CE - Auto interlocutorio 76001233300020250011301

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Referenc ia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 76001-23-33-000-2025-00113-01

Actor: JORGE ELIECER OSPINA TAMAYO

TESIS: SE REVOCA EL AUTO RECURRIDO. SI BIEN ES CIERTO QUE

EL MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE EN EL PRESENTE ASUNTO ES

EL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DER ECHO, LO CIERTO

ES QUE NO ERA EXIGIBLE EL REQUISITO DE LA CONCILIACIÓN

PREJUDICIAL, PUES LA DEMANDA CARECE DE CONTENIDO

ECONÓMICO CONCILIABLE.

AUTO INTERLOCUTORIO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 11 de julio de 2025 , proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 1, que rechazó la demanda de la referencia al no ser subsanada de acuerdo con lo ordenado en el auto inadmisorio de 14 de mayo de 2025 .

I. ANTECEDENTES

El señor Jorge Eliecer Ospina Tamayo presentó demanda en ejercicio de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, previstos en los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

1 En adelante el Tribunal.2

restablecimiento del derecho, previstos en los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

1 En adelante el Tribunal.2

Número único de radicación: 76001-23-33-000-2025-00113-01

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Administrativo2, tendiente a obtener l a declaratoria de nulidad de las resoluciones núms. DGRP 002214 de 9 de abril de 2024, “ por medio del cual se adoptan las recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM de Servidores y Exservidores Públicos, del Programa de Prevención y Protección de los derechos a la Vida, la Libertad, la Integridad y la Seguridad de personas, grupos y comunidades ”; y DGRP 012185 de 22 de noviembre de 2024, “ por medio del cual se resuelve un recurso de reposición”, expedidas por la Unidad Nacional de Protección.

Como restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la entidad demandada que le continúe brindando la seguridad per sonal y material, restableciendo las medidas de protección previstas para tal fin, con la asignación de dos (2) hombre s de protección, un vehículo blindado con chip para combustible y un chaleco de protección. Además, que emprenda labores materiales reales de investigación que lleven a la certeza del riesgo que corre y se abstenga de hacer meras especulaciones d isminuyendo el esquema

protección. Además, que emprenda labores materiales reales de investigación que lleven a la certeza del riesgo que corre y se abstenga de hacer meras especulaciones d isminuyendo el esquema de seguridad.

2 En adelante CPACA.3

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Asimismo, como medida cautelar solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados mientras se dicta la decisión de fondo.

El Tribunal, mediante auto de 14 de mayo de 2025, inadmit ió la demanda y le ordenó a la parte actora: i) acreditar el agotamiento del requisito de la conciliación prejudicial en derecho, en cumplimiento de lo establecido en el numeral 1 del artículo 161 del CPACA; y ii) precisar el fundamento de la demanda de nu lidad simple atendiendo a que se pretendía la acumulación de dicho medio de control con el de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el contenido de la demanda previsto en el artículo 162 del CPACA. En auto de la misma fecha la autorida d judicial le dio traslado a la medida cautelar presentada por el actor.

El actor interpuso recurso de reposición contra la decisión que inadmitió la demanda, el cual fue resuelto de manera desfavorable por el Tribunal mediante auto de 29 de mayo de 202 5.

El actor interpuso recurso de reposición contra la decisión que inadmitió la demanda, el cual fue resuelto de manera desfavorable por el Tribunal mediante auto de 29 de mayo de 202 5.

Durante el término concedido para corregir la demanda, el actor presentó memorial que denominó “ SOLICITUD MEDIDA DE SANEAMIENTO”, en el que mani festó que la demanda radicada era de “ NULIDAD SIMPLE ” y que “ la conciliación judicial no es4

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obligatoria en t anto que dentro de las pretensiones de la demanda no hay una exigencia económica”.

II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal, por auto de 11 de julio de 2025, rechazó la demanda por considerar que no fue subsanada, por cuanto no se acreditó el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial, el cual no podría ser eludido bajo el argumento de la procedencia del medio de control de nulidad.

Indicó que el medio de control procedente en este caso es el de nulidad y restablecimiento del derecho, no el de “ nulidad simple ”, como equivocadamente lo sostuvo el actor, pues los actos administrativos controvertidos son de contenido particular y no se aplicaba ninguna de las excepciones previstas en el artículo 137 del CPACA, había cuenta que se pretendía el “ restablecimiento

como equivocadamente lo sostuvo el actor, pues los actos administrativos controvertidos son de contenido particular y no se aplicaba ninguna de las excepciones previstas en el artículo 137 del CPACA, había cuenta que se pretendía el “ restablecimiento automático del derecho subjetivo ”, lo que desvirtuaba los argumentos esgrimidos en el escrito de “ saneamiento”, r adicado durante el término otorgado para subsanar la demanda.

Señaló que la escogencia de un medio de contr ol incorrecto por el demandante, como ocurrió en el presente caso, permite al operador judicial su adecuación al procedente, para evitar que se opte por el5

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que más le convenga al interesado para eludir cargas procesales o incluso la ocurrencia de la caducidad.

Precisó que la demanda busca obtener la nulidad de las resoluciones que redujeron el esquema de protección del demandante y, a título de resta blecimiento, se solicitó expresamente que se continúe garantizando su seguridad con el esquema de protección asignado inicialmente sin reducción alguna, sumado a labores de investigación que determinen certeramente el riesgo a su integridad y vida, por lo que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Finalmente, afirmó que ninguno de los argumentos expuestos por el

sumado a labores de investigación que determinen certeramente el riesgo a su integridad y vida, por lo que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Finalmente, afirmó que ninguno de los argumentos expuestos por el actor en la solicitud de medida de saneamiento lo eximen del cumplimiento del requisito de conciliación p rejudicial, pues en el presente caso no se cumple con la excepción prevista relativa a que la medida cautelar sea de carácter patrimonial.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

El actor interpuso recurso de apelación contra el auto de 11 de julio de 2025, con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, argumentando para ello lo siguiente:6

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Sostuvo que la con ciliación prejudicial no es obligatoria, toda vez que dentro de las pretensiones de la demanda de “ Nulidad Simple” no hay una exigencia de tipo econ ómica, pues lo que pretende es cuestionar la legalidad de los actos administrativos acusados.

Resaltó que l a norma vigente no exige el mencionado requisito y que se encuentra ante zonas grises o vacíos no definidos por la ley, razón por la que no debe acreditar dicha carga procedimental.

Como fundamento de su recurso citó apartes de la sentencia C -713

que se encuentra ante zonas grises o vacíos no definidos por la ley, razón por la que no debe acreditar dicha carga procedimental.

Como fundamento de su recurso citó apartes de la sentencia C -713 de 2008, proferida por la Corte Constitucional y el contenido del artículo 89 de la Ley 2220 de 30 de junio 2022 3, “Por medio de la cual se expide el estatu to de conciliación y se dictan otras disposiciones”.

Por último, adujo: “[…] acudo ante la alta Instancia, para que se pronuncie y establezca parámetros claros que finiquite la duda jurídica que genera confusión a la administración judicial,

3 “ARTÍCULO 89. Asuntos susceptibles de conciliación en materia de lo contencioso administrativo. En materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los disti ntos órganos del Estado, por conducto de apoderado. Podrá acudirse a la conciliación extrajudicial sin que medie una intención de demanda y podrá ser presentada de común acuerdo por las partes de un eventual conflicto. Para la procedencia de la conciliación no será necesaria la renuncia de derechos, En asuntos de naturaleza laboral y de la seguridad social podrá conciliarse si co n el acuerdo no se afectan derechos ciertos e indiscutibles. Cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá concil iarse sobre los efectos

En asuntos de naturaleza laboral y de la seguridad social podrá conciliarse si co n el acuerdo no se afectan derechos ciertos e indiscutibles. Cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá concil iarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, evento en el cual, una vez aprobado el acuerdo por el juez contencioso administrativo, se entenderá revocado o modificado el acto y sustituido por el acuerdo”.7

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reiterando mi solicitud de que se admita la demanda de nulidad simple […]”.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

De conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, contra el auto que rechaza la demanda es procedente el recurso de apelación y su resoluci ón le corresponde a la Sala en atención a lo establecido en el artículo 125, numeral 2, literal g), ibidem.

Caso concreto

En el presente caso la parte actora estima que debe revocarse la providencia de 11 de julio de 2025 , por medio de la cual el Tribunal rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por no haberse subsanado de conformidad con l o ordenado

providencia de 11 de julio de 2025 , por medio de la cual el Tribunal rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por no haberse subsanado de conformidad con l o ordenado en el auto inadmisorio de 14 de mayo de 2025 , en lo que respecta a la exigencia del requisito de la conciliación prejudicial .

El a quo, en el auto recurrido, precisó que el medio de control que se adecua a lo pretendido por el demandante es el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues los actos administrativos cuestionados son de contenido particular y se pretende un restablecimiento automático de un derecho subjetivo, sin que se8

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advierta excepción alguna para la procedencia del medio de c ontrol previsto en el artículo 137 del CPACA, por lo que no había lugar a pasar por alto la exigencia del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.

Por su parte, el recurrente insiste en que la demanda debe ser admitida en ejercicio del medio de control de “ nulidad simple ” y, por lo tanto, la conciliación prejudicial no es obligatoria en el entendido de que sus pretensiones no tienen una exigencia de tipo económico.

En ese orden, corresponde a la Sala determinar si estuvo bien rechazada la demanda en el caso concreto por no haber sido

entendido de que sus pretensiones no tienen una exigencia de tipo económico.

En ese orden, corresponde a la Sala determinar si estuvo bien rechazada la demanda en el caso concreto por no haber sido corregida conforme a lo señalado en el auto inadmisorio, como lo sostuvo el Tribunal en la providencia recurrida.

Sea lo primero advertir que el artículo 137 del CPACA, que prevé el medio de control de nulidad, establece lo siguiente:

“[…] ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.9

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También puede pedir se que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]”. (Resaltado fuera del texto original).

A partir del análisis de la citada norma, la Sala advierte que resultó acertada la decisión del Tribunal al considerar que el m edio de control procedente en el pres ente caso es el de nulidad y restablecimiento del derecho , pues es evidente que los actos administrativos demandados son de contenido particular y concreto, ya que a través de los mismos la Unidad Nacional de Protección ajustó o modificó las medidas de pro tección asignadas al actor, reduciendo su esquema de seguridad a una persona de protección y un chaleco antibalas, por lo que la decisión administrativa controvertida lo afectó directamente y su eventual nulidad le gene raría el restablecimiento automático de sus derechos.10

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derechos.10

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No obstante lo anterior, dicha situación no daba lugar a la exigencia del requisito de la conciliación prejudicial para el caso concreto, pues la jurisprudencia de esta Sección reiteradamente ha sostenido que el referido trámite no es p rocedente cuando las pretensiones carecen de contenido económico.

Sobre el particular, la Sala en reciente jurisprudencia ha señalado:

“[…] 27. En ese sentido, la Sala considera que, le asiste razón al recurrente, habida consideración que por la naturale za de los actos que pretenden se declare la nulidad, no era exigible el requisito de conciliación extrajudicial, debido a que, aun cuando se trata de un conflicto de carácter particular no tiene contenido económico, por lo que no le era exigible agotar el referido requisito de procedibilidad […]”. 4 (Negrillas del texto original).

“[…] 24. Con sustento en las normas mencionadas, la Sala concluye que, en tratándose de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad en aquellos asuntos que sean susceptibles de conciliación y que no se encuentren expresamente prohibidos por la ley.

25. Asimismo, se considera que en el caso del medio de control

administrativo, la conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad en aquellos asuntos que sean susceptibles de conciliación y que no se encuentren expresamente prohibidos por la ley.

25. Asimismo, se considera que en el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dich o requisito de procedibilidad es obligatorio cuando pretendan conciliarse los efectos económicos del acto acusado […]”.5

“[…] 18. Ahora bien, no se pasa por alto que la razón esgrimida por el Tribunal para inadmitir la demanda tuvo que ver con la falta de acreditación del requisito de conciliación prejudicial, circunstancia que llama la atención de la Sala al evidenciar que tal requerimiento no se predica de pretensiones que pese a buscar el restablecimiento de derechos subjetivos, carecen de cuantía, como ocurre en el asunto bajo examen.

4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 17 de octubre de 2024. Radicación núm.: 25000 -23-41-000-2022-01437-02. M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contenc ioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala 9 de octubre de 2025. Radicación núm.: 25000 -23-41-000-2024-02113-01. M.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.11

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Cifuentes.11

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[…]

20. Vistas así las cosas, se estima necesario advertir que habiendo definido esta Corporación el alcance de la controversia lo mismo que la competencia, el Tribunal debió dar cuenta de ello y de lo previsto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 y en los artículos 7, 89 y 92 de la Ley 2220 de 2022, a efectos de entender que no era exigible el agotamiento del requisito de procedibilidad, como quiera que, se reitera, las pretensiones no tenían cuantía […]”.6

Así la s cosas, el Tribunal, al advertir que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho , debió adecuar la demanda y darle el trámite pertinente, previa verificación de los requisitos legale s, sin exigirle al actor que acreditara la conciliación prejudicial, pues las pretensiones carecen de contenido económico.

Consecuente con lo anterior y comoquiera que el Tribunal exigió el cumplimiento de un requisito improcedente para el asunto objeto de debate, la Sala revocará la provi dencia recurrida y, en su lugar, se le ordenará al a quo que provea sobre la admisión de la demanda, previa verificación de los requisitos legales.

de debate, la Sala revocará la provi dencia recurrida y, en su lugar, se le ordenará al a quo que provea sobre la admisión de la demanda, previa verificación de los requisitos legales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala 30 de octubre de 2025. Radicación núm.: 25000 23 41 000 2024 01295 01. M.P. Pablo Andreés Códoba Acosta.12

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R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR el auto 11 de julio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca , por medio del cual se rechazó la demanda de la referencia y, en su lugar, se le ordena que provea sobre su admisibilidad, previa ve rificación del cumplimiento de los requisitos legales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída,

SEGUNDO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de febrero de 2026.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CAR LOS F ERN AN DO MA NT ILLA N AVARRO

Presidente

GERM ÁN E DU AR DO OSORIO C IFU ENT ES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede ele ctrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.13

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