CE - Concepto sin reserva 11001030600020240055900 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez

_— Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024)

Núm. Único: 11-001-03-06-000-2024-00559-00

Núm. Radicación: 2527

Referencia: contratos estatales con régimen especial.

Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD). Competencia del ordenador del gasto respecto a la facultad unilateral de imposición de multas. La directora del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil emitir concepto relacionado con la «competencia que pudiese ostentar el ordenador del gasto del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres —FNGRD, con relación a la facultad unilateral de imposición de multas y sanciones en el marco de un régimen excepcional al Estatuto General de la Contratación Pública — EGCP».

I. ANTECEDENTES En la consulta, la directora del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica hizo una serie de precisiones juridicas acerca de la naturaleza de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) y de la Sociedad Fiduciaria

La Previsora S.A., en adelante Fiduprevisora S.A. Indicó que la UNGRD «fue creada por el Decreto 4147 de 2011, como una unidad administrativa especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y

La Previsora S.A., en adelante Fiduprevisora S.A. Indicó que la UNGRD «fue creada por el Decreto 4147 de 2011, como una unidad administrativa especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio, del nivel descentralizado, de la Rama Ejecutiva, del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (art.1)», cuyas funciones se encuentran en la misma disposición, complementadas por las señaladas en la Ley 1523 de 2012. Respecto del FNGRD indicó que este «fue creado como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, con fines de interés público y asistencia social, dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre, de calamidad o de naturaleza similar, y el cual se encuentra contemplado en el artículo 47 de la Ley 1523 de 2012». Señaló que su vocero y representante legal es La FiduprevisoraNo. de Radicación: 2527 Página 2 de 73 S.A. (artículo 48 ibidem) y el ordenador del gasto es el director general de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. En relación con La Fiduprevisora S.A. indicó que es «una sociedad de economía mixta de carácter indirecto y del orden nacional, sometida al régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado E.!.C.E., de acuerdo con el parágrafo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia,

97 de la Ley 489 de 1998, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, cuyo objeto social exclusivo es la celebración, realización y ejecución de todas las operaciones autorizadas a las Sociedades Fiduciarias». Dijo que el régimen contractual de las empresas industriales y comerciales del Estado es el de la Ley 80 de 1993, salvo que ejerza su actividad en competencia o en mercado regulado (Ley 1150 de 2007, artículo 14); en consecuencia, por ser La Fiduprevisora S.A. una entidad que desarrolla actividades eminentemente financieras está sometida al régimen jurídico del derecho privado. Igualmente, precisó el régimen de contratación del FNGRD e hizo referencia a varias disposiciones que aluden a la materia, así: + el parágrafo 3° del artículo 50 de la Ley 1523 de 2012 que remite al régimen aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado para los contratos que celebre La Fiduprevisora S.A. para la administración de los bienes, derechos e intereses del fondo. e el artículo 66 de la Ley 1523 de 2012 que refiere a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con sujeción al régimen especial dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, y con la posibilidad de pactar las cláusulas excepcionales de los artículos 14 al 18 de la Ley 80 de 1993, para aquellos contratos que celebre La Fiduprevisora S.A. para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del fondo relacionados directamente con actividades de respuesta, rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de

La Fiduprevisora S.A. para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del fondo relacionados directamente con actividades de respuesta, rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre o calamidad pública. + elartículo 3° del Decreto Ley 4702 de 2010, modificatorio del artículo 25 del Decreto Ley 919 de 1989 (el cual está vigente por mandato del artículo 96 de la Ley 1523 de 2012), que somete a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, dando aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y 13 de la Ley 1150 de 2007, para aquellos contratos que celebre la fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Calamidades, hoy FNGRD.No. de Radicación: 2527 Página 3 de 73 También, mencionó la Resolución 1578 de 2016, modificada por la Resolución 683 de 2017, por las cuales se adoptó el Manual de Contratación del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Resaltó de lo allí estipulado, lo referente a la jurisdicción competente para conocer las controversias de acuerdo con los regímenes de contratación del Fondo. Dijo que las controversias causadas como consecuencia de la ejecución de los recursos del Fondo son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 104 del CPACA), y las controversias originadas como consecuencia de la administración de los recursos del Fondo son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria (artículo 105 del

CPACA).

Por último, el Despacho ponente solicitó la remisión de los documentos citados en

controversias originadas como consecuencia de la administración de los recursos del Fondo son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria (artículo 105 del

CPACA).

Por último, el Despacho ponente solicitó la remisión de los documentos citados en la consulta, así como copia de la póliza exigida para los contratos que se celebren para la ejecución de los recursos de FNGRD, entre otros. Respecto de las garantías exigidas, la respuesta dada se hizo en términos generales, en la que se precisó que estas son requeridas de conformidad con los riesgos que se evidencien desde la etapa de planeación de los contratos; además, se indicó la necesidad de tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007, en caso de que los contratos se rijan por el Estatuto General de Contratación Pública. Con fundamento en lo antes reseñado, la directora del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República formuló las siguientes PREGUNTAS: 4. ¿El régimen jurídico de todos los contratos celebrados por el Fondo Nacional de la Gestión del Riesgo de Desastres es de derecho privado? 2. ¿El Director General de la UNGRD, en calidad de ordenadora (sic) del gasto del FNGRD, tiene la competencia para expedir un manual de contratación para los contratos del FNGRD, cuya sociedad administradora es La Previsora S.A? 3. ¿El Director General de la UNGRD, en calidad de ordenadora (sic) del gasto del FNGRD, tiene la competencia para adelantar los procedimientos de selección de los proveedores de obras, bienes y servicios con los que la Fiduprevisora S.A. debe celebrar los contratos en calidad de administradora y representante legal del

FNGRD?

FNGRD, tiene la competencia para adelantar los procedimientos de selección de los proveedores de obras, bienes y servicios con los que la Fiduprevisora S.A. debe celebrar los contratos en calidad de administradora y representante legal del FNGRD? 4. ¿El Director General de la UNGRD, en calidad de ordenadora (sic) del Gasto del FNGRD, tiene facultad legal para declarar unilateralmente el incumplimiento de los contratos celebrados por la Fiduprevisora S.A. mediante acto administrativo proferido por la UNGRD en aquellos contratos en los cuales se estipularon multas y/o cláusulas penales pecuniarias, o si por el contrario son actos contractuales de la administración?No. de Radicación: 2527 Página 4 de 73 5. ¿El Director General de la UNGRD, en calidad de ordenadora (sic) del gasto del FNGRD, tiene la competencia para declarar unilateralmente el incumplimiento mediante acto jurídico contractual en aquellos contratos en los cuales no se ha pactado expresamente dicha potestad”? 6. ¿Cuál es el procedimiento para el siniestro o efectividad de garantías de las pólizas derivadas de los contratos de seguro que derivan, a su vez, del perfeccionamiento de los contratos estatales que suscribe el FNGRD, en atención a su régimen jurídico, cuando ello no deriva de la aplicación de cláusulas excepcionales de que tratan los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993? 7. ¿Cuál es la jurisdicción competente para conocer de los actos y contratos de la Fiduprevisora S.A. en calidad de administradora del FNGRD? 8. ¿El Director General de la UNGRD, en calidad de ordenadora (sic) del gasto del

7. ¿Cuál es la jurisdicción competente para conocer de los actos y contratos de la Fiduprevisora S.A. en calidad de administradora del FNGRD? 8. ¿El Director General de la UNGRD, en calidad de ordenadora (sic) del gasto del FNGRD, tiene la competencia para adelantar procedimientos administrativos de cobro coactivo derivados de los actos contractuales de declaratoria de incumplimiento? 9. ¿El Director General de la UNGRD, en calidad de ordenadora (sic) del gasto del FNGRD, tiene la competencia para reportar al Registro Único de Proponentes los incumplimientos declarados en los contratos celebrados por la Fiduprevisora S.A. en calidad de administradora del FNGRD? ll. CONSIDERACIONES Aclara la Sala que las preguntas formuladas por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República fueron planteadas de manera general, razón por la cual se analizarán desde la multiplicidad de supuestos que establecen las normas jurídicas que regulan la contratación estatal en Colombia de cara al régimen de contratación establecido para el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de

Desastres (FNGRD). Con el propósito de dar respuesta a los interrogantes planteados en la consulta, la Sala considera oportuno referirse a las siguientes materias:

1. Naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres

(FNGRD) 1.1. «Fondo - cuenta» 1.2. Fideicomiso estatal de creación lega! representado por La Fiduprevisora S.A. 1.3. Patrimonio autónomo de creación legalNo. 10.

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S.A. 1.3. Patrimonio autónomo de creación legalNo. 10.

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Naturaleza jurídica de La Fiduprevisora S.A. Régimen contractual del Fondo Nacional de Gestión del Riesgos de Desastres (FNGRD) Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD). Naturaleza jurídica, representación legal y función de ordenación del gasto de los recursos del FNGRD 4.1. Ordenador del gasto. Definición y alcance Manuales de contratación. Facultad del director de la UNGRD para su expedición 5.1. Origen de los manuales de contratación 5.2. Naturaleza de los manuales de contratación en entidades estatales con régimen contractual privado 5.3. Facultad del director de la UNGRD para expedir el manual de contratación para la contratación con los recursos del FNGRD El cumplimiento de las obligaciones contractuales como derecho y deber de las entidades públicas para asegurar los fines de la actividad contractual estatal. El incumplimiento. Reiteración Declaratoria unilateral de incumplimiento de los contratos regidos por el Estatuto General de la Contratación Pública (EGCAP) Declaratoria unilateral de incumplimiento de los contratos sometidos al régimen de contratación entre particulares Declaratoria de ocurrencia de siniestro en contratos sometidos al régimen de contratación entre particulares Reflexiones de la Sala sobre algunas disposiciones contenidas en el Manual de Contratación del FNGRD Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre controversias y litigios relativos a los contratos en que sea parte una entidad pública

Reflexiones de la Sala sobre algunas disposiciones contenidas en el Manual de Contratación del FNGRD Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre controversias y litigios relativos a los contratos en que sea parte una entidad pública

1. Excepción a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en asuntos relacionados con controversias relativas a losNo. de Radicación: 2527 Página 6 de 73 contratos celebrados por entidades públicas que tengan carácter de instituciones financieras

12. Función administrativa de cobro coactivo de entidades y organismos públicos 12.1. Presupuesto para el cobro coactivo: que la obligación preste mérito ejecutivo. Actos administrativos como título de ejecución 12.2. Naturaleza de los títulos ejecutivos

13. Registro Único de Proponentes (RUP)

14. Reflexión final. Reiteración de la necesidad de aplicación práctica de los principios de transparencia, buena fe y moralidad administrativa Pasa la Sala a desarrollar cada uno de los temas indicados:

4. Naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) El Fondo Nacional de Calamidades fue creado por el artículo 1° del Decreto Ley 1547 de 19841, modificado por el artículo 70 del Decreto Ley 919 de 1989?, «como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, con fines de interés público y asistencia social y dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar».

Luego, dicho Fondo, con la expedición de la Ley 1523 de 2012°, cambió de nombre

la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar». Luego, dicho Fondo, con la expedición de la Ley 1523 de 2012°, cambió de nombre por el de Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD), tal como se lee en el artículo 47: El Fondo Nacional de Calamidades creado por el Decreto 1547 de 1984 y modificado por el Decreto-ley 919 de 1989, se denominará en adelante Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y continuará funcionando como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística conforme a lo dispuesto por dicho Decreto. [...]. 1 «Por el cual se crea el Fondo Nacional de Calamidades y se dictan normas para su organización y funcionamiento». 2 «Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones». 3 «Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones».No. de Radicación: 2527 Página 7 de 73 Dicho Fondo no constituye una persona jurídica independiente de la Nación, sino un «fondo especial» o «fondo cuenta», organizado bajo la forma de un patrimonio autónomo de creación legal, representado por La Fiduprevisora S.A.. Además, es considerado como «un fideicomiso estatal de creación legal». 1.1. «Fondo - cuenta» El «fondo cuenta» es un sistema de manejo de recursos, sin personería jurídica, constituido por los ingresos que la ley defina para la prestación de un servicio público

1.1. «Fondo - cuenta» El «fondo cuenta» es un sistema de manejo de recursos, sin personería jurídica, constituido por los ingresos que la ley defina para la prestación de un servicio público específico. En oportunidades anteriores, la Sala de Consulta y Servicio Civil se había pronunciado acerca del alcance de los «fondo cuenta». Fue así como en Concepto del 8 de julio de 1998, rad. n.° 1106, indicó: [...] carecen de personería jurídica y por ende, no tienen la naturaleza jurídica de un establecimiento público y tampoco encajan en una de las otras categorías de entidades estatales, pues no son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni empresas industriales y comerciales del Estado u otra clase de órgano o entidad pública. Asimismo, en Concepto 2222 del 13 de mayo de 2015, dijo sobre el particular: La Sala encuentra conveniente revisar en la historia reciente de las instituciones, lo que el Decreto 3130 de 1968 «por el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional», definía sobre el particular, a saber: Artículo 2.- Los fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados. Cuando a dichas características se suma la personería jurídica, las entidades existentes y las que se creen conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de fondos rotatorios, son establecimientos públicos. La Ley 489 de 1998 «por la cual se dictan normas sobre la organización y

existentes y las que se creen conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de fondos rotatorios, son establecimientos públicos. La Ley 489 de 1998 «por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional...» derogó el Decreto 3130 de 1968" y se abstuvo de disponer en su articulado acerca de los fondos. [...]. En ese orden de ideas, los fondos especiales, no tienen en la actualidad otra definición diferente a la contenida en el Decreto 111 de 1996 «por el cual se compilan la Ley 38 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2222 del 13 de mayo de 2015.No. de Radicación: 2527 Página 8 de 73 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto», esto es: Artículo 30.- Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. [...]. Al respecto, la Corte Constitucional ha concluido que los fondos especiales: (i) son un sistema de manejo de cuentas, de acuerdo a los cuales una norma destina bienes y recursos para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de creación y cuya administración se hace en los términos en éste señalados?; (i) no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas nacionales”; (iii) constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja!

(i) no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas nacionales”; (iii) constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja! Por lo tanto, el FNGRD es «un fondo especial o fondo cuenta, es decir, un sistema, herramienta o vehículo para el manejo de una masa especial de bienes o recursos de la Nación, en procura del cumplimiento de las finalidades establecidas legalmente», como lo había señalado la Sala en el concepto referido. 4.2. Fideicomiso estatal de creación legal representado por La Fiduprevisora S.A. Desde la creación del FNGRD, inicialmente denominado Fondo Nacional de Calamidades, la ley dispuso que este «se tendrá como un fideicomiso estatal de creación legal», por lo que la administración de los bienes y recursos que lo conforman se rigen por lo dispuesto en las normas de creación, y en lo no previsto en ellas, por las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno nacional. Su manejo y representación le corresponde a La Fiduprevisora S.A., sociedad de economía mixta®, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por 5 Ibidem. Las siguientes citas son del original del texto: '° «Artículo 121. Vigencia y derogatorias.- La presente Ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos - leyes 1050 de 1968, 3130 de 1968 y 130 de 1976». / ? Corte Constitucional,

C-650-2003. / 1? Corte Constitucional, C-009-2002. / Corte Constitucional, C-009-2002.

6Debe señalarse que La Fiduprevisora S.A., inicialmente fue constituida como empresa industrial y comercial del Estado, y luego, se transformó en una Sociedad de Economía Mixta de carácter indirecto y del orden nacional, sometida al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme a la autorización impartida por laNo. de Radicación: 2527 Página 9 de 73 disposición del artículo 48 de la Ley 1523 de 2012 que remite a lo reglado en el artículo 3° del Decreto Ley 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto Ley 919 de 1989. Para su manejo la Fiduprevisora S.A. debe tener en cuenta las directrices, lineamientos e instrucciones de la Junta Directiva del Fondo. De otro lado, la ordenación del gasto del Fondo y de sus subcuentas está a cargo del director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. (Ley 1523 de 2012, artículo 48). Sobre los bienes y derechos de la Nación que hacen parte del Fondo, se definió que «constituyen un patrimonio autónomo con destinación específica al cumplimiento de los objetivos generales señalados en el artículo 47 de la presente ley. La Sociedad Fiduciaria administrará los bienes y derechos del fondo de manera independiente de los bienes de la Sociedad Fiduciaria y de los bienes y derechos que hagan parte de otros fideicomisos que administre» (Ley 1523 de 2012, artículo 49).

Fiduciaria administrará los bienes y derechos del fondo de manera independiente de los bienes de la Sociedad Fiduciaria y de los bienes y derechos que hagan parte de otros fideicomisos que administre» (Ley 1523 de 2012, artículo 49). Estos objetivos generales del Fondo, que son de interés público, correspanden a «la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastres». 4.3. Patrimonio autónomo de creación legal La Sala tuvo la oportunidad de analizar la figura jurídica del patrimonio autánomo, diferenciándolo en el derecho mercantil y en el derecho público. En dicha oportunidad concluyó que el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres es un patrimonio autónomo, especial, separado, de afectación, dentro del patrimonio de la Nación, no es acéfalo ni constituye un caso de fiducia mercantil”. Dijo sobre el particular: De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte que el patrimonio autónomo que constituye el FNGRD. en su condición de centro de imputación de derechos y obligaciones, constituido bajo la forma de un fondo especial o fondo cuenta, no se ha desligado de la titularidad jurídica de la Nación. La connotación especial de patrimonio autónomo del fondo tiene como únicos efectos [...], que los recursos que lo integran tienen una destinación específica de creación y regulación legal, y que no se confunden o mezclan con los demás recursos de la Nación, con los recursos propios

autónomo del fondo tiene como únicos efectos [...], que los recursos que lo integran tienen una destinación específica de creación y regulación legal, y que no se confunden o mezclan con los demás recursos de la Nación, con los recursos propios de la fiduciaria ni con los otros que están sometidos a su administración. Junta de Socios mediante Acta No. 64 aprobada el 29 de noviembre de 1993. (Decreto 2659 de 1993, artículo 1°). 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2222 del 13 de mayo de 2015.No. de Radicación: 2527 Página 10 de 73 En tal sentido, desde la perspectiva de la teoría general, se ha establecido como una de las características actuales del patrimonio su divisibilidad, es decir, la posibilidad legal de separar bienes o derechos dentro del patrimonio de una persona natural o jurídica, en razón a que comprenden afectaciones concretas de creación contractual o legal. Así, la particularidad de que tales recursos se escindan de los demás del patrimonio de la Nación no tiene como efecto que esta entidad pierda su calidad de titular del derecho de dominio sobre tales bienes, derechos o recursos. [..]. En consecuencia, el fondo es un patrimonio autónomo que no está acéfalo, dado que pertenece a la Nación, la cual con el concurso de la unidad referida [se refiere a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres] ordena su gasto. De ninguna forma se puede entender que la destinación de unos recursos de la Nación para un propósito especial, bajo la forma de un fondo sin personería jurídica, logre calificar a ese patrimonio autónomo de creación legal, como un ente con capacidad de

ninguna forma se puede entender que la destinación de unos recursos de la Nación para un propósito especial, bajo la forma de un fondo sin personería jurídica, logre calificar a ese patrimonio autónomo de creación legal, como un ente con capacidad de contraer obligaciones y ser titular de derechos independiente de la Nación que proveyó los bienes que lo integran. L.J2 Y concluyó indicando que, en el caso del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de

Desastres se verifica que: (i) No existe un contrato de fiducia mercantil, fiducia pública o encargo fiduciario en virtud del cual La Previsora reciba los recursos del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo para la gestión fiduciaria correspondiente.

(ii) No existe elemento alguno de voluntariedad contractual en la creación del patrimonio autónomo, ni en la entrega de los recursos que lo integran a la fiduciaria para que realice la gestión respectiva. (iii) La fuente de las obligaciones y derechos sobre el particular es única y exclusivamente de índole legal, razón por la cual se constituye un patrimonio autónomo diferente de los que se crean mediante la fiducia mercantil. (iv) No hay un patrimonio autónomo acéfalo, sino un patrimonio autónomo, especial, separado o de afectación dentro del patrimonio propio de la Nación. (v) La comisión que percibe La Previsora por su gestión fiduciaria no obedece a un acuerdo o convención, sino a lo que ordenan las normas legales en el sentido de que corresponde establecerla a la Superintendencia Financiera (artículo 3 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989; artículo 48, parágrafo 2 de la Ley 1523 de 2012).°

Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989; artículo 48, parágrafo 2 de la Ley 1523 de 2012).° 8 Ibidem. 9 Ibidem.No. de Radicación: 2527 Página 11 de 73 Por lo anterior, «la connotación especial de patrimonio autónomo del fondo tiene como únicos efectos que los recursos que lo integran comprenden una destinación específica de creación y regulación legal, y que no se confunden o mezclan con los demás recursos de la Nación, como tampoco con los otros que administra la sociedad fiduciaria, ni con los propios de esta entidad».

2. Naturaleza jurídica de La Fiduprevisora S.A.

Ahora bien, como el FNGRD no constituye una persona jurídica independiente de la Nación, «no tiene capacidad ni competencia para celebrar contratos, al punto que para proceder en tal sentido [...] precisa la representación de la sociedad fiduciaria»'°. Por mandato de la ley, la representación del fondo corresponde a La Fiduprevisora S.A., entidad que celebra los contratos para ta administración de los bienes, derechos e intereses del FNGRD!!. El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero’? en sus artículos 275 y siguientes definió a La Fiduprevisora S.A. como una empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de cuyas operaciones autorizadas «de carácter especial», se encuentra el «manejo del Fando Nacional de Calamidades», hoy FNGRD. Sobre la composición accionaria de la sociedad se indica que «[Ija FIDUPREVISORA S.A. tiene una participación estatal del 99,999783213% por parte

Calamidades», hoy FNGRD. Sobre la composición accionaria de la sociedad se indica que «[Ija FIDUPREVISORA S.A. tiene una participación estatal del 99,999783213% por parte de LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS y una participación particular del 0,000216787%»?. Por lo anterior, La Fiduprevisora S.A. cumple con los requisitos para ser entidad pública, según el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Además, es 10 La Ley 1547 de 1984 norma de creación del Fondo Nacional de Calamidades -hoy FNGRDtambién estableció la constitución de una sociedad fiduciaria que tendría a su cargo la representación y administración de dicho fideicomiso estatal. Así mismo, previó que la administración de esos bienes se regiría por lo dispuesto en esa misma norma y por la reglamentación que expidiera el Gobierno Nacional. Este mandato fue reiterado en el artículo 275 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -Decreto 663 de 1993-, en relación con la regulación de La Fiduprevisora S.A. Al respecto ver: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2222 de 13 de mayo de 2015 y Sentencia Consejo de Estado, Sección Tercera, 2 de junio de 2023. Expediente 68.996. 11 Artículo 48, inciso 1° de la Ley 1523 de 2012 «[P]or la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesg