CE - Auto interlocutorio 63001233300020250012501 de 2026

Expediente: 63001-23-33-000-2025-00125-01 (31199)

Demandante: UGPP

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 63001-23-33-000-2025-00125-01 (31199) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

Demandado: Municipio de Armenia (Quindío)

Asunto: Auto que resuelve queja

El despacho resuelve el recurso de queja interpuesto por la parte demandante contra el auto del 18 de febrero de 2026, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, que declaró inadmisible el recurso de reposición y no concedió el recurso de apelación contra la providencia del 0 5 de febrero de 2026 , que negó la suspensión provisional del acto demandado.

ANTECEDENTES

1. El 25 de noviembre de 20251, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP), presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 5980 del 25

y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP), presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 5980 del 25 de junio de 2025 , que resolvió las excepciones y ordenó seguir adelante la ejecución dentro del proceso de cob ro coactivo No . 1735 por concepto de cuotas partes pensionales.

Además, pidió como medida cautelar la suspensión provisional del acto acusado porque contradice las normas superiores invocadas en la demanda.

2. El 27 de noviembre de 20252, el tribunal inadmitió la demanda porque no se acreditó el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad , exigible por la naturaleza del asunto y por la calidad de entidades públicas de las partes del proceso (art. 92 de la Ley 2220 de 2022).

3. El 02 de diciembre de 202 53, la UGPP interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, pues, a su juicio, la conciliación extrajudicial no se debe agotar porque el objeto del medio de control es la protección de los recursos que financian el sistema general de seguridad social , se pidieron medidas cautelares y la demandante es una entidad pública.

4. El 04 de diciembre de 20254, el tribunal decidió de manera desfavorable el recurso de reposición. Explicó que los artículos 161 del CPACA y 613 del CGP debían entenderse derogados por el parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 , según el cual, la conciliación es requisito de procedibilidad cuando ambas partes son entidades públicas.

1 Índice de 2 de Samai del tribunal.

derogados por el parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 , según el cual, la conciliación es requisito de procedibilidad cuando ambas partes son entidades públicas.

1 Índice de 2 de Samai del tribunal. 2 Índice de 7 de Samai del tribunal. 3 Índice de 11 de Samai del tribunal. 4 Índice de 13 de Samai del tribunal.Expediente: 63001-23-33-000-2025-00125-01 (31199)

Demandante: UGPP

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, sostuvo que solo cuando las medidas cautelares son de contenido patrimonial (embargo y secuestro de bienes) se puede prescindir de la conciliación, lo que no ocurre cuando se pide la suspensión provisional de actos administrativos.

5. El 19 de enero de 20265, el a quo dejó sin efecto el auto del 27 de noviembre de 2025 y admitió la demanda. Corrigió su posición e indicó que como el asunto es de carácter tributario no es exigible la conciliación (art. 90 de la Ley 2220 de 2022) . En providencia independiente corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional del acto demandado6.

6. El 02 de febrero de 2026 7, el ente territorial se pronunció sobre la medida cautelar.

Indicó que la solicitud no estaba debidamente sustentada y no desarrolla la supuesta contradicción del acto acusado con normas superiores. Además, el debate sobre la falta

Indicó que la solicitud no estaba debidamente sustentada y no desarrolla la supuesta contradicción del acto acusado con normas superiores. Además, el debate sobre la falta de título ejecutivo es propio de la sentencia no de las medidas cautelares, y sobre la legitimación en la causa por pasiva el Consejo de Estado ya definió que la obligada al pago es la UGPP como sucesora misional y procesal de C AJANAL. Por último, señaló que la suspensión provisional generaría una afectación grave al interés público por la falta de recursos para asumir la carga pensional.

7. El 05 de febrero de 20268, el tribunal negó la medida cautelar. Señaló que la solicitante debió allegar las pruebas para sustentar los argumentos y la procedencia de la medida cautelar, esto es, que el título no estaba debidamente integrado, que las cuotas partes no las asume la UGPP y, que la obligación esta prescrita, pero como no lo hizo, será en la etapa pertinente que el despacho verifique el expediente administrativo de cobro para decidir acerca de los cargos de nulidad . Por último, sostuvo que la demandante no demostró algún perjuicio producto de la ejecución del acto acusado.

8. El 11 de febrero de 20269, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior providencia. Señaló que el tribunal “no valoró en su justa dimensión la naturaleza y finalidad de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo, ni el alcance de la facultad que tiene esta entidad para promover, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, la revisión

administrativo, ni el alcance de la facultad que tiene esta entidad para promover, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, la revisión judicial de los actos administrativos que se advierten contrarios al ordenamiento jurídico”.

Precisó que las cuotas partes las debe pagar la UGPP porque asumió las funciones de CAJANAL y, además, está demostrado el perjuicio que produce el acto por los efectos económicos permanentes y el pago continúo de las obligaciones que podrían catalogarse como indebidas, menoscabo que es actual, progresivo frente al patrimonio público, afecta la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social y que puede hacer ineficaz una sentencia favorable si no se adopta la medida cautelar.

9. El 18 de febrero de 202610, el a quo declaró inadmisible el recurso de reposición y no concedió el de apelación. Señaló que los recursos carecen de algún cargo concreto que sustente el porqué de la necesidad de revocar la decisión que negó la medida cautelar , tampoco cumple la carga de probar que no hay título de ejecución . Esa circunstancia impide que pueda entenderse que se cuestionó la providencia judicial y resolver de fondo la impugnación.

10. El 2 4 de febrero de 202 611, la parte actora presentó recurso de reposición y en subsidio de queja contra la anterior providencia. Explicó que la interposición de los

5 Índice de 18 de Samai del tribunal. 6 Índice de 19 de Samai del tribunal. 7 Índice de 38 de Samai del tribunal. 8 Índice de 36 de Samai del tribunal. 9 Índice de 40 de Samai del tribunal.

6 Índice de 19 de Samai del tribunal. 7 Índice de 38 de Samai del tribunal. 8 Índice de 36 de Samai del tribunal. 9 Índice de 40 de Samai del tribunal. 10 Índice de 43 de Samai del tribunal. 11 Índice de 47 de Samai del tribunal.Expediente: 63001-23-33-000-2025-00125-01 (31199)

Demandante: UGPP

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos de reposición y apelación exige oportunamente los motivos de reproche que el recurrente estime necesarios y viables para que se revoque la providencia, y legalmente no hay limite a la argumentación, como rígidamente lo entiende el tribunal.

Precisó que la concesión del recurso de apelación se contrae a la formalidad y ritualidad para la interposición, pero no al análisis de fondo o su favorabilidad, pues eso le corresponde a la instancia superior. Diferente de lo que ocurre con la reposición que si puede ser resuelta por quien profirió la decisión.

Por último, insistió en que los argumentos para cuestionar el auto que negó la medida cautelar son congruentes con lo decidido por el tribunal, y en esa medida, cumple con la carga argumentativa para controvertirla.

11. El 03 de marzo de 202612, el tribunal no repuso la decisión. Indicó que el recurrente confunde los requisitos para la concesión del recurso con el estudio de fondo sobre los argumentos que expuso . Señaló que no invadió la competencia de quien resuelve la

confunde los requisitos para la concesión del recurso con el estudio de fondo sobre los argumentos que expuso . Señaló que no invadió la competencia de quien resuelve la apelación, pues lo que hizo fue un análisis formal de los argumentos contra el auto que se pretende recurrir.

Reiteró que la medida cautelar se negó por inexistencia de pruebas suficientes sobre la inexistencia del título ejecutivo y que en el recurso la demandante se refiere a los argumentos generales de la suspensión provisional, a la legitimación de la UGPP para demandar, a la demostración del perjuicio irremediable y a la sostenibilidad del sistema financiero, aspectos que no se abordaron en la providencia impugnada.

Señaló que quien recurre una providencia debe sustentar por qué “debe ser revocada, en otras palabras debe contar argumentar (Sic) las razones que fundan la providencia que dice atacar y por ello el recurso debe guardar coherencia con los argumentos expuestos en ella y si ello no es así el juez de primera instancia SI TIENE COMPETENCIA PARA NO CONCEDER EL RECURSO (artículo 322: “Si el apelante de un auto no sustenta el recurso en debida forma y de manera oportuna, el juez de primera instancia lo declarará desierto.”) y de contera el Ad quem carecerá de ella (artículo 328) pues esta depende de la argumentación”.

Por último, concedió el recurso de queja ante esta Corporación.

CONSIDERACIONES

1. De conformidad con los artículo s 125 y 150 del CPACA, el despacho es competente para conocer del recurso de queja interpuesto contra el auto de 18 de febrero de 2026, que declaró inadmisible el recurso de reposición y no concedió la apelación contra el auto

para conocer del recurso de queja interpuesto contra el auto de 18 de febrero de 2026, que declaró inadmisible el recurso de reposición y no concedió la apelación contra el auto del 05 de febrero de 2026, que negó la medida cautelar de suspensión provisional.

2. Se debe decidir si la parte demandante sustentó en debida forma el recurso de apelación contra la providencia del 05 de febrero de 2026, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto demandado, o si, por el contrario, le asiste razón al a quo, al no concederlo por falta de sustentación y coherencia frente a la decisión que se pretendía cuestionar.

3. Conforme con el artículo 245 del CPACA, el recurso de queja se interpone ante el superior y es el mecanismo idóneo para cuestionar aquellas decisiones que no conceden, rechazan, declaran desierto o conceden en un efecto diferente el recurso de apelación, y cuando no se conceden los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia.

12 Índice de 50 de Samai del tribunal.Expediente: 63001-23-33-000-2025-00125-01 (31199)

Demandante: UGPP

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por remisión de esa norma, el trámite e interposición de la queja es el regulado en el artículo 353 del CGP, que, entre otras cosas, dispone que “el recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación (…) salvo

artículo 353 del CGP, que, entre otras cosas, dispone que “el recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación (…) salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria”.

En ese contexto, la queja procede contra las decisiones tomadas en primera instancia que rechazan, declaran desierta la apelación o la conceden en un efecto diferente, por eso el artículo 245 del CPACA dispone que se interpone ante el superior, entendiéndose que la finalidad del recurso “es permitir al superior funcional valorar los motivos por los cuales no se concedió la apelación, para determinar si estuvo bien o mal denegada” 13.

Ahora, es pertinente señalar que la doble instancia tiene diferentes finalidades, entre estas, “permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía, ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales” 14.

El recurso de apelación es una de las formas de materializar el principio de la doble instancia, y según el artículo 244 del CPACA (núm. 3) si el auto se notifica por estado “el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió” y “el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado”.

Por su parte, e l artículo 322 del CGP (núm. 3, inc. 1°) dispone que “[e]n el caso de la apelación de autos, el apelante deberá sustentar el recurso ante el juez que dictó la

Por su parte, e l artículo 322 del CGP (núm. 3, inc. 1°) dispone que “[e]n el caso de la apelación de autos, el apelante deberá sustentar el recurso ante el juez que dictó la providencia”, y tanto para autos y sentencias “[p]ara la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada”.

El artículo 320 ib. prevé que la finalidad de la apelación es que “el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.

En ese contexto, el recurso de apelación es la manifestación del principio de la doble instancia, y su ejercicio requiere de cargas procesales para quien lo interpone, entre estas, la oportunidad y la sustentación.

El requisito argumentativo implica la censura de los fundamentos fácticos y jurídicos en los que se sustentó la decisión de primera instancia y respecto de los cuales disiente quien ejerce el recurso, so pena de que se declare desierto. Ello es así en razón a que la segunda instancia se ocupa de analizar los reparos concretos contra la decisión impugnada para verificar si se confirma, revoca o modifica. En todo caso, la suficiencia de la motivación es objeto de análisis según el caso particular.

4. En el caso concreto se debate la legalidad de la resolución que resolvió las excepciones en el marco de un proceso de cobro coactivo por concepto de cuotas partes pensionales que adelantó el municipio de Armenia contra la UGPP.

La parte demandante sustentó los cargos de nulidad en la inexistencia de título ejecutivo,

excepciones en el marco de un proceso de cobro coactivo por concepto de cuotas partes pensionales que adelantó el municipio de Armenia contra la UGPP.

La parte demandante sustentó los cargos de nulidad en la inexistencia de título ejecutivo, la falta de legitimación en la causa por pasiva de la UGPP para asumir la deuda de otra entidad y la prescripción de algunas obligaciones (periodos de cuotas partes). Con fundamento en esos argumentos, la parte actora solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, que negó el tribunal porque la entidad no cumplió con la carga procesal de probar que el título no estaba debidament e integrado, que las cuotas partes no las asume la UGPP y, que la obligación esta prescrita; además, porque no demostró algún perjuicio producto de la ejecución del acto acusado.

13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 5 de mayo de 2025 (Exp. 0608 -2025, CP: Jorge Iván Duque Gutiérrez). 14 Corte Constitucional, sentencia C-718 de 2012 (exp. D-8993, MP: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).Expediente: 63001-23-33-000-2025-00125-01 (31199)

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La entidad demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en el que manifestó: (i) la decisión cuestionada no valoró la naturaleza y la finalidad de las

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La entidad demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en el que manifestó: (i) la decisión cuestionada no valoró la naturaleza y la finalidad de las medidas cautelares; (ii) los actos cuestionados manifiestan una contradicción prima facie con las normas vigentes en las que deberían fundarse; y, (iii) como perjuicio, presentó la afectación patrimonial por los efectos económicos permanentes que se generan por el pago continúo de las obligaciones que, eventualmente, podrían resultar indebidas, lo cual, lesiona el principio de sostenibilidad fiscal.

No obstante, para el tribunal los recursos interpuestos carecen de algún cargo concreto que sustente el porqué de la necesidad de revocar la decisión que negó la medida cautelar, ni prueban que no hay título de ejecución, lo que impide que se entienda por cuestionada la providencia judicial y resolver de fondo la impugnación. Por esas razones, negó la reposición y no concedió la apelación.

Revisado el recurso se evidencia que la UGPP se refirió al artículo 231 del CPACA , y explicó que la procedencia de la medida cautelar de suspensión exige la violación evidente de las disposiciones invocadas que surge del análisis del acto y la confrontación con las normas superiores, y la valoración de las pruebas aportadas con la demanda.

Además, sustentó el perjuicio que , a su parecer, causa el acto acusado, en los efectos económicos actuales y permanentes que se generan por el pago continuo de la cuota parte pensional que puede ser o no legal, lo cual afecta el patrimonio público y la

económicos actuales y permanentes que se generan por el pago continuo de la cuota parte pensional que puede ser o no legal, lo cual afecta el patrimonio público y la sostenibilidad financiera de una entidad que administra recursos del sistema general de seguridad social, para el efecto, citó el artículo 48 de la CP.

En el recurso, la entidad indicó que “resulta indispensable que se revoque la decisión recurrida y se decrete la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resoluci ón No. 5890 de 25 de junio de 2025 hasta tanto se profiera sentencia definitiva dentro del presente proceso”, advirtiendo que “[l]a suspensión provisional no implica una afectación desproporcionada de los derechos de la demandada, puesto que se trata de una medida temporal orientada a evitar la continuación de un pago irregular, mientras que su denegación compromete de manera directa la integridad del patrimonio público y la sostenibilidad del sistema pensional”.

Para el despacho, los argumentos del recurso no reparan directamente sobre algunos de los motivos del auto que negó la medida cautelar, pues no se cuestiona lo que se decidió acerca de la exigencia de las pruebas sobre la integración indebida del título ejecutivo, de las deudas cobradas antes de determinada fecha y de la prescripción de algunas cuotas partes pensionales , pero si se presentaron razones sobre la existencia del perjuicio que causa la ejecución del acto demandado.

Nótese que en el recurso contiene el desarrollo argumentativo sobre el perjuicio que, para la entidad apelante, genera el acto administrativo produciendo efectos y que consisten en el riesgo patrimonial que implica pagar periódicamente las cuotas partes pensionales, sin definirse si se deben o no.

la entidad apelante, genera el acto administrativo produciendo efectos y que consisten en el riesgo patrimonial que implica pagar periódicamente las cuotas partes pensionales, sin definirse si se deben o no.

Lo anterior pone en evidencia que la parte demandante presenta reparos contra lo decidido por el tribunal frente a la medida cautelar, centrando su argumentación en la existencia del perjuicio irremediable que no fue tenido en cuenta por el tribunal al decidir la medida. De suerte que son esas las razones que constituyen el ámbito de delimitación del recurso alzada.

Bajo las anteriores consideraciones, el despacho declarará mal negado el recurso de apelación y, en tanto que la providencia cuestionada es apelable según el artículo 243 – 5 del CPACA, que consagra su procedencia en contra del auto que “decrete, deniegue o modifique una medida cautelar ”, se concederá el recurso interpuesto por la entidadExpediente: 63001-23-33-000-2025-00125-01 (31199)

Demandante: UGPP

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante contra el auto del 05 de febrero de 2026, y allí se estudiara si es procedente o no la suspensión provisional del acto demandado.

En consecuencia, el despacho

RESUELVE

1. Declarar mal denegado el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 05 de febrero de 2026.

2. Conceder, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la UGPP,

1. Declarar mal denegado el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 05 de febrero de 2026.

2. Conceder, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, contra el auto de 05 de febrero de 2026.

3. Informar al Tribunal Administrativo del Quindío la presente decisión.

4. Ejecutoriada la presente decisión ingresar el proceso al despacho para decidir la apelación.

Notifíquese y cúmplase,

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidadorb