CE-CE-SEC1-EXP1993-N2376

ACTO PARTICULAR / ACCION DE NULIDAD - Improcedencia / EXPROPIACION Los actos acusados no son susceptibles de demandarse en ejercicio de la acción de nulidad sino de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que dichos actos afectan exclusivamente el derecho de propiedad que sobre un predio detenta una persona jurídica. Mediante la demanda incoada con base en el art. 84 del C.C.A. se persiguió la declaratoria de nulidad de los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas frente a los cuales la ley no ha previsto expresamente el ejercicio de la acción de nulidad. La declaratoria de interés público y social que recayó sobre el predio, afecta en forma directa y exclusiva el derecho de propiedad que sobre el mismo detente su titular. Además, la Sala considera que la naturaleza jurídica de los actos acusados, como actos creadores de situaciones jurídicas individuales no se ve afectada por haberse omitido en ellos la designación del propietario de dicho predio, pues su carácter de tales se deriva de haber creado una situación jurídica particularizada en quien es el titular del derecho de propiedad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2376

Actor: PEDRO SIMON VARGAS SAENZ

Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Referencia: APELACION SENTENCIA La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver

el recurso dé apelación interpuesto por los impugnantes de la demanda contra la sentencia primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 9 de marzo de 1993.

I.- ANTECEDENTES: a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda. "El ciudadano Pedro Simón Vargas Sáenz, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo de Boyacá la declaratoria de nulidad de los Acuerdos Nos. 027 de 6 de septiembre de 1989 "por el cual se declara de interés público y social un bien inmueble sin indemnización y se delegan algunas funciones al Alcalde Mayor de la ciudad", y 010 de 15 de junio de 1990, 44 por el cual se hace modificación y se adiciona el Acuerdo No. 027 de septiembre 06 de l989" expedidos por el Concejo Municipal de Tunja.

b.- Los actos acusados: Son los siguientes: 1o. Acuerdo No. 027 de 1989 Mediante dicho acto el Consejo Municipal de Tunja, expresando hacer "...uso de sus atribuciones legales y en especial de las conferidas por los artículos 30 y 197 de la Constitución Nacional en concordancia con los artículos 44, 45, 92 del Decreto 1333 de 1986, Artículos 9 y 10 literal II; 11, 12, 44, 45, 48, 5 3, 54, 55, 5 8 mas concordantes de la Ley 09 de 198911, declaró de interés público y social el

predio urbano denominado "El Carvajal" hoy "Barrio ASIS BOYACENSE" ubicado anteriormente en la Vereda la Colorada, en la actualidad en el Barrio Asís Boyacense de la ciudad de Tunja ... .”.. determinado por los linderos que allí se, consignan (art. lo.); concedió autorizaciones al Alcalde para adelantar el proceso de expropiación sin indemnización sobre dicho predio, con base en los artículos 10 literal II, 53 y concordantes de la Ley 9a. de 1989 y sus decretos reglamentarios (art. 3o.); autorizó al Alcalde para que legalizase los terrenos expropiados y fuesen adjudicados a quienes demostrasen " ... la posesión de buena fe con justo título y/o con pruebas que ameriten posesión", a las cuales se refiere su parágrafo (art. 4o.) y determinó los requisitos a cumplirse para la validez del acuerdo (art. 5o.). 1o. Acuerdo No. 010 de 1990: Mediante el mencionado acto, previa consideración acerca de "Que es necesario para la ejecución y reglamentación a que se refiere el Artículo Tercero del Acuerdo No. 027 de 1989, hacer mención de los beneficiarios del Barrio Asís Boyacense, que han demostrado de buena fe posesión y dominio de los predios sobre los cuales debe operar la expropiación con base en el Artículo Décimo Literal 11) de la Ley 09 de 1989, modificó el artículo 2o. del Acuerdo 027 de 1989, en el sentido de autorizar al Alcalde "... para adelantar proceso de expropiación

sin indemnización alguna, sobre los predios declarados de interés público y social y a los beneficiarios que a continuación se relacionan, aplíquese el Artículo Décimo literal 11), y/o artículo 53 y concordantes de la Ley 09 de l989" (art. lo.); modificó el artículo 3o. del citado Acuerdo 027, en el sentido de delegar en el Alcalde la facultad de reglamentar el Acuerdo en el término de 6 meses prorrogables por 2 períodos iguales, y ejecutar dicho acto de conformidad con la Ley 9a. de 1989 y sus decretos reglamentarios (art. 2o.); modificó el artículo del citado Acuerdo 027 de 1989, para indicar cuáles pruebas se tendrían como de domino y posesión (art. 3o.); adicionó como artículo 6o. del Acuerdo 027 de 1989 una disposición relativa a que los gastos notariales que acarrea la escrituración por parte del municipio a favor de las personas relacionadas en el artículo primero, correrán por cuenta de los beneficiarios (art. 4o.) y fijó la fecha de su vigencia (art. 5o.). c.- Los hechos de la demanda Estos se contraen, básicamente, al proceso de expedición de los actos acusados, pues, por lo demás, y con evidente falta de técnica jurídica, en tal acápite de la demanda se argumenta sobre la improcedencia jurídica de haberse adoptado las determinaciones en ellos contenidas y a formular en su contra el cargo de desviación de poder, el cual se resumirá en el siguiente literal (fls. 23 a 28 Cdno. Ppal.). d.- Las normas presuntamente violadas Y el concepto de violación.

En contra de los actos acusados, el actor formula los cargos que se resumen a continuación (fls. 23 a 30 ibídem): Primer cargo.- Desviación de poder, pues el verdadero fin que se persiguió con la expedición de los actos acusados fue el de privar a la venerable Orden Tercera Franciscana de Tunja, propietaria del predio pretendido por el Municipio, de las garantías e indemnizaciones que le concede la ley, y no el de, satisfacer el interés público para los fines previstos en las normas constitucionales y legales con base en las cuales el Concejo se atribuyó la competencia para dictarlos. En efecto, el Concejo Municipal de Tunja, con pleno conocimiento, desconoció por su voluntad " ... el derecho inscrito a nombre de, su legítima propietaria, la Venerable "ORDEN TERCERA FRANCISCANA", a quien ni citan en el mismo, limitándose a describir por su cabida y linderos, y aportando los números de los títulos de adquisición del inmueble y de su correspondiente Registro en la Oficina de Instrumentos Públicos de Tunja, de donde deriva la titularidad en nombre de la comunidad citada”. A pesar de que el artículo 10o. literal II) de la Ley 9a. de 1989 regula la expropiación de bienes inmuebles para la legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ¡legales, debe tenerse en cuenta que la Urbanización Asís Boyacense fue constituida conjuntamente entre la mencionada comunidad y el Municipio de Tunja, a través de sus Oficinas de Planeación, Obras Públicas, etc. previo concepto favorable de la Superintendencia Bancaria.

Segundo cargo. Violación de los artículos 16 y 30 de la anterior Constitución Política, el cual se fundamenta en razones similares a las expresadas en el cargo precedente y, adicionalmente, en que con los actos acusados se desconoció la obligación del Estado de proteger los bienes de la Venerable Orden Tercera Franciscana de Tunja, como persona jurídica que es, y cuyo reconocimiento como tal fue dado por Resolución de lo. de octubre de 1912, publicada en el Diario Oficial del 9 de octubre del mismo año. e. Las razones de la defensa: En la contestación de la demanda, la parte demandada, con base en múltiples argumentaciones jurídicas, se opone a las pretensiones del actor, pues considera que los actos acusados se ajustan a las disposiciones constitucionales y legales en ellos citadas (fls. 191 a 199 ibídem). f.- Las razones de la impugnación: Al proceso concurrieron como impugnantes de la demanda un total de 128 ciudadanos, quienes a través de apoderado dieron contestación a la demanda. En el escrito de dicha contestación los impugnantes plantean las siguientes excepciones: a) "Equivocada e impertinente la acción administrativa" la cual se fundamenta, en síntesis, en que los actos acusados, por crear o conllevar no sólo potencial sino realmente consecuencias jurídicas lesivas de los derechos que sobre un bien inmueble detenta una persona jurídica determinada, no son posibles de la acción de nulidad sino de la acción de restablecimiento del derecho, más aún si se considera, que ellos se ejecutaron mediante las Resoluciones Nos. 450 de 17 de

agosto de 1990 y 13 de 25 de enero de 1991, expedidas por el Alcalde de Tunja. En sustento de lo anterior, transcriben apartes del auto de 19 de septiembre de 1986, proferido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero doctor Hernán Guillermo Aldana Duque. b) Inepta demanda, la cual se hace derivar de que el libelo de la misma adolece de algunos de los requisitos contemplados en el artículo 137 del C.C.A. Los argumentos tendientes a desvirtuar las violaciones normativas aducidas en la demanda, se encuentran contenidos en el mismo escrito de impugnación, a folios 203 a 217 ibídem. g. Las razones del curador ad litem Las personas que no pudieron ser notificadas del auto admisorio de la demanda conforme a lo dispuesto en él, fueron representadas por un curador ad litem, quien en la contestación de la demanda expresa que carece de elementos de juicio para oponerse a sus pretensiones, por lo cual se atiene a las resultas del proceso (fls. 228 a 229). h. La actuación surtida: De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 29 de agosto de 1990 se admitió la demanda y se dispuso darle el trámite de rigor (fl. 32 Cdno. Ppal.). Mediante providencia de 29 de mayo de 1991 se denegó la solicitud de dar por terminado el proceso, formulada por los impugnantes de la demanda (fls. 185 a

186 ibídem). Por autos de 10 de julio de 1991 se decretaron las pruebas solicitadas por las partes, por los impugnantes y por el curador ad litem (fl. 1 Cdno. No. 3),fls. 1 a 2 Cdno. No. 4 y FI. 1 Cdno. No. 2). Dentro del término del traslado para alegar de conclusión sólo hizo uso de tal derecho el apoderado de los impugnantes (fls. 368 y 373 a 381 Uno. Ppal.).

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: Al desatar la controversia planteada, el Tribunal a quo declaró sin fundamento las excepciones planteadas por los impugnantes de la demanda y declaró la nulidad de los actos acusados, con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación (fls. 389 a 418 Cdno. Ppal.): En cuanto a la excepción de equivocada escogencia de la acción ejercida, y luego de una atenta lectura de los actos demandados, se intelige que la “autorización para iniciar el proceso expropiatorio" no se refiere a ningún bien de la Orden Tercera Franciscana sino al predio denominado "El Carvajal”, descrito en el artículo 1o. del Acuerdo No. 027 de 1989, lo cual, con la aclaración contenida en el artículo 1o. del Acuerdo No. 10 de 1990, lleva a la conclusión de que " ... la expropiación se autoriza para proceder sobre predios poseídos por los beneficiarios, que Justamente son los mismos ciudadanos que se presentan como impugnadores y que ahora han dado poder al excepcionante para que los

represente en el juicio (se subraya para resaltar) , de tal suerte que la Orden Tercera no aparece indicada en ninguno de los textos de los acuerdos demandados como el particular en contra de quien se va a surtir la expropiación..." (paréntesis y subrayas del Tribunal). Lo anterior permite concluir que "...manifiesta la sentencia de razón del excepcionante, más aún si ni siquiera .la Orden Tercera ha dado poder, y la demanda la intenta el ciudadano Pedro Simón Vargas en condición de tal, esto es de simple ciudadano". En lo referente a la excepción de inepta demanda, el Tribunal considera que ella no puede prosperar, pues si bien su libelo adolece de técnica jurídica, él reúne las ritualidades señaladas en el artículo 137 del C.C.A. Además, debe tenerse en cuenta el principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial. En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal de origen, luego de describir los diferentes procedimientos legales que regulan la expropiación, considera que "... la intencionalidad de la voluntad plasmada en el acuerdo ..." resulta distorsionada frente a las normas que se analizan, pues " ... por los antecedentes administrativos de los acuerdos..." se desprende que dicha intencionalidad "...hallábase orientada a sanear un problema de titulación de vivienda de interés social, y que conforme se puede auscultar, llevó al Concejo Municipal a utilizar la aplicación de un mecanismo jurídico, reservado para propietarios de fondos urbanos que en comportamientos inmorales, abusaron del derecho de propiedad a costa de la necesidad de vivienda, de sectores desvalidos de la sociedad".

Lo anterior lleva al Tribunal a quo a considerar que "Es objetiva la falsa motivación de los acuerdos demandados, pues la causa jurídica invocada para la expedición en sus temas puntales de la autorización de expropiación sin indemnización, resulta cierta, esto es producto de una reprochable aplicación de la ley que ocurre cuando el poder administrador decide invocando normas extrañas al supuesto fáctico por regular en un momento determinado".

III. LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los fundamentos del recurso de apelación contra la sentencia de primera

instancia. son, en resumen, los siguientes (fls. 5 a 15 Cdno. No. 6): En lo que concierne a las excepciones de equivocada e impertinente acción ejercida y de inepta demanda, el recurrente reitera, en esencia, los mismos argumentos que en su sustento expresó en el escrito de impugnación de la demanda y solicita que, por encontrarse plenamente respaldadas jurídica y procesalmente, se declare su prosperidad. De otra parte, el recurrente controvierte las razones de fondo por las cuales el Tribunal a quo declaró la nulidad de los actos acusados.

IV. LA IMPUGNACION DÉL RECURSO: En el alegato de conclusión presentado por la parte actora en el trámite de la

segunda instancia se expresa, en síntesis, lo siguiente (fls. 20 a 22 Cdno. No. 6): La acción de nulidad se. ejerció en aras de impedir que los actos demandados afecten los " ... intereses de una gran mayoría y de una respetable Comunidad de esta ciudad, que ha sido ejemplo de eficacia y entrega desinteresada a la

Comunidad". Ni los moradores de la Urbanización Asís Boyacense, impugnantes de la demanda, ni su apoderado lograron entender que la parte motiva de los Acuerdos acusados anula su parte resolutiva, que no hubo claridad jurídica en su adopción y que se obro con ligereza "... por quienes quisieron aparecer en las elecciones posteriores a su expedición como sus redentores, quienes les darían títulos escriturarios, pasando por sobre derechos perfectamente determinados en favor de la ORDEN TERCERA FRANCISCANA DE TUNJA y de los cientos de moradores o residentes que habían obtenido la posesión. De otra parte, dada la precisión y claridad de los análisis jurídicos de la sentencia, los cuales se fundamentan en las pruebas que se produjeron durante el proceso, se solicita su confirmación, pues "... es de bulto, de justicia, no, amparar la arbitrariedad manifiesta en RESOLUCIONES EJECUTIVAS encaminadas a extinguir a su capricho o bajo el amparo de innobles intereses, los derechos de dominio y propiedad... " de la Orden Tercera Franciscana y de decenas de familias. V - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO: En su concepto de fondo, la señora Procuradora Primero Delegada ante esta Corporación, luego de analizar los cargos formulados en el recurso de apelación, solicita se confirme la sentencia de primera instancia.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Corresponde a la Sala analizar, en primer término, las excepciones que, planteadas por el recurrente en el escrito de impugnación de la demanda, fueron declaradas sin fundamento en la sentencia de primera instancia y las cuales se

reiteran en el recurso de apelación.

Primera excepción: "Equivocada e impertinente acción administrativa", por cuanto los actos acusados no son susceptibles de demandarse en ejercicio de la acción de nulidad sino de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que dichos actos afectan. exclusivamente el derecho de propiedad que sobre el predio denominado "El Carvajal” detenta la persona jurídica denominada

Orden Tercera Franciscana de Tunja. Para declarar su no prosperidad, el Tribunal a quo se paso concretamente en que la autorización concedida en los actos demandados para iniciar el proceso expropietario "... no la destina el cabildo municipal frente a la Orden Tercera Franciscana sino directamente sobre un predio denominado "El Carvajal" y que con la aclaración del Art. lo. del Acuerdo 010, la expropiación se autoriza para proceder sobre predios poseídos por los beneficiarios ... ( ... ) ... de tal suerte que la Orden Tercera no aparece indicada en ninguno de los textos de los acuerdos demandados como el particular en contra de quien se va a surtir la expropiación..." Ahora bien, luego de analizar los fundamentos de dicha excepción y de la apelación, la Sala considera que ella está llamada a prosperar, por las siguientes razones: 1o.- Porque mediante la demanda incoada con base en el artículo 84 del C.C.A. se persiguió la declaratoria de nulidad de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas frente a los cuales la ley no ha previsto expresamente el ejercicio de la acción de nulidad. En este sentido, y a

partir de la providencia de 2 de agosto de 1990, de la cual fue Ponente el Consejero de Estado doctor i, Pablo Cáceres Corrales, proferida dentro del expediente No. 14~2, actor: Oswaldo Cetína Vargas, la jurisprudencia de esta Sección ha sido constante y reiterativa. En efecto, de la simple lectura de los actos acusados para la Sala no cabe la menor duda sobre su naturaleza de actos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas, pues la declaratoria de interés público y social que recayó sobre el predio denominado "El Carvajal", contenida en el artículo 1o, de Acuerdo No. 027 de 1989, afecta en forma directa y exclusiva el derecho de propiedad que sobre el mismo detenta su titular. Además, la Sala considera que la naturaleza jurídica de los actos acusados, como actos creadores de situaciones jurídicas individuales no se ve afectada por haberse omitido en ellos la designación, del propietario de dicho predio, pues su carácter de tales se deriva de haber creado una situación jurídica particularizada en quien es el titular del derecho de propiedad. De otra parte, la Sala considera que los actos acusados tampoco pierden la mencionada naturaleza jurídica por el hecho de que en el artículo 10. Del Acuerdo No. 010 de 1990 se mencionen a, determinadas personas, pues, por, el, contrario, la identificación de ellas, así sean numerosas, confirma, ya no solo desde el punto de vista del sujeto afectado con el acto, sino respecto de los sujetos beneficiarios del mismo, su carácter de actos de naturaleza particular o individual. 2o.- Porque si bien el artículo 22 de la Ley 9a. de 1989 consagra la procedencia

de la acción de nulidad respecto del acto que ordene una expropiación, en este caso no se da dicha hipótesis, pues en los actos demandados no se adoptó decisión de tal naturaleza, sino simplemente la de declarar de utilidad pública y social dicho predio, mientras que la decisión de expropiación solo se produce en el curso del proceso de expropiación, para cuyo adelantamiento se autorizó al Alcalde de Tunja en los artículos 2o. de los Acuerdos Nos. 027 de 1989 y 010 de 1990. 3o.- Porque sí a pesar de ejercerse la acción de nulidad se interpreta la demanda, como lo hace la Sala en estos casos, para determinar si es viable la de nulidad y restablecimiento del derecho, ella tampoco sería procedente, pues para que dicha acción subjetiva proceda es requisito fundamental que el actor tenga un interés en la declaratoria de nulidad, que se traduzca en el restablecimiento de un derecho subjetivo que le haya sido violado o desconocido con los actos, circunstancia esta que no se plantea en la demanda, ya que, por el contrarío, en ella se insiste en que el sujeto afectado es la ORDEN TERCERA FRANCISCANA DE TUNJA, quien no es parte en el proceso. La prosperidad de la excepción analizada, cuya declaratoria se hará en la parte dispositivo de esta sentencia, hace innecesario estudio la segunda de ellas, planteada por el recurrente. En consecuencia, la Sala, a pesar de, su preocupación por evitar fallos inhibitorios, en el caso sub judice se encuentra inexorablemente ante una demanda que no debió haber sido admitida por el Tribunal de origen, lo cual

impide un pronunciamiento de fondo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto de la Agente del Ministerio Público y en desacuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. REVOCASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 9 de marzo de 1993 y, en su lugar, DECLARASE INHIBIDO para pronunciarse sobre el fondo del asunto, por las razones expuestas, en la parte motiva de esta providencia. Segundo. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha tres (3) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA

MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO