CE-CE-SC-RAD2002-N1358

ENAJENACIÓN DE ACCIONES DE LA ETB - Destinación de los recursos para financiar proyectos de inversión. Tramite / PLAN DE DESARROLLOIncorporación de recursos producto de enjenación de acciones de la ETB / DISTRITO CAPITAL - Vigencia de la autorización para enejenar acciones de la ETB. Destinación de los recursos / PRESUPUESTO ANUAL DEL DISTRITO CAPITAL - Incorporación de los recursos provenientes de la venta de las acciones de la ETB. Destinación. La tesis según la cual es viable modificar o hacer ajustes al plan de inversiones, según el comportamiento real de las proyecciones realizadas en el mismo, se encuentra plenamente sustentada tal y como se expresó a lo largo del concepto, en la naturaleza misma de los planes de desarrollo. Esta es la razón para que los planes en general contemplen disposiciones de carácter general que permiten la adecuación de fuentes, tal es el caso del plan de desarrollo vigente para el Distrito Capital, adoptado mediante el Decreto 440 de 2001, el cual prevé, en su artículo 45, la posibilidad de contar con otras fuentes de ingreso, dejando abierta la posibilidad de buscar fuentes alternas de recursos adicionales, a través de convenios de cooperación y participación del sector privado. Siendo la enajenación de la participación accionaria del Distrito un mecanismo de participación del sector privado en la economía, encuentra la Sala que es perfectamente viable incorporar los recursos obtenidos por esta vía al presupuesto distrital, sin afectar los fundamentos del plan vigente. Estima la Sala que en el evento en que el señor Alcalde Mayor de Bogotá D.C., considere necesario financiar los proyectos de inversión y de infraestructura del plan de desarrollo

vigente con recursos de la enajenación de las acciones del Distrito en la Empresa de telecomunicaciones de Bogotá D.C., E.T.B. E.S.P., deberá incluir en el presupuesto anual tales recursos de forma que se someta a la aprobación del Concejo de la ciudad la inclusión de la fuente de financiación del plan respectivo, con el fin de armonizar la planeación de la ciudad con el presupuesto que se vería afectado al incorporar dichos recursos, de acuerdo con el mandato de la ley 226 de 1995, pues como quedó visto del análisis de la normatividad, es viable aumentar o disminuir los recursos contemplados en el plan de desarrollo.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 2322 de 25 de junio de 2002.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI

Bogotá D.C., mayo treinta (30) de dos mil dos ( 2002).

Radicación número: 1358

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Enajenación de acciones de la E.T.B. Destinación de los recursos producto de la venta de la propiedad accionaria y régimen de planeación. Ampliación El señor Ministro del Interior solicita a la Sala ampliación del concepto rendido

bajo la radicación No. 1.358 de agosto 16 de 2001, en relación con el alcance de la autorización conferida al Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá D.C. mediante el Acuerdo 7 de 1998 para enajenar las acciones de esa entidad territorial en la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá E.T.B., particularmente

sobre la viabilidad jurídica de destinar los recursos producto de su venta al Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Bogotá 2001-2004 “Bogotá para vivir todos del mismo lado”, en los siguientes términos: “1. Puede el actual Alcalde de Bogotá D.C., vender la Empresa, cambiarle unilateralmente la destinación de los recursos producto de esa venta para ejecutar otro Plan de Desarrollo, otros gastos, que entre otras cosas, desautorizó el Concejo Distrital? “2. Es lícito que el Concejo haya autorizado la venta de la E.T.B., bajo la condición de que se hiciera inversión social y ahora el Alcalde destine esos recursos en actividades distintas a las autorizadas? “3. Al perder vigencia el Plan de Desarrollo (1998-2001) cesan los efectos de la autorización, teniendo en cuenta que los recursos debieron destinarse para la ejecución de ese plan y no para otro cuya orientación era desconocida? “4. En el evento en que el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. proceda a vender la Empresa, los dineros producto de la misma al ser utilizados para sufragar los gastos de inversión del nuevo Plan de Desarrollo, impuesto por Decreto del primer mandatario, no implicaría un cambio en cuanto a la destinación de los recursos? “5. Si el Concejo Distrital no aprueba las fuentes de financiación para la ejecución del Plan de Desarrollo, es viable que el Alcalde Mayor venda la E.T.B. para financiar su Plan de Desarrollo?” CONSIDERACIONES Con el fin de estudiar la solicitud de ampliación de concepto formulada, la Sala considera relevante citar algunos de los apartes de la consulta anteriormente

propuesta, así como de las respuestas que en su oportunidad dio esta Corporación. En la consulta inicial con radicación No. 1358 formulada por el señor Ministro del Interior, se preguntó a la Sala: “1. La autorización conferida por el Concejo de Bogotá al Alcalde Mayor mediante el Acuerdo No 07 de 1998, es indefinida en el tiempo, al punto que el actual Alcalde puede comercializar las acciones que posee el Distrito Capital de Bogotá en la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá? “2. Se podrían invocar las nuevas condiciones del mercado, en el sentido que hoy no es oportuna ni rentable la venta de las acciones que posee el Distrito Capital de Bogotá en la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, como fundamento de pérdida de la fuerza ejecutoria del Acuerdo No 07 de 1998, por desaparecimiento de sus fundamentos de hecho?” “3. En caso de que la autorización haya cesado en sus efectos, el Concejo debe entonces, a iniciativa suya, proferir un Acuerdo que así lo disponga?”. En esa oportunidad, previo análisis del régimen normativo de enajenación de la participación accionaria estatal y de la vigencia y fuerza ejecutoria de los actos administrativos de autorización de enajenación de acciones del Distrito Capital en la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá -E.T.B. S.A. E.S.P. contenido en el Acuerdo 7 de 1998 del Concejo Distrital, la Sala concluyó: “1. La autorización conferida por el Concejo de Bogotá al Alcalde Mayor mediante el Acuerdo No 07 de 1998, para enajenar las

acciones de propiedad del Distrito Capital en la E.T.B. es indefinida en el tiempo. Los recursos provenientes de la enajenación deben destinarse exclusivamente a los proyectos de inversión social y de infraestructura previstos en el Plan de Desarrollo. “2. El legislador exige la valoración del mercado para efectos de adoptar el programa de enajenación accionaria ( ley 226/95; art. 7º inc. 2º); por tanto, no es viable jurídicamente invocar las nuevas condiciones del mercado como causa de la pérdida de la fuerza ejecutoria de otro acto administrativo, como lo es el de autorización de enajenación, contenido en el Acuerdo 7 de 1998 del Concejo del Distrito Capital. “3. El Concejo Distrital es competente, a iniciativa del Alcalde Mayor, para modificar o derogar el Acuerdo 7 de 1998, por medio del cual se autorizó la enajenación de las acciones del Distrito Capital en la ETB.” Fundó su concepto, entre otros, en los siguientes análisis: “2.2. Destinación de los recursos prevista en el Plan de Desarrollo. “El artículo 7º del Acuerdo 7 de 1998 dispone la incorporación al presupuesto distrital de los recursos obtenidos en la enajenación de las acciones, la cual ha de hacerse al rubro de recursos del balance (ley 226/95 art. 4º) y destinarse exclusivamente a los proyectos de inversión social y de infraestructura que prevea el plan de desarrollo respectivo, finalidad del proceso de enajenación, de tal manera que sólo en la medida en que tal destinación sea prevista en el plan de desarrollo, el proceso de enajenación cumplirá su función económica y

de gestión de la administración distrital, prevista en la ley. “Por lo tanto, se hace necesario determinar en estos planes si existe destinación de estos recursos, la cual es indispensable para que la actividad administrativa de enajenación cumpla su función y objetivo. Al respecto ha señalado la Sala en una situación jurídica similar: “Como el mandato de la norma no se supeditó a un Plan Nacional de Desarrollo en especial, esto es, para un período en concreto, sino que se refirió a él en términos generales, no podrían sujetarse los efectos de la misma al Plan de Desarrollo e Inversiones de un Gobierno en particular (Radicación No 1.193 de agosto 26 de 1999). “Efectivamente, los recursos fueron previstos en el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas 1998 - 2001 “ Por la Bogotá que queremos”, expedido mediante el Acuerdo No 6 de junio 8 de 1998 del Concejo Distrital, en el aparte de la Estrategia Financiera, compuesta por la generación de nuevos ingresos, el ahorro de algunos gastos y una mayor utilización de fuentes externas. Así mismo, el artículo 49 del Acuerdo 6 de 1998 dispone: “ Estos esfuerzos, sin embargo, son de todas maneras insuficientes y por esto se propone como parte fundamental de la estrategia la venta de las acciones que la ciudad tiene en la E.T.B., lo cual permitiría duplicar la inversión de la Administración Central.”. “Y el artículo 52 del Plan dispone: “ VENTA DE ACCIONES EN LA EMPRESA DE TELEFONOS DE BOGOTA. Realizar inversiones con los recursos provenientes de la venta de las acciones de la ETB significa

movilizar una cantidad de recursos equivalente a varios años de recursos tradicionales, que pueden ser utilizados para mayores inversiones sociales y de infraestructura. Mantener acciones en esta empresa no corresponde a los objetivos del Distrito y tampoco es una inversión recomendable desde el punto de vista estratégico, financiero y de costos de oportunidad de los recursos allí invertidos” (...) “La importancia fundamental que tiene la venta de estas acciones en la financiación del plan es evidente..”. “El Acuerdo 6 de 1998 referido, perdió vigencia con la expedición del nuevo Plan de Desarrollo, Económico y Social y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2001 - 2004 “BOGOTA para VIVIR todos del mismo lado”, contenido en el decreto 440 de junio 1º de 2001 del Alcalde Mayor, el cual no incluye la venta de las acciones del Distrito Capital en la ETB, como parte del Plan de Inversiones, o de la Estrategia Financiera del Plan, ni en ninguna otra parte. (arts 40 y s.s.). “Finalmente, debe destacarse que el producto de la enajenación de las acciones se debe incorporar al presupuesto distrital, con el fin de cumplir los planes de desarrollo, según lo dispone el artículo 4° de la ley 226 de 1995, sin perjuicio de que tales recursos se destinen “exclusivamente a proyectos de inversión social y de infraestructura, tal como se contempla en el Plan de Desarrollo respectivo”, según lo previsto en el artículo 7° del Acuerdo 7 de 1998.” Dado que la ampliación de la consulta se centra en el análisis jurídico sobre la viabilidad de destinar los recursos producto de un eventual proceso de

enajenación de acciones del Distrito Capital en la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá E.T.B. E.S.P., a la ejecución del Plan de Desarrollo Vigente para el Distrito Capital, la Sala hará énfasis respecto de los principios constitucionales que rigen la función de planeación y sus implicaciones de orden presupuestal, frente al alcance del acto de autorización del Concejo Distrital.

1. PLANEACION ESTATAL De conformidad con el artículo 339 de la Constitución Política: “Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. “Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.”.(Subrayado fuera del texto).

La función de planeación regulada constitucionalmente propende la consistencia entre los fines previstos en el Plan de Desarrollo y los recursos públicos para

ejecutar las metas de largo y mediano plazo. En concordancia con lo anterior, la Carta prevé que el Plan Nacional de Desarrollo consta de una parte general contentiva de la política económica y social y, de un plan de inversiones.1 Así 1 Interpretación y Génesis de la Constitución en Colombia.- Cámara de Comercio de Bogotá. 1992.- “La Constitución de 1991 abandona el viejo criterio que propugnaba por una planificación global de la economía, así fuera meramente indicativa o concertada para el sector privado. De tal suerte que la planeación queda como un instrumento de racionalización de la gestión pública, en sus diferentes niveles, a través del establecimiento de objetivos, prioridades, recursos, estrategias que mismo prevé la Carta la expedición de una ley orgánica a la cual se sujeta el ejercicio de la actividad legislativa y la adopción de los planes de desarrollo por las entidades territoriales ( arts. 300.3, 313.2 y 322), dotada de un valor normativo intermedio entre la Constitución y la ley ordinaria (art. 151), con el fin de regular todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes desarrollo y de disponer los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales ( art. 342). La ley 152 de 1994, orgánica del plan de desarrollo, dispone que el plan de inversiones incluye principalmente la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público, la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas y los proyectos prioritarios de inversión y los presupuestos

plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general y la especificación de los mecanismos más importantes para su ejecución ( art. 6°). Entiende por presupuestos plurianuales la proyección de los costos y fuentes de financiación de los principales programas y proyectos de inversión pública, cuando estos requieran para su ejecución más de una vigencia fiscal ( art. 7°). Este estatuto, en el cual se estableció la ley orgánica del Plan de Desarrollo, y los procedimientos y mecanismos de elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, aplicable tanto a la Nación, como a las entidades territoriales y a los organismos públicos de todo orden, consagra entre los principios de planeación, los siguientes: “Artículo 3º.- Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación son: (...) “d) Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad.” “n) Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional, los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por orientan o presiden la acción de las autoridades. (...) Ahora bien, no cabe duda de que la inversión

y el gasto público constituyen un factor determinante del desempeño del aparato productivo y del crecimiento de la economía”. una parte general de carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar la coherencia y complementariedad en su elaboración, la Nación y las entidades territoriales deberán mantener actualizados los bancos de programas de proyectos.” (Negrilla fuera del texto). Así tanto la Constitución, como la ley orgánica en materia de planeación, establecen claramente la composición y los principios rectores de los planes de desarrollo que se elaboren en el nivel nacional y territorial, a los cuales se tendrán que sujetar las autoridades de planeación correspondientes, haciendo énfasis en la relación armónica entre los fines y los recursos de que dispone el Estado para su cabal ejecución. En el caso particular del Distrito Capital, el Estatuto Orgánico de Bogotá D.C., adoptado mediante el decreto 1421 de 1993, en su artículo 12 señala que el plan de inversiones que hace parte del plan general de desarrollo contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos y la determinación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. En consonancia con lo anterior, el Acuerdo 12 de 1994, por el cual se establece el estatuto de planeación del distrito capital y se reglamenta la formulación, aprobación y ejecución y evaluación del Plan de Desarrollo económico y social, reguló el contenido y alcances del plan en los siguientes términos: “Artículo 4. Contenido.- El Plan de Desarrollo estará conformado por una parte estratégica general y un plan de inversiones a mediano y

corto plazo, de acuerdo a lo establecido al respecto por el artículo 339 de la Constitución Política, así como lo establecido en el Decreto No. 1421 de 1993. (...) El plan de Inversiones Públicas, contendrá los presupuestos plurianuales de los principales proyectos prioritarios y la determinación de los recursos financieros que garanticen su ejecución.” De lo anteriormente expuesto, la Sala concluye, que el plan de inversiones contenido en el plan de desarrollo del Distrito debe contener los proyectos y programas para el desarrollo social y económico de la ciudad, y la determinación de los recursos de inversión, asociados a las fuentes de ingreso con que se proyecta financiar dicho plan. Hechas las anteriores precisiones, procede la Sala a analizar el plan de desarrollo vigente para el distrito capital. Es cierto que el Plan de Desarrollo 2001 - 2004 “BOGOTA para VIVIR todos del mismo lado” adoptado por el Alcalde Mayor mediante el decreto 440 de 2001, con invocación de la competencia que le confieren la ley 152 de 1994, en particular su artículo 40 y, el artículo 14 del Acuerdo 12 de 1994, para expedirlo por decreto, no prevé como fuente de financiamiento de los programas y proyectos que lo conforman los recursos producto de la enajenación de las acciones de la entidad territorial en la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá E.T.B. E.S.P., pero también lo es que dicho plan contempla proyectos de inversión social y planes de infraestructura con miras a mejorar la calidad de vida de los habitantes fundamentados, obviamente, en una política trazada sobre objetivos, metas y estrategias distintas a las previstas en el Plan de Desarrollo 1998-2001 “Por la

Bogotá que Queremos.”. Igualmente, es relevante señalar que el hecho de que el plan de desarrollo vigente en el Distrito Capital no fue aprobado por el Concejo Distrital, no le resta validez o legitimidad, pues de conformidad con el artículo 341 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 14 del Estatuto Orgánico de Planeación del Distrito (Acuerdo 12 de 1994), el Alcalde haciendo uso de su facultad legal, procedió a adoptarlo mediante decreto y, por lo mismo, es el Plan de Desarrollo Vigente en la ciudad. Ahora bien, debe analizar la Sala si es legalmente posible incorporar como una nueva fuente de financiación de la parte general del plan de desarrollo respectivo, los recursos producto de un eventual proceso de venta de las acciones de esa entidad territorial en la Empresa de telecomunicaciones de Bogotá E.T.B. E.S.P. Tal y como se expuso en la parte antecedente del presente escrito, el plan nacional de desarrollo es una herramienta estratégica de gestión, que permite estructurar una política económica razonada y armónica cuyo fundamento es el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho. Su naturaleza y características han sido definidas ampliamente por la Corte Constitucional. En efecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-015 de 1996, al resolver sobre la inconstitucionalidad de la Ley 188 de 1995 “Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998", recoge pronunciamientos anteriores sobre la materia, concluyendo en algunos de sus apartes: “El Plan Nacional de Desarrollo. Su papel en términos constitucionales “(...) De la existencia de un Plan, por cuyo medio se tracen los

derroteros de la acción estatal en el largo y el mediano plazo y las estrategias que deba seguir para alcanzar el progreso general de la economía, la redistribución del ingreso y la solución de los problemas sociales con arreglo a unas prioridades previamente definidas, depende en buena parte la realización práctica de los postulados que impone, dentro de la organización política contemporánea, el Estado Social de Derecho. (...) “Tales objetivos -ha señalado esta Corteestán plasmados en normas que, si bien no son todas de aplicación inmediata ni susceptibles de ser exigidas por la vía judicial -puesto que corresponden a la categoría de programas estatales que requieren políticas macroeconómicas de amplio espectro, cuantiosísimos recursos y numerosas inversiones-, deben ser desarrolladas por el Estado en cuanto resultan inescindiblemente unidas a su gestión. Por ello, su cumplimiento debe proyectarse para asegurar que el engranaje institucional principia a moverse en búsqueda de tales propósitos y que lo hace de manera ordenada y planificada. (...) “ Consecuencia necesaria de la trascendencia que la Constitución confiere al Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas es la superior jerarquía de la ley por medio de la cual se adopta sobre las demás leyes. La obligatoriedad del Plan no cobija tan sólo a quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a todas las normas que apruebe. (...) “Desde luego, la obligatoriedad de la Ley del Plan no puede

entenderse en términos absolutos, en cuya virtud se congelen las partidas y recursos aprobados e incorporados en ella, pues los cálculos efectuados en su momento pueden resultar inexactos con el transcurso del tiempo, lo cual hace necesaria su adaptación por el legislador a las reales circunstancias que surjan en los respectivos períodos anuales, por lo cual la Carta autoriza que en los presupuestos se aumenten o disminuyan tales rubros, desde luego -considera la Corteen términos razonables que no impliquen la desfiguración o eliminación del sentido fundamental de los planes adoptados .” (Negrillas y subrayas no son del texto). En este mismo sentido se han pronunciado algunos doctrinantes que consideran que la función de planificación y, por ende, los planes, están por naturaleza sujetos a variables económicas o fenómenos endógenos y exógenos que implicarán a la postre la adopción de medidas en los presupuestos anuales. El doctor Hugo Palacios Mejía sobre este particular expresó: “En las páginas siguientes ofreceré unos criterios para establecer en qué consiste la obligatoriedad de una Ley sobre planes; procuraré exponer cómo no es verdad que por el simple hecho de que la Ley fije los planes estos se vuelven “obligatorios”, y cómo no todo el plan es obligatorio para gobernantes y gobernados. En seguida defenderé la tesis de que las leyes que fijan planes son indicativas, por regla general, tanto para el sector público como para el privado; y mostraré dos casos excepcionales en donde las leyes sobre planes son imperativas, pero no para todo el “sector público”, sino solo para el Congreso y para el Presidente cuando actúa como

legislador. “d. significado de la obligatoriedad de una ley. “El concepto de “obligatoriedad o “imperatividad” de una Ley puede examinarse desde varios puntos de vista, pero, en general, parece conveniente llamar “obligatoria” o “imperativa” aquella Ley que reúne dos requisitos, a saber:contener una norma, ordenar o prohibir una conducta; y además, hacerlo en tal manera que si alguien desatiende la norma quede expuesto eventualmente a una sanción jurídica. “Una ley es obligatoria para otras personas si la desobediencia de sus mandatos puede acarrear una sanción jurídica de orden personal, o económico, o administrativo, o que consista en la pérdida de eficacia de los actos jurídicos celebrados, o por la cual estos elementos se conjuguen. “Una Ley es obligatoria o imperativa para el sector público si los actos que realice en oposición a ella pueden ser privados de eficacia. Para la administración, nacional o regional, son obligatorias aquellas leyes que pueden dar lugar a la anulación de sus actos, o a la obligación de indemnizar perjuicios, en caso de ser desatendidas. Para el Congreso son obligatorias aquellas leyes cuyo desacatamiento, por mandato de la Carta, da lugar a declarar la inconstitucionalidad de las leyes que les sean contrarias. Para los jueces son obligatorias las leyes que de no ser aplicadas pueden dar lugar a la rectificación de sus decisiones o sanciones penales o disciplinarias contra quienes, a conciencia, resuelvan no aplicarlas en la forma y oportunidad debidas. En todos estos eventos hay una sanción jurídica, aunque asume diversas manifestaciones.

“Según varios criterios filosóficos tradicionales, la Ley supone el concepto de obligatoriedad y de sanción jurídica eventual. Desde el punto de vista positivo y político, sin embargo, la Ley no tiene que ser obligatoria, y puede producir importantes efectos sin tener tal carácter. “En seguida mostraré cómo por regla general, las leyes que aprueban planes carecen de obligatoriedad, bien porque no tienen naturaleza normativa, o porque no hay sanciones jurídicas para protegerlas. “e. Los aspectos descriptivos de un plan fijado por Ley no son obligatorios. “Hay ciertas partes de un plan que, a pesar de que éste fuera Ley, carecerían de obligatoriedad. Tal ocurre con aquellas en las cuales hay un análisis descriptivo de las diversas variables económicas, o una historia de su evolución, o una comparación con otros países. Puesto que no hay en ellas norma alguna, es decir, conducta que se recomiende o prohiba, no pueden tener obligatoriedad. Por su naturaleza no tienen contenido jurídico. “Además, parece contrario a las exigencias técnicas de la planeación, como instrumento de gobierno, hacer que los aspectos descriptivos de un plan hayan de ser empleados obligatoriamente como supuestos de hecho en los trabajos económicos. (...) f.Los aspectos normativos de un plan, fijados por Ley, tampoco son obligatorios por regla general. “Por supuesto, es posible que otros aspectos de un plan estén enunciados en forma normativa y que señalen conductas que se deben realizar. A diferencia de los aspectos descriptivos, estos sí podrían ser obligatorios, tanto para el sector público como para el sector privado. Sin embargo, parece que por regla general tampoco

lo son, a la luz de varios principios de Derecho constitucional. (...) “CLa Ley que fija un plan no deroga, modifica ni sustituye otra clase de leyes. “El análisis de la naturaleza jurídica de las leyes sobre planes, y del fenómeno global de su obligatoriedad, conduce al estudio de las relaciones entre estas leyes y las demás. ¿ Pueden las leyes que fijan planes derogar otras leyes? “Estos problemas, y la respuesta anunciada, tienen precedentes en el Derecho constitucional colombiano. En efecto, la doctrina conoce una Ley, la anual del Presupuesto, respecto de la cual predica en forma unánime que ni sirve para derogar otras leyes, ni para ejercer las funciones de crear rentas y decretar gastos que el Congreso desarrolla por trámites distintos de los indicados para expedir aquella. (...) “Como explicaré adelante, parece que la Ley que fija un plan no puede derogar ni modificar sino aquellas leyes anteriores que hubiesen fijado otro plan. Por lo tanto el Gobierno puede seguir las orientaciones de tal Ley sólo en cuanto leyes de otra clase le otorguen facultades para ello. (...) “ENaturaleza jurídica del plan. “Qué clase de leyes son las leyes sobre planes, que a pesar de ser expedidas por el Congreso por regla general ni son obligatorias, ni sirven para ejercer ciertas facultades de éste? “La doctrina conoce, de tiempo atrás, actos con forma de Ley, o al menos con estructura normativa, aprobados por los Estados, que a pesar de ello no son obligatorios, es decir, cuyo desacato, no acarrea una sanción jurídica. En el campo del Derecho internacional

existen, por ejemplo, las “recomendaciones” contenidas en tratados, o formuladas por diversos órganos intergubernamentales, y en el campo del Derecho interno hay leyes que estipulan simplemente declaraciones de principios o de intención. “También, según anoté, la doctrina acepta que ciertas leyes, como la anual de Presupuesto, no son instrumentos aptos para el ejercicio de aquellas funciones del Congreso que consisten en crear rentas o decretar gastos. “Tanto el fenómeno técnico de la planeación, como sus expresiones en la órbita del Derecho, son tan recientes que no es extraño que resulte difícil ubicarlos dentro de las categorías ju