CE-CE-SEC2-EXP1993-N4614

ISS / DESCUENTO A PENSIONADOS - Trámite interno / POTESTAD REGLAMENTARIA - Inexistencia No es exacto que siempre que la administración establece unos pasos o diligencias para que se pueda ejecutar la ley, esté reglamentándola. En efecto. una cosa es el ejercicio de la potestad reglamentaria, prevista en el art. 120 - 3 de la Constitución de 1886, mediante la cual el presidente de la República determina las reglas o preceptos para que pueda ejecutarse una ley, y otra bien distinta establecer unos pasos o diligencias, o sea, unos trámites, para que una Entidad cualquiera atienda la actuación o la función pública que le corresponde. Aunque es cierto que la potestad reglamentaria radica exclusivamente en el Presidente de la República, quien la ejerce mediante la expedición de órdenes, decretos y resoluciones Indispensables para la cumplida ejecución de las leyes, no lo es menos que en el evento de los actos acusados el Director del Instituto de Seguros Sociales no usurpó ni invadió esa facultad constitucional, sino que se limitó a completar unos trámites sencillos, elementales y por lo demás, obvios y necesarios, para poder cumplir cabalmente con su obligación de recaudar y entregarlos descuentos a los pensionados, en los términos de la ley 4a. de 1976. No hay que olvidar que el propio C.C.A. en su art. 32, consagra que las entidades oficiales "deberán reglamentar la tramitación interna de las peticiones que les

corresponda resolver"; sin embargo, como se desprende del entorno gramatical de la norma, no se refiere aquí a la potestad reglamentaria del art. 120 - 3 de la Carta de 1886, sino al simple trámite interno de los asuntos de su competencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4614

Actor: MILAN DIAZ GARCIA Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES – ISS El señor Milán Díaz García, en su condición de ciudadano y en ejercicio de la acción consagrada en el Artículo 84 del C.C.A., solicita al Consejo del Estado declarar, en sentencia definitiva, la nulidad de la Resolución número 6822 de 22 de diciembre de 1986, proferida por el Director General del Instituto de Seguros Sociales, mediante la cual se fijan los requisitos que se deben cumplir ante dicha entidad, para efectuar los descuentos a los pensionados en aplicación de la ley 4a. de 1976 y de la número 212 del 18 de enero de 1989 del mismo despacho, por la cual se modificó el inicio 2o. del literal b) del Artículo 1° de la resolución primeramente mencionada.

Los HECHOS en que se fundamenta la acción, pueden resumiese así: 1) El Instituto de Seguros Sociales expidió las resoluciones acusadas, violando preceptos normativos superiores, por lo cual la Confederación de Pensionados de

Colombia elevó queja ante la Procuraduría General de la Nación el 9 de junio de 1989, a fin de que adelantara la correspondiente investigación e impusiera las sanciones del caso, "máxime cuando la última resolución, 0212 se dictó a sabiendas de la vigencia de la nueva ley 71 de 1988". (Folio 18). 2 "La exigencia que hacen las resoluciones citadas 6822 y 0212 de requisitos abusivos, obstruccionistas y no contemplados en la Ley, para la afiliación de socios 1 los organismos pensiónales y para el descuento de sus respectivas cuotas sociales, está ocasionando perjuicios económicos y funcionales al gremio y a sus entidades legalmente constituidas". (folio 18). DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION Se citan como tales las siguientes: Artículos 44 y 120, ordinal 3o. de la Constitución Política de 1886, 7o. de la Ley 10 de 1972, 10o. inciso lo. de la Ley 4a. de 1976, 3o. de la Ley 43 de 1984, 5o. de la ley 71 de 1988 y 4o. del Decreto 682 de 1982. El concepto de violación de tales normas, se expuso en la forma como aparece a folios 18 a 20, en el cual, en síntesis, se destaca la transgresión del numeral 3) del Artículo 120 de la Constitución Política de 1886 que atribuye exclusivamente al Presidente de la República la Potestad reglamentaria; la ausencia de norma superior que confiera dicha facultad al Instituto de Seguros Sociales y la

inadecuada fundamentación jurídica de los actos enjuiciados, ya que ninguna de las disposiciones su expedidor invoca y en cuyo ejercicio dice basarse, le confieren al Instituto la prerrogativa de reglamentar las leyes. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Fiscalía Novena de la Corporación en la vista reglamentaria opina que deben infirmarse las resoluciones demandadas, por cuanto, ciertamente ellas reglamentan lo dispuesto en la ley 4a. de 1976 y sabido es que "Por mandato del artículo 120 atribución 3a. de la Constitución Nacional, compete al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria de la ley, para su cumplida ejecución", (folio 74), facultad que ejerce el gobierno entendiendo por éste al Presidente y al Ministro correspondiente. La delegación de ella, sólo procede dentro del marco constitucional del artículo 135, a favor de los Ministros, Jefes de Departamentos Administrativos así como también de los gobernadores. Los Ministros, per se. solo tienen un poder reglamentario llamado propio o natural por la doctrina, que emana del numeral 9o. del artículo 75 del Código de Régimen Político y Municipal". (folio 74) Tal decisión favorable a las súplicas del libelista. procede. dice la Fiscalía, aún en el caso de que se considere que el Director del Instituto de Seguros Sociales tenía competencia para proferir tales actos, porque los requisitos que allí se exigen no están contemplados en la Ley 4a. de 1976, cuya aplicación se pretende". En efecto, tanto el inciso lo. del artículo 10 de la ley 4 de 1976. Como el inciso 1º, del

artículo 7o. de la ley 10 de 1972, estipulan que las empresas, entidad o patronos que satisfacen pensiones, están obligados..... a solicitud de las respectivas organizaciones de pensionados (pensiónales...)" a recaudar mediante las deducciones del caso, las cuotas de afiliación periódicas y extraordinarias con que los afiliados a ellas deben contribuir para su sostenimiento. La misma Filosofía campea en el artículo 5o. de la Ley 71 de 1988, expedida con posterioridad a la Resolución 006822 de 1986, pero antes de la 212 de 1989. En esta disposición se estipula que los aceitados descuentos se harán "... a solicitud escrita de la respectiva Asociación de Pensionados". (folio 76). La Agencia del Ministerio público, estima también, se contraría el contenido del Decreto 682 de 5 de marzo de 1982, que establece que las entidades administrativas del orden nacional, "ante las cuales debe tramitarse asuntos propios de su competencia, deberán exigir a los interesados únicamente el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución Política, leyes, decretos, reglamentos y resoluciones internas". (folio 77). Se procede a decidir, mediante las siguientes CONSIDERACIONES La litis gira en tomo a la legalidad de las resoluciones números 6822 de 22 de diciembre de 1986 y 212 de 18 de enero de 1989, expedidas por la Dirección General del Instituto de Seguros Sociales, mediante las cuales se fijaron los requisitos que deben cumplirse ante dicho Instituto para que éste efectúe los descuentos a los pensionados, en aplicación de la ley 4a. de 1976.

El argumento fundamental de la impugnación el actor lo hace consistir, como se dijo, en el quebranto por parte del Instituto, del numeral 3o. del Artículo 120 de la constitución Política de 1886 y de los Artículos 7o. de la Ley 10 de 1972, de la Ley 4a. de 1976 y 5o. de la ley 71 de 1988, en virtud de que se estima que sin tener facultad para ello, pues la potestad reglamentaria, por mandato del aludido precepto constitucional, radica exclusivamente en el Presidente de la República, la Dirección General de esa entidad pretendió reglamentar el Artículo 10o. de la Ley 4a. de 1976; y porque al expedir tal reglamentación impuso nuevos requisitos para que el Instituto proceda a realizar los descuentos a los pensionados en favor de las agremiaciones pensiónales, cuando las normas legales citadas a ese efecto, sólo exigen que dichas asociaciones formulen las respectivas solicitudes, sin ningún otro requisito adicional. También estima que se infringe la Ley 43 de 1984, toda vez que la facultad de inspección y vigilancia que le da al ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para ejercer la inspección y vigilancia de las agremiaciones de pensionados, no le autoriza para delegar esta función en otros funcionarios, quienes tampoco tergiversarla, como lo hace el Director General del instituto de Seguros Sociales. En cuanto al primer argumento, es oportuno señalar que conforme al Diccionario de la Lengua Española (Madrid, 1984), reglamentar es "Sujetar a reglamento un instituto o una materia determinada"; y a su vez, reglamento es "Colección

ordenada de regias o preceptos, que por autoridad competente se da para ejecución de una ley o para el régimen de una corporación, una dependencia o un servicio". En cambio, tramitar es "Hacer pasar un negocio por los trámites debidos"; y trámite es "Paso de una parte a otra, o de una cosa a otra. Cada uno de los estados y diligencias que hay que recorrer en un negocio para su conclusión". Esto es, que no es exacto que siempre que la Administración establece unos pasos o diligencias para que se pueda ejecutar la ley, éste reglamentándola. En efecto, una cosa es el ejercicio de la potestad reglamentaria, prevista en el artículo 120 - 3 de la Constitución de 1886, mediante la cual el Presidente de la República determina las regias o preceptos para que Pueda ejecutarse una ley, y otra bien distinta establecer unos pasos o diligencias, o sea, unos trámites, para que una Entidad cualquiera atienda la actuación o la función Pública que le corresponde. Por ello, aunque es cierto lo que afirma la Agencia Fiscal en el sentido de que la potestad reglamentaria radica exclusivamente en el Presidente de la República, quien la ejerce mediante la expedición de órdenes, decretos y resoluciones indispensables para la cumplida ejecución de las leyes, no lo es menos que en el evento de los actos acusados el Director del Instituto de Seguros Sociales no usurpó ni invadió esa facultad constitucional, sino que se limitó a contemplar unos trámites sencillos, elementales y por lo demás, obvios y necesarios, para poder

cumplir cabalmente con su obligación de recaudar y entregar los descuentos a los pensionados, en los términos de la Ley 4o. de 1976, Y a este respecto no hay que olvidar que el Propio C.C.A., en su artículo 32 (trámite interno de peticiones), consagra que las Entidades Oficiales "deberán reglamentar la tramitación interna de las peticiones que les corresponda resolver"; sin embargo como se desprende del entorno gramatical de la norma, no se refiere aquí a la potestad reglamentaria del artículo 120 - 3, de la Carta del 86, sino al simple trámite interno de los asuntos de su competencia. Por otra parte, los pasos previstos en los actos acusados corresponden a Garantías de seguridad elementales que tienen que tornar la entidad respectiva para tener la certeza de la autorización del descuento y su destino, que Como bien lo dicen sus alegatos la demanda, se volvió un imperativo, a raíz de las falsificaciones, quejas Y reclamos permanentes sobre el particular. De suyo, estas medidas Preventivas no sólo no atentan contra lo dispuesto en la Constitución y la ley, sino que antes bien, demuestran un celo positivo por evitar equívocos, errores y hasta fraudes, de los que sí seria responsable la administración del ISS Por negligencia, descuido o una conducta similar. En resumen, los trámites dispuestos por el ISS para recaudar y entregar los descuentos de los pensionados no lesionan los derechos de éstos ni los de sus asociaciones, por manera que representan procedimientos razonables, prudentes y lógicos para ese propósito. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Niéganse las pretensiones de la demanda incoada por el ciudadano MILAN DIAZ GARCIA, en su propio nombre, contra las Resoluciones Nos. 6822 del 22 de diciembre de 1986 y 212 del 18 de enero de 1989, dictadas por el Director General del Instituto de Seguros Sociales. Cópiese, notifíquese y cúmplase El anterior proyecto lo estudió y aprobó la sala en sesión celebrada el día 6 de mayo de 1993.

DIEGO YOUNES MORENO CLARA FORERO DE CASTRO

CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA JOAQUÍN BARRETO RUÍZ

ALVARO LECOMPTE LUNA DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA