es indebido. Mientras tanto, dicho pago es legítimo, legal y regular porque proviene de un acto administrativo que goza de presunción de legalidad y además por haber cotizado mi poderdante más de 22 años a la Caja Nacional de Previsión Social y permanecer dicha cotización en el patrimonio de la UGPP».

8. Suspender provisionalmente el acto demandado conllevaría a una afectación de los derechos como la vida, el mínimo vital, la dignidad humana, la integridad física,

de Previsión Social y permanecer dicha cotización en el patrimonio de la UGPP».

8. Suspender provisionalmente el acto demandado conllevaría a una afectación de los derechos como la vida, el mínimo vital, la dignidad humana, la integridad física, la seguridad social y la salud de la demandada, quien es mayor de 65 años.

9. Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez tiene 2 créditos bancarios cuyo pago dependen directamente de la mesada pensional, de la cual se le descuentan mensualmente $553.744 y $82.418.

1.5. Auto que decretó la medida cautelar

10. El Tribunal Administrativo de Nariño en auto del 19 de diciembre de 2024 decretó la solicitud de suspensión provisional presentada por la Ugpp por las siguientes

razones:

«En relación con la suspensión del acto administrativo demandado, la parte accionante sostuvo que es evidente la contravención del orden jurídico, puesto que el reconocimiento de la pensión de jubilación que se emitió por parte de la extinta Cajanal desconoce los presupuestos normativos establecidos para tal efecto, teniendo en cuenta que para la fecha en la cual la demandada adquirió su estatus pensional, se encontraba afiliada a Colfondos.

Inicialmente se debe señalar que la pensión de jubilación es una prestación que ha sido regulada en la Ley 100 de 1933, norma que en su artículo 36 refiere que las personas que a la entrada en vigencia de la enunciada ley cuenten con treinta y cinco (35) años si son mujeres o cuarenta (40) años si son hombres o quince (15) años de servicio pueden acceder al régimen de transición, por ende, serán aplicables para efectos de su

son mujeres o cuarenta (40) años si son hombres o quince (15) años de servicio pueden acceder al régimen de transición, por ende, serán aplicables para efectos de su reconocimiento pensional las disposiciones normativas contenidas en la Ley 33 de 1985.

El artículo primero de la Ley 33 de 1985, determinó que el empleado que acredite veinte (20) años de servicio y llegue a cincuenta y cinco (55) años de edad tendrá derecho a que la respectiva caja de previsión le reconozca y pague una pensión vitalicia de jubilación.

No obstante, en el artículo 12 de la Ley 100 de 1993 se determinó que el Sistema General de Pensiones se compone por dos regímenes excluyentes entre sí, denominados régimen solidario de prima media con prestación definida y régimen de ahorro individual.

En el mismo sentido, en el artículo 128 de la Ley 100 de 1993 se estableció, puntualmente, que los servidores públicos podrían elegir de forma libre y voluntaria el régimen pensional al cual desearan afiliarse y realizar sus aportes.

Respecto de la encargada de realizar el reconocimiento pensional, esta se determinará7

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00294-01 (0741-2025) Demandante: Ugpp con fundamento en el régimen pensional y fondo al cual se encuentra afiliado el trabajador, en el momento en que adquiere su estatus pensional.

En este caso la entidad demandante demostró que la demandada se afilió al régimen de ahorro individual a partir del 1 de octubre de 2000, en la administradora Colfondos, pues esa administradora informó lo pertinente a través de oficio No. BON-10692-07-2020 del

ahorro individual a partir del 1 de octubre de 2000, en la administradora Colfondos, pues esa administradora informó lo pertinente a través de oficio No. BON-10692-07-2020 del 31 de julio de 2020 (Fs. 185 a 186 archivo 8 SAMAI), en el cual se indicó:

Advierte la Sala, que con las pruebas que reposan en el expediente se evidencia el cumplimiento de los requisitos sustanciales y procesales establecidos para emitir una medida cautelar, pues con la confrontación de las normas, el análisis de las pruebas que se hicieron llegar con el libelo inicial y la revisión del acto administrativo de mandado se vislumbra, prima facie, que existe la vulneración del ordenamiento jurídico al que se refiere la demandante, por lo cual, en este momento procesal se accederá a la suspensión provisional que se depreca».

1.6. El recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación

11. El 16 de enero de 2025 la demandada presentó recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación contra el auto que decretó la medida cautelar frente a lo

cual argumentó lo siguiente:

11.1. La parte demandante no sustentó suficientemente la solicitud de medida cautelar.

11.2. La solicitud se fundamentó en los artículos 231 del CPACA, 13 y 36 de la Ley 100 de 1993 y en la Ley 33 de 1985, que debieron guiar el análisis de la medida cautelar, a fin de proteger el derecho al debido proceso, un tratamiento igualitario y el principio de buena fe.8

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00294-01 (0741-2025)

cautelar, a fin de proteger el derecho al debido proceso, un tratamiento igualitario y el principio de buena fe.8

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00294-01 (0741-2025) Demandante: Ugpp 11.3. No existió soporte fáctico ni jurídico que permitiera evidenciar que Cajanal, hoy Ugpp, no es la responsable para reconocer y pagar la prestación reconocida a la demandante.

11.4. No se cumplieron con los requisitos para acceder al decreto de la medida cautelar contenidos en el artículo 229 y 231 del CPACA, porque además de la falta de sustento normativo de la solicitud, cuando se efectúa un paralelo entre las normas invocadas por la demandante y la Resolución UGM 052102 del 17 de julio de 2012 no se avizora vulneración normativa alguna.

11.5. El acto demandado se encuentra acorde con las previsiones del artículo 13 y 36 de la Ley 100 de 1993.

11.6. La medida no resultaba necesaria para proteger y garantizar el objeto del proceso, ni la efectividad de la sentencia.

11.7. La discusión que se propuso en la demanda no gira en torno al reconocimiento del derecho pensional, sino en relación con quien es el responsable de efectuar ese reconocimiento. En ese sentido, el pago de la mesada pensional por legítimo, legal y regular, no debe suspenderse pues vulnera el mínimo vital de la accionada.

12. En consecuencia, solic itó revocar el auto recurrido y, en su lugar, negar la suspensión provisional del acto administrativo demandado.

1.6.1. No reposición de la decisión y concesión de la apelación

12. En consecuencia, solic itó revocar el auto recurrido y, en su lugar, negar la suspensión provisional del acto administrativo demandado.

1.6.1. No reposición de la decisión y concesión de la apelación

13. El Tribunal Administrativo de Nariño en auto del 21 de febrero de 2025 decidió no reponer la decisión recurrida con fundamento en el siguiente análisis:

13.1. Contrario a la int erpretación de la recurrente, sí se realizó el análisis que correspondía para concluir provisionalmente que sí existía una contradicción normativa entre el acto demand ado, el ordenamiento superior y en el oficio No. BON-10692-07-2020 del 31 de julio de 2020 , lo cual permitió demostrar , al menos de forma sumaria, que a partir del 1 de octubre de 2020 la demandante se encontraba afiliada al régimen de ahorro individual en la administradora Colfondos.

13.2. La decisión adoptada no anticipó la orientación del fallo , puesto que en reiteradas oportunidades se ha definido vía jurisprudencial que la suspensión provisional del acto no compromete el contenido de la sentencia.

13.3. Como la petición de la recurrente no es viable jurídicamente, debe mantenerse la decisión correspondiente al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo.9

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00294-01 (0741-2025)

Demandante: Ugpp

14. Ahora bien, por considerarlo procedente e interpuesto en el término correspondiente, concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación

Demandante: Ugpp

14. Ahora bien, por considerarlo procedente e interpuesto en el término correspondiente, concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación presentado por la demandada. En consecuencia, dispuso remitir el expediente a esta Corporación para lo de su competencia.

2. Consideraciones

2.1. Cuestión previa – de la vinculación de Colfondos

15. En el presente caso se resalta la ausencia de la administradora Colfondos dentro del trámite procesal. En efecto, comoquiera que la controversia gira en torno a la determinación de cuál es la entidad competente para el reconocimiento de la pensión de la accionada, resulta indispensable, en principio, vincular a todos los sujetos que puedan verse afectados por la decisión, con el fin de garantizar adecuadamente su derecho de defensa y contradicción.

16. Esta consideración cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que en este proceso no se discute la procedencia del derecho pensional reconocido, sino la entidad obligada a asumir su pago. Por tanto, en caso de que se acoja la pretensión de la Ugpp, la decisión que se adopte no podría menoscabar el derecho prestacional ya adquirido por la accionada.

17. En consecuencia, se estima necesario que el a quo, antes de continuar con el trámite pertinente, adopte las medidas necesarias para conformar debidamente la relación subjetiva del proceso , vinculando a todos los sujetos que ostenten un interés legítimo o que pudieran resultar eventualmente afectados con lo que se decida en este litigio. Asimismo, para que, en caso de que Colfondos hubiese efectuado algún tipo de reconocimiento pensional a la accionada proceda a integrar

interés legítimo o que pudieran resultar eventualmente afectados con lo que se decida en este litigio. Asimismo, para que, en caso de que Colfondos hubiese efectuado algún tipo de reconocimiento pensional a la accionada proceda a integrar la proposición jurídica con aquel4.

2.2. Oportunidad del recurso de apelación

18. Encuentra la Sala que el recurso se presentó en el término legalmente establecido porque la providencia recurrida fue notificada el 14 de enero de 2025 y el recurso se presentó el 16 de enero de esa anualidad.

4 En relación con la integración de la proposición jurídica incompleta puede consultarse el auto del 24 de octubre de 2024, proferido por esta Subsección en el proceso 25000-23-42-000-2021-0070701 (3332-2024).10

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00294-01 (0741-2025)

Demandante: Ugpp 2.3. Problema jurídico

19. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente revocar el auto que decretó de la medida cautelar de suspensión provisional presentada por la Ugpp respecto de la Resolución UGM 52102 del 17 de julio de 2012 que reconoció una pensión de vejez a Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez?

20. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los aspectos generales de las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo; posteriormente, procederá al estudio del caso concreto.

2.4. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo

generales de las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo; posteriormente, procederá al estudio del caso concreto.

2.4. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo

21. El artículo 229 del CPACA señaló que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

22. En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquell as, entre las cuales se

encuentra al tenor literal las siguientes:

«1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de

el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.

5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer».

23. Esta normativa, en el artículo 231, señaló los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado estableció una diferenciación, en atención a si en la11

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00294-01 (0741-2025) Demandante: Ugpp demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos. La norma señala expresamente lo siguiente:

«Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos

su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios».

24. De las normas antes analizadas5 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole mat erial, y (iii) requisitos de

procedencia específicos6. Veamos:

24.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las

procedencia específicos6. Veamos:

24.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no de un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y

5 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 6 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014).12

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00294-01 (0741-2025) Demandante: Ugpp protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo 7; (2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio8.

24.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y