CE - Auto interlocutorio 68001233300020180065701

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2018-00657-01 (0204-2026)

Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones ─COLPENSIONES─

Demandado: Ovidio Portillo Gómez Litisconsorte: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ─UGPP─

Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que negó el decreto de la medida cautelar.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 11 de noviembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo d e Santander, que negó el decreto de la medida cautelar.

ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones ─COLPENSIONES─ solicitó la suspensión provisional de la Resolución Nro. GNR 187821 del 22 de julio de 2013, por medio de la cual reconoció una pensión de vejez al señor Ovidio Portillo Gómez, efectiva a partir del 1° de agosto de 2013.

por medio de la cual reconoció una pensión de vejez al señor Ovidio Portillo Gómez, efectiva a partir del 1° de agosto de 2013.

2. La medida cautelar se sustentó en que COLPENSIONES no era la competente para realizar el reconocimiento pensional , al considerar que le correspondía a la UGPP. Que el reconocimiento pensional, sin el cumplimiento de los requisitos legales, atenta contra el principio de estabilidad financiera del sistema.

3. El demandado se pronunció sobre la solicitud e indicó que al momento en que le fue reconocida su pensión de vejez cumplía con los requisitos previstos en la Ley 33 de 1985, p orque contaba con 64 años y 1514 semanadas cotizadas. Que la pensión es el único medio de sustento y corresponde a un derecho adquirido.

4. La UGPP señaló que en el estudio de la medida cautelar debían sopesarse los derechos que están en debate, porque era posible que se vulneraran los derechos fundamentales del señor Portillo Gómez. Que el acto demandado goza de presunción de legalidad y, en consecuencia, la determinación de la falta de competencia de COLPENSIONES requiere de un estudio propio del fondo del asunto, el cual debe hacerse al finalizar la etapa probatoria.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADARadicado: 68001-23-33-000-2018-00657-01 (0204-2026)

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5. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 11 de noviembre de

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5. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 11 de noviembre de 2025, negó el decreto de la medida cautelar. Consideró que en esta primera etapa del proceso y, ante la ausencia de una prueba pertinente que permit iera identificar el momento exacto en el que el demandado adquirió el estatus jurídico de pensionado, no se encontró evidencia de que la situación pensional estuviera dentro de alguno de los supuestos o de las reglas jurídicas mediante las cuales se le asigna la competencia a la UGPP para resolver el reconocimiento de los derechos pensionales.

6. En ese sentido, advirtió que no se superó la comprobación de la vulneración a las normas alegadas como desconocidas, requisito sine qua non para que prospere el decreto de la medida cautelar de suspensión de los efectos jurídicos de un acto administrativo.

EL RECURSO DE APELACIÓN

7. La Administradora Colombiana de Pensiones interpuso recurso de apelación por considerar que las conclusiones del tribunal derivaron de la aplicación incorrecta del estándar probatorio del artículo 231 del CPACA y de una valoración insuficiente de los elementos documentales que permit ieran advertir, de manera sumaria, una posible irregularidad, porque el expediente administrativo reflejó que la entidad que conoció la solicitud pensional fue, inicialmente, la Caja Nacional de Previsión Social ─CAJANAL─; y que el señor Portillo Gómez no completó los 20 años que exige la Ley 33 de 1985.

conoció la solicitud pensional fue, inicialmente, la Caja Nacional de Previsión Social ─CAJANAL─; y que el señor Portillo Gómez no completó los 20 años que exige la Ley 33 de 1985.

8. Que tampoco se observó un traslado voluntario, por parte del demandado , al Instituto de Seguros Sociales, previo al cierre de CAJANAL. Que esos elementos permitían inferir, al menos preliminarmente, que COLPENSIONES pudo actuar sin competencia, lo que constituía una violación normativa para efectos de la suspensión provisional.

CONSIDERACIONES

9. La Sala deberá determinar si se cumplieron los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional.

Marco normativo aplicable a las medidas cautelares

10. El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así:

«ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar , en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en e l presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.Radicado: 68001-23-33-000-2018-00657-01 (0204-2026)

presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.Radicado: 68001-23-33-000-2018-00657-01 (0204-2026)

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www.consejodeestado.gov.co 3 PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio».

11. Por su parte, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares. En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «[…] procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

12. En consecuencia, la medida cautelar de suspensión provisional comporta un juicio de legalidad previo, mas no definitivo, del acto administrativo demandado, porque para su prosperidad es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación de l acto con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud.

Conflicto de competencias para decidir solicitud pensional

13. El artículo 52 de la Ley 100 de 1993 estableció que el I nstituto de Seguros

allegadas con la solicitud.

Conflicto de competencias para decidir solicitud pensional

13. El artículo 52 de la Ley 100 de 1993 estableció que el I nstituto de Seguros Sociales ─ISS─ sería el administrador general del régimen pensional de prima media con prestación definida y que las cajas, fondos o entidades de previsión públicas o privadas solo cumplirían dicha función, únicamente, respecto de sus afiliados mientras subsistieran. Así preceptúa la norma:

«ARTÍCULO 52. ENTIDADES ADMINISTRADORAS. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales.

Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley.

Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria».

14. La anterior disposición se reiteró en el Decreto 692 de 1994, que en su artículo 34 indicó que el régimen de solidaridad de prima media con prestación definida sería administrado por el ISS y por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras s ubsistieran, pero estas últimas solo en relación con las personas que a dicha fecha fueren sus afiliados, no pudiendo, en consecuencia, recibir nuevos cotizantes a partir de esa fecha:

«Artículo 34. Entidades administradoras del régimen de prima media. El

en relación con las personas que a dicha fecha fueren sus afiliados, no pudiendo, en consecuencia, recibir nuevos cotizantes a partir de esa fecha:

«Artículo 34. Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistan. En todo caso, las entidades diferentes del ISS, sólo podrán administrar el régimen respecto de las personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de dicha fecha.Radicado: 68001-23-33-000-2018-00657-01 (0204-2026)

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www.consejodeestado.gov.co 4 Las cajas o entidades que administren pensiones del nivel departamental, municipal o distrital, podrán continuar afiliando trabajadores de estos niveles territoriales del sector público, hasta el momento que señale el respectivo alcalde o gobernador, sin que exceda del 30 de junio de 1995, fecha a partir de la cual, se regirán por lo dispuesto en el inciso 1º de este artículo».

15. Bajo esa lógica, las cajas y fondos de previsión solo quedaron con la competencia para pensionar a los afiliados que al 1º de abril de 1994 tuvieran más de 15 años de servicio al Estado o más de 35 o 40 años de edad, según se tratara de mujeres o de hombres, respectivamente, siempre y cuando no fueran objeto de liquidación.

de 15 años de servicio al Estado o más de 35 o 40 años de edad, según se tratara de mujeres o de hombres, respectivamente, siempre y cuando no fueran objeto de liquidación.

16. De lo anterior, se tiene que la responsabilidad que se le otorgó al ISS no fue atada a periodos previos de cotización o al traslado de aportes, sino que quedó establecida de manera directa como parte de la transformación legal del sistema, cuyo objeto era tener un solo administrador del régimen de prima media, sin perjuicio de que pudiera expedirse el bono pensional.

17. Luego, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 creó a COLPENSIONES con el objeto de administrar el régimen de prima media con prestación definida, incluyendo el manejo de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005 y, para ello, se procedió con la liquidación de CAJANAL EICE, CAPRECOM y del ISS, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

18. Mediante Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012, se ordenó la supresión y liquidación del ISS, y la administración del régimen pensional de prima media con prestación definida que le había sido asignada en la Ley 100 de 1993, le fue atribuida a COLPENSIONES, que inició su operación a partir del 28 de septiembre de 2012.

19. Ahora bien, el artículo 18 de la Ley 6ª de 1945 creó a la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales que, entre otras funciones, tenía a su cargo el trámite y reconocimiento de pensiones y el recaudo de las cotizaciones en los

de los Empleados y Obreros Nacionales que, entre otras funciones, tenía a su cargo el trámite y reconocimiento de pensiones y el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley. No obstante, a través de la Ley 1151 de 2007 se ordenó su supresión y liquidación, con la salvedad de que los artículos 3° y 4° del Decreto 2196 de 2009 indicaron que CAJANAL en liquidación quedaría a cargo del reconocimiento de las pensiones de sus afiliados que, para la fecha en que se hiciera efectivo su traslado al ISS, tuvieran el estatus de pensionados.

20. Igualmente, CAJANAL también tenía a cargo los servidores públicos destinatarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que estuvieran en las hipótesis reglamentadas en los Decretos 813 de 1994 y 2527 de 2000.

21. Por otro lado, la UGPP fue creada por la Ley 1151 de 2007 y a través del Decreto 4269 de noviembre 8 de 2011, se distribuyeron las competencias entre CAJANAL y la UGPP, para reconocimientos pensionales radicados a partir de dicha fecha. Con base en lo anterior, puede establecerse que de conformidad con las reglas establecidas por los artículos 6º del Decreto 813 de 1994, 1º del Decreto 2527 de 2000 y 3º y 4º d el Decreto 2196 de 2009, la UGPP es competente para decidir

sobre una solicitud pensional, en los siguientes eventos:Radicado: 68001-23-33-000-2018-00657-01 (0204-2026)

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www.consejodeestado.gov.co 5 «[….] i) Cuando el afiliado cumplió el estatus jurídico de pensionado antes del 1º de julio de 2009, fecha en que se efectuó el traslado de que trata el artículo 4º del decreto 2196 de 2009 (se entiende que debía estar afiliado a CAJANAL al momento de adquirir el estatus).

1. Cuando el afiliado cumplió los 20 años de servicio cotizados a CAJANAL sin tener la edad, antes del 1º de julio de 2009 y si se retiró de esta a la espera de la edad y sin haberse afiliado al ISS o al régimen de ahorro individual.

1. Cuando el afiliado cotizante cumplió los 20 años de servicios con CAJANAL al 1º de abril de 1994, pero no tenía para esa fecha el requisito de edad y este último lo reunió antes del 1º de julio de 2009, sin importar que se haya afiliado al ISS, en cualquier momento.

1. Cuando el afiliado cumplió en su totalidad con el estatus jurídico de pensionado, antes del 1º de abril de 1994 en CAJANAL, así se haya trasladado con posterioridad al ISS»1.

22. Con base en la misma normativa, puede determinarse que COLPENSIONES es competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional, cuando:

«[…] i) El afiliado completó 20 años de servicios cotizados con CAJANAL, pero

22. Con base en la misma normativa, puede determinarse que COLPENSIONES es competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional, cuando:

«[…] i) El afiliado completó 20 años de servicios cotizados con CAJANAL, pero cumplió el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009 cotizando al ISS.

1. El afiliado reunió el tiempo de servicios con CAJANAL, pero no tenía la edad estando afiliado a dicha entidad, y se trasladó al ISS antes del 30 de junio de 2009, es decir, previo del traslado masivo al ISS producto de la liquidación de

CAJANAL.

1. El afiliado cumplió con 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, pero a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones (1º de abril de 1994) no tenía la edad, y cumplió la edad y adquirió el estatus jurídico de pensionado después del 30 de junio de 2009.

1. El afiliado cumplió 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, sin cumplir el requisito de edad antes del 1º de abril de 1994, y se retiró de esta antes del 1º de julio de 2009, por traslado voluntario al ISS, cumpliendo la edad estando afiliado a este instituto, es decir, luego del 30 de junio de 2009.

1. Cuando el servidor público, en cualquier momento, se trasladó voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando con dicha entidad»2.

Resolución del caso concreto

23. De las pruebas allegadas, se concluye que al demandado, mediante Resolución

voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando con dicha entidad»2.

Resolución del caso concreto

23. De las pruebas allegadas, se concluye que al demandado, mediante Resolución Nro. GNR 187821 del 22 de julio de 2013, le fue reconocida la pensión de vejez en cuantía de $2,267,878, efectiva a partir del 1° de agosto de 2013 , teniendo en cuenta para su liquidación un tiempo de 1514 semanas cotizadas . Ese acto administrativo se profirió con base en lo establecido en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985.

24. Ahora bien, COLPENSIONES indicó que no era la entidad competente para reconocer el derecho pensional del señor Portillo Gómez, ya que presentó la

1 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 12 de junio de 2020. Exp. 2116 -18. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 2 Ibid.Radicado: 68001-23-33-000-2018-00657-01 (0204-2026)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 6 solicitud de reconocimiento pensional ante CAJANAL, hoy UGPP.

25. La Sala considera que, en esta fase preliminar del proceso, no existe suficiente claridad sobre si la resolución demandada está viciada o no de nulidad, porque se requiere de un análisis más exhaustivo que permita determinar la fecha en la que se causó la pensión, así como la entidad a la cual se encontraba cotizando en aquel

claridad sobre si la resolución demandada está viciada o no de nulidad, porque se requiere de un análisis más exhaustivo que permita determinar la fecha en la que se causó la pensión, así como la entidad a la cual se encontraba cotizando en aquel momento, pues teniendo claros esos puntos podrá establecerse si e ra COLPENSIONES la entidad que tenía la competencia para reconocer el derecho o no, de acuerdo con los supuestos que la jurisprudencia ha señalado.

26. Igualmente, al no estar acreditada la vulneración de las normas superiores invocadas en la solicitud de medida cautelar, tampoco podría afirmarse que con la continuidad del pago de la mesada pensional se esté afectando la sostenibilidad financiera del sistema o generando un detrimento al patrimonio público.

27. Por lo expuesto, no es posible en esta etapa procesal verificar lo afirmado por COLPENSIONES pues no se cuenta con el material probatorio suficiente para llegar a esa conclusión. En ese orden, será en la sentencia que se profiera, donde se analice y determine si existe ilegalidad en la forma como fue reconocido el derecho pensional al demandado.

28. En consecuencia, la Sala comparte la decisión que negó el decreto de la medida de suspensión invocada, por lo que confirmará la providencia, por las razones que preceden.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

RESUELVE

Primero. CONFIRMAR el auto del 11 de noviembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó el decreto de la medida cautelar.

Segundo. Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una

Primero. CONFIRMAR el auto del 11 de noviembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó el decreto de la medida cautelar.

Segundo. Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente