CE - Auto interlocutorio 68001233300020150141601 de 2025

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025).

Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 68001-23-33-000-2015-01416-01 (60.684)

Demandante: PRODUCTOS HOSPITALARIOS SA

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCI ÓN

SOCIAL Y OTRO Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – CPACA

Asunto: RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE

DECLARÓ NO PROBADA LA EXCEPCIÓN DE “FALTA

DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”

El despacho decide sobre los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud en contra de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en la audiencia inicial del 4 de octubre de 20171 que declaró no probada la excepción denominada “falta de legitimación en la causa por pasiva”.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

1. La sociedad Productos Hospitalarios SA en ejercicio del medio de control jurisdiccional de reparación directa presentó demanda contra la Nación - Ministerio

1 Mediante auto de 22 de julio de 2019 este despacho declaró la ausencia de jurisdicción para tramitar el asunto de la referencia por estimar que, como el daño invocado por la parte demandante tiene origen en una supuesta omisión en las labores de vigilancia y control del Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia

de la referencia por estimar que, como el daño invocado por la parte demandante tiene origen en una supuesta omisión en las labores de vigilancia y control del Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud , el conocimiento de estos asuntos no correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino a la jurisdicción ordinaria de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y el artículo 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (índice 14 SAMAI); el 5 de diciembre de 2019 el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá se declaró incompetente para conocer de esta controversia, formuló conflicto de jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional, corporación que determinó que el conocimiento de este proceso le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, motivo por e l cual el expediente regresó al Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación en contra del auto que declaró declaró no probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” (índice 12 SAMAI).2

Expediente: 68001-23-33-000-2015-01416-01 (60.684) Actor: Productos Hospitalarios SA Reparación directa – CPACA Resuelve recurso de apelación

de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de que se acceda a las siguientes súplicas:

“Como consecuencia de los hechos narrados anteriormente, se declare que LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL , y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD , identificada con el NIT

“Como consecuencia de los hechos narrados anteriormente, se declare que LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL , y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD , identificada con el NIT 860.062.187-4 entidad representada legalmente por GUSTAVO MORALES COBOS o por quien haga sus veces al momento de la notificación de la presente, SON ADMINISTRATIVAMENTE, SOLIDARIAMENTE Y PATRIMONIALMENTE RESPONSABLES de los las acreencias (sic) adeudadas como contraprestación de los servicios de salud prestados por mi representada a SOLSALUD EPS S.A hoy liquidada y como consecuencia las entidades demandadas deben reconocer y pagar a mi representado como reparación del daño ocasionado los perjuicios de orden materiales actuales y futuros, los cuales se estiman para efectos de la presente diligencia, en cuantía superior a los CUATRO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y CINCO M IL DOSCIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS MCTE (4.697.565.292) (…).” (índice 14 SAMAI2 - mayúsculas fijas del original).

1. Como fundamento de la demanda se indicó, en síntesis, que la demanda tiene por objeto la reparación de los daños causados por la presunta omisión en el cumplimiento oportuno de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de las entidad es demandadas en el marco del proceso de intervención forzosa administrativa para administrar y liquidar a Solsalud EPS SA (índice 14 SAMAI3).

2. El auto objeto del recurso

En la audiencia inicial celebrada el 4 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo

administrativa para administrar y liquidar a Solsalud EPS SA (índice 14 SAMAI3).

2. El auto objeto del recurso

En la audiencia inicial celebrada el 4 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander declaró no probada la excepción de ausencia de legitimación en la causa por pasiva propuesta por los demandados Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y Superintendencia Nacional de Salud, en los siguientes términos:

“El honorable Consejo de Estado ha sostenido que la legitimación en la causa puede ser de hecho o material, siendo la primera la que se presenta cuando la relación se establece entre las partes por razón de la pretensión procesal, es decir, de la atribución de una conducta que hace el demandante al demandado en su demanda.

En el caso concreto se advierte que la imputación de responsabilidad que se efectúa en la demanda en contra de las demandadas por las acreencias que no fueron reconocidas a la accionante como contraprestación de sus servicios, situación esta afirma que le causó un detrimento patrimonial, no tiene su fuente en el n egocio jurídico suscrito

2 Archivo: “01. ORDINARIO LABORAL No 110013105032-2019-00762-00Tomo1.pdf” – pág. 29. 3 Archivo: “01. ORDINARIO LABORAL No 110013105032 -2019-00762-00Tomo1.pdf” – págs.. 25 a 28.3

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entre Solsalud EPS y Productos Hospitalarios ni en los actos

Actor: Productos Hospitalarios SA Reparación directa – CPACA Resuelve recurso de apelación

entre Solsalud EPS y Productos Hospitalarios ni en los actos administrativos expedidos durante el proceso de liquidación de esta EPS suscritos por su agente especial liquidador, tal imputación se hace consistir en la omisión de tomar las acciones necesarias y oportunas dentro del marco de sus funciones de inspección, vigilancia y control para evitar la toma de posesión y posterior liquidación de Solsalud, así como para mitigar las consecuencias del estado de insolvencia en el que incurrió dicha EPS y, en su lugar, le permitieron seguir operando, poniendo en riesgo a sus acreedores y al mismo sistema de seguridad social en salud, además, la atribución de responsabilidad se basa en que encontrándose Solsalud EPS en estado de liquidación dilataron este proceso anteponiendo una fase de intervención de la misma que hizo más gravosa la situación de los acreedores, pues, no se adoptaron a tiempo medidas cautelares preventivas que evitaran que Solsalud EPS SA continuara con la prestación de sus servicios, ocasionando un incremento de las obligaciones adeudadas a la demandante ; finalmente se señala en la demanda que las acreencias objeto de esta demanda se incrementaron durante el tiempo que la EPS estuvo siendo administrada por el Estado en cabeza de la Superintendencia por medio del agente especial designado por esta, pues, se vio obligada a continuar prestando sus servicios so pena de la imposición de las sanciones que le a carrearía la suspensión del mismo.

Así las cosas la imputación de responsabilidad que se les efectúa en la demanda y el fundamento de la misma las legitima en la causa por pasiva dentro del presente asunto, por lo que no está llamada a

suspensión del mismo.

Así las cosas la imputación de responsabilidad que se les efectúa en la demanda y el fundamento de la misma las legitima en la causa por pasiva dentro del presente asunto, por lo que no está llamada a prosperar la excepción que se discute; la determinación de si estas entidades están o no llamadas a responder por el presunto daño antijurídico reclamado por la parte actora y si procede o no la condena solidaria que se pretende le sea impuesta corresponde a aspectos propios del estudio de responsabilidad que se efectuará en la sentencia y no a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Por lo anterior, la excepción propuesta se declara no probada, decisión que se notifica en estrados” (minutos 8:40 a 12:25 de la audiencia inicial4 – negrillas adicionales).

3. Los recursos de apelación

La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud interpusieron recurso de apelación contra la decisión profe rida en la audiencia inicial de 4 de octubre de 2017 por la cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva porque, en su concepto, mientras que la causa del daño endilgado por la parte demandante a dicha entidad consiste en una presunta omisión de sus funciones de inspección, vigilancia y control en el proceso de liquidación de Solsalud EPS SA , estas no se encuentra n dentro de aquellas funciones que le fueron asignadas por la Constitución Política y la ley ,

4 Índice 14 SAMAI, archivo: “16_ED_09AUD4DEOCTUBRE(.avi) NroActua 14”.4

aquellas funciones que le fueron asignadas por la Constitución Política y la ley ,

4 Índice 14 SAMAI, archivo: “16_ED_09AUD4DEOCTUBRE(.avi) NroActua 14”.4

Expediente: 68001-23-33-000-2015-01416-01 (60.684) Actor: Productos Hospitalarios SA Reparación directa – CPACA Resuelve recurso de apelación

aunado al hecho de que no se demuestran los elementos necesarios para la declaración de la responsabilidad pretendida (minutos 12:25 a 21:19 de la audiencia inicial).

4. Trámite del recurso de apelación

En el traslado del recurso la parte actora solicitó confirmar las decisiones apeladas (minutos 21:40 a 23:02 de la audiencia inicial) ; a través de auto proferido en la audiencia inicial del 4 de octubre de 2017 el Tribunal Administrativo de Santander concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación contra la decisión referida (minutos 23:14 a 23:40 de la audiencia inicial).

II. CONSIDERACIONES

El despacho5 confirmará la decisión recurrida, por las razones que se exponen a continuación:

1. La falta de legitimación en la causa por pasiva

1. Al respecto, se reitera la postura adoptada por esta Corporación 6 alusiva a que en el medio de control judicial de reparación directa para que la parte demandada esté legitimada en la causa por pasiva basta con que el demandante la vincule en sus pretensiones y afirme que dicha entidad fue la causante del daño por su acción u om isión, mientras que el mérito de tales afirmaciones y la decisión sobre la

esté legitimada en la causa por pasiva basta con que el demandante la vincule en sus pretensiones y afirme que dicha entidad fue la causante del daño por su acción u om isión, mientras que el mérito de tales afirmaciones y la decisión sobre la responsabilidad de la demandada deberá adoptarse en el fallo que ponga fin al proceso.

1. Así, la excepción de ausencia de legitimación en la causa por pasiva solo prospera cuando i) se demanda a un sujeto en contra de quien, conforme a la ley,

5 Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, así como en los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011, previo a la modificación realizada por la Ley 2080 de 2021, como quiera que i) el recurso de apelación se interpuso el 4 de octubre de 2017 , es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 y, ii) no se trata de alguna de las decisiones a las que refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA en su texto original.

6 Al respecto ver: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto del 8 de junio de 2021 , exp. no. 68001-23-33-000-2016-00683-01 (64.672), CP Martín Bermúdez Muñoz y, ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Tercera, Subsección B, auto del 28 de noviembre de 2022, exp. no. 68001-23-33-000-2016-0078301 (65.195), CP Fredy Ibarra Martínez.5

Expediente: 68001-23-33-000-2015-01416-01 (60.684) Actor: Productos Hospitalarios SA Reparación directa – CPACA Resuelve recurso de apelación

la acción no puede ser dirigida y, ii) cuando esta circunstancia se pueda corroborar con las pruebas documentales que para el momento procesal obren en el expediente, a partir de las cuales es evidente c oncluir que no existe ningún tipo de relación entre aquel con la situación fáctica constitutiva del litigio.

1. Revisados los hechos y pretensiones contenid os en el escrito de demanda (índice 14 SAMAI 7) el despacho advierte que la demanda tiene por objeto l a reparación de los daños causados por una omisión de las entidades demandadas en el cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control en el marco del proceso de intervención forzosa administrativa para administrar y liquidar a Solsalud EPS SA ; de igual forma se observa que de conformidad con los documentos que actualmente obran en el expediente no es posible concluir con certeza en esta etapa procesal que las entidades demandadas no tengan ninguna relación con los hechos de la demanda.

1. En virtud de lo anterior, es claro que los sujetos demandados, Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y Superintendencia Nacional de Salud se encuentran legitimados en la causa por pasiva para ser parte dentro del proceso de la referencia; aspecto muy diferente es el mérito que puedan tener los fundamentos

de Salud y Protección Social y Superintendencia Nacional de Salud se encuentran legitimados en la causa por pasiva para ser parte dentro del proceso de la referencia; aspecto muy diferente es el mérito que puedan tener los fundamentos de hecho y de derecho invocados en la demanda, cuyo análisis no corresponde ser realizado en esta etapa procesal sino en el fallo que ponga fin al proceso con observancia de las pruebas que obran en el expediente.

1. Así las cosas, de acuerdo con lo expuesto se confirmará la providencia por medio de la cual se declaró no probada la excepción denominada “falta de legitimación en la causa por pasiva ” formulada tanto por el Ministerio de Salud y Protección Social como por la Superintendencia Nacional de Salud.

R E S U E L V E :

1º) Confírmase la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en audiencia inicial de 4 de octubre de 201 7, por medio de la cual se declaró no probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud.

7 Archivo: “01. ORDINARIO LABORAL No 110013105032-2019-00762-00Tomo1.pdf” – págs. 2 a 56.6

Expediente: 68001-23-33-000-2015-01416-01 (60.684) Actor: Productos Hospitalarios SA Reparación directa – CPACA Resuelve recurso de apelación

2°) Reconócese personería jurídica a la abogada Rocio Ballesteros Pinzón para que actuar como apoderada judicial de la parte demandada Ministerio de Salud y

Reparación directa – CPACA Resuelve recurso de apelación

2°) Reconócese personería jurídica a la abogada Rocio Ballesteros Pinzón para que actuar como apoderada judicial de la parte demandada Ministerio de Salud y Protección Social, en los términos del poder a ella conferido (índice 16 SAMAI).

3°) Ejecutoriado este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado (Firmado electrónicamente)

CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma digital SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.

FMR/Digital