CE-CONSULTA- 11001-03-06-000-2020-00151-00(2448)

ZONAS FRANCAS – Definición / ZONAS FRANCAS – Finalidad / ZONAS FRANCAS – Regulación / ZONAS FRANCAS – Competencias del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo [L]as zonas francas son áreas geográficas delimitadas del territorio nacional en las que se desarrollan actividades industriales, comerciales y de servicios, bajo una normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior. Desde el punto de vista de las competencias institucionales relacionadas con dichas zonas, el mismo recuento permite observar con claridad que la mayor parte de las funciones públicas que tenía el Ministerio de Desarrollo Económico se trasladaron al Ministerio de Comercio Exterior, luego al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y más adelante, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo cuenta con cuatro (4) importantes funciones en relación con las zonas francas. i) En primer lugar, señalar la política general en esta materia, que se inscribe dentro de «las políticas relacionadas con los instrumentos que promuevan la productividad, la competitividad y el comercio exterior» (Decreto 4269 de 2005, artículo 1º), ya que tales instrumentos incluyen las zonas francas, junto con otros, como los sistemas especiales de importación-exportación, las zonas económicas especiales de exportación y las sociedades de comercialización internacional; ii) En segundo lugar, le compete presidir, por conducto del respectivo ministro, y ejercer la secretaría técnica de la Comisión Intersectorial de Zonas Francas, organismo que tiene entre sus funciones las de dar concepto previo sobre la viabilidad de la

declaratoria de zonas francas y aprobar los respectivos “Planes Maestros de Desarrollo General” (Decreto 4051 de 2007); iii) En tercer lugar, le corresponde dar concepto previo sobre la ampliación de las áreas de las zonas francas ya declaradas (artículo 393-9 del Estatuto Aduanero, modificado por el artículo 1º del Decreto 383 de 2007), y iv) Por último, debe velar por la conservación y el uso adecuado de los terrenos que eran de la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo así como por el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los respectivos arrendatarios (usuarios operadores de cada zona franca), especialmente en cuanto a la utilización de dichos inmuebles en forma exclusiva para los fines propios de las zonas francas (artículo 30, numeral 22 del Decreto 210 de 2003, adicionado por el artículo 9 del Decreto 4269 de 2005, y artículo 1 del Decreto 4048 de 2008, modificado por el artículo 1 del Decreto 1321 de 2011).

FUENTE FORMAL: LEY 105 DE 1958 – ARTÍCULO 1 / LEY 105 DE 1958 – ARTÍCULO 3 / LEY 47 DE 1981 / LEY 109 DE 1985 - ARTÍCULO 1 / LEY 109 DE 1985 - ARTÍCULO 2 / LEY 109 DE 1985 - ARTÍCULO 4 / LEY 109 DE 1985ARTÍCULO 10 / LEY 109 DE 1985 - ARTÍCULO 29 / LEY 109 DE 1985ARTÍCULO 30 / LEY 109 DE 1985 - ARTÍCULO 34 / LEY 7 DE 1991 - ARTÍCULO

6 / LEY 7 DE 1991 - ARTÍCULO 20 / LEY 7 DE 1991 - ARTÍCULO 30 / LEY 790

DE 2002 - ARTÍCULO 16 / LEY 1004 DE 2005 - ARTÍCULO 1 / LEY 1004 DE 2005 - ARTÍCULO 3 / LEY 1004 DE 2005 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 2131 DE 1991ARTÍCULO 1 / / DECRETO 2131 DE 1991 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 2131 DE 1991 - ARTÍCULO 5 / DECRETO 2131 DE 1991 - ARTÍCULO 7 / DECRETO 2131 DE 1991 - ARTÍCULO 9 / DECRETO 2111 DE 1992 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 2480 DE 1993 / DECRETO 2685 DE 1999 / DECRETO 210 DE 2003 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 210 DE 2003 – ARTÍCULO 30 / DECRETO 210 DE 2003 – ARTÍCULO 39 / DECRETO 4269 DE 2005 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 4269 DE 2005 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 4269 DE 2005 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 4269 DE 2005 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 4271 DE 2005 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 383 DE 2007 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 4051 DE 2007 – ARTÍCULO 29 / DECRETO 4048 DE 2008 / DECRETO 1321 DE 2011 / DECRETO 1074 DE

2015

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la evolución normativa de las zonas francas y los requisitos legales que han regido su funcionamiento ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 2241 del 12 de junio de 2015, radicado 11001-03-06-2014-00140-00, C.P. Álvaro Namén Vargas (E) y concepto 2385 del 23 de abril de 2019, radicado 11001-03-06-2018-00117-00, C.P. Oscar Darío

Amaya Navas. ZONAS FRANCAS / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO - Naturaleza jurídica de los contratos de arrendamiento celebrados por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con los usuarios operadores de las zonas de francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca [E]l contrato celebrado por el Ministerio de Comercio Exterior, hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con los usuarios operadores de las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca, corresponde a un contrato de arrendamiento. Con todo, teniendo en cuenta sus particularidades y estrecha relación con la zona franca, dicho negocio jurídico no corresponde a un contrato de arrendamiento ordinario o tradicional. En efecto, (…) se observan algunos aspectos que evidencian el carácter particular o especial del negocio jurídico celebrado por las partes: i) El objeto del contrato no se limita a conceder el uso y goce de un grupo de bienes, sino también a regular y asegurar el funcionamiento de la zona franca. (…) ii) El «contrato de arrendamiento» utiliza el término

«usuario operador», no el de «arrendatario», para identificar a quien tiene el uso y goce de los bienes. iii) Hacen parte del contrato de arrendamiento documentos y actos administrativos relacionados con la zona franca. iv) Igualmente, los contratos establecen como obligación de las partes la revisión de las inversiones realizadas con miras a determinar los saldos de recuperación de la inversión que para aquel momento puedan llegar a existir. ZONAS FRANCAS / ZONAS FRANCAS DE BARRANQUILLA, CARTAGENA Y PALMASECA - Diferencias entre las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca con el Decreto 2147 de 2016 [D]e la revisión de los Decretos 2480 de 1993 y 2147 de 2016, encuentra la Sala que, en términos generales, mientras el primero regula las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca, el segundo se refiere, principalmente, a las zonas francas que operan con bienes de propiedad de particulares. (…) [A]l compararse el Decreto 2480 de 1993 con lo incorporado en las normas del Decreto 2147 de 2016, respecto a la declaratoria de existencia de una zona franca, es posible identificar diferencias relativas a: i) la iniciativa para la declaratoria de la zona franca; ii) la selección del usuario operador, y iii) la celebración de un contrato de arrendamiento por parte del usuario operador seleccionado con la Administración. (…) [B]ajo el Decreto 2147 de 2016, la iniciativa para la declaratoria de existencia de una zona franca radica en la persona interesada en ser el usuario operador, usuario industrial o administrador

de la zona. Lo anterior, difiere sustancialmente de lo acontecido con las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca, las cuales fueron constituidas por iniciativa de la propia Administración. (…) En lo que respecta a la selección del usuario operador de la zona franca, el Decreto 2147 de 2016 no establece la realización de una convocatoria pública para el efecto. Esta postura es completamente opuesta a la adoptada por el Decreto 2480 de 1993 (…). De esta suerte, mientras las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca nacieron por iniciativa del Ejecutivo, luego de surtirse un proceso de convocatoria pública, las zonas francas que se declaran bajo el Decreto 2147 de 2016 son fruto de la solicitud de un potencial inversionista y no requieren la mencionada convocatoria. Asimismo, por expreso mandato del Decreto 2480 de 1993, los usuarios operadores de las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca, una vez fueron seleccionados, debieron celebrar un contrato de arrendamiento con el Ministerio de Comercio Exterior, hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En el caso de la declaratoria de existencia de las zonas francas sometidas al Decreto 2147 de 2016, no se requiere la celebración de un contrato de arrendamiento con el Ministerio, pues estas operan en bienes pertenecientes a particulares, ya sean de propiedad del inversionista o de un tercero. (…) [A] pesar de las diferencias anteriores, por expreso mandato legal del Decreto 2147 de 2016, tanto la prórroga de las zonas francas que operan en

bienes de la Nación, como de aquellas que operan en bienes de propiedad de particulares, quedaron sometidas a lo consagrado en el Decreto 2147 de 2016.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2480 DE 1993 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 2480

DE 1993 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 2480 DE 1993 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 2147 DE 2016 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 2147 DE 2016 – ARTÍCULO 25 / DECRETO 2147 DE 2016 – ARTÍCULO 26 / DECRETO 1054 DE 2019 – ARTÍCULO 86-7 / DECRETO 278 DE 2021 ZONAS FRANCAS / ZONAS FRANCAS DE BARRANQUILLA, CARTAGENA Y PALMASECA – La prórroga de las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca en los términos del Decreto 1054 de 2019 contraviene los principios de igualdad y transparencia Conforme se ha expuesto, el Decreto 1054 de 2019 fue expedido con el propósito de reglamentar los requisitos y procedimientos que deben realizarse en el trámite de ampliación del término fijado para el funcionamiento de las zonas francas. Si bien el Decreto tiene por objeto reglamentar, de manera general, el procedimiento de prórroga de las zonas francas del país, la Sala observa que este regula dicha prórroga en cabeza de quienes ostentan la calidad de actuales usuarios operadores. Desde este punto de vista, para el caso de las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca, la norma solo permitiría la prórroga de

dichas zonas francas y por ende, la prórroga del contrato de arrendamiento con los actuales usuarios operadores. Tal situación implicaría excluir a aquellos terceros que pueden estar interesados en presentar ofertas para explotar las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca, y celebrar el correspondiente contrato de arrendamiento sobre los inmuebles en que estas operan. Como puede observarse, una interpretación literal y descontextualizada de la norma, llevaría a concluir que, en el caso específico de las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca, la prórroga de la zona franca, y por ende, la del respectivo contrato de arrendamiento, solo podría efectuarse con sus actuales usuarios operadores. Con todo, esta interpretación no sería acorde con los principios de igualdad y transparencia, y afectaría la libre concurrencia de las personas que quieren participar en la administración de las citadas zonas francas y suscribir el correspondiente contrato de arrendamiento. Tampoco sería acorde con dichos principios, una interpretación del Decreto 1054 de 2019 en el sentido de que la prórroga de la declaratoria de existencia de las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca, conlleva a su vez la prórroga de los contratos de arrendamiento celebrados con los usuarios operadores de dichas zonas.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 40 PARÁGRAFO / LEY 1150

DE 2007 – ARTÍCULO 5 / LEY 1474 DE 2011 – ARTÍCULO 88 / DECRETO 2480

DE 1993 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 2480 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 2147 DE 2016 – ARTÍCULO 86-2 / DECRETO 1054 DE 2019 – ARTÍCULO 1

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de selección objetiva ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, sentencia de 27 de enero de 2016. Número único de radicación 76001-23-31-000-2005-02371,

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa ZONAS FRANCAS / ZONAS FRANCAS DE BARRANQUILLA, CARTAGENA Y PALMASECA / CONTRATACIÓN DIRECTA – No es aplicable para las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca Para la Sala, si bien resulta cierto afirmar que el arrendamiento de bienes inmuebles es uno de aquellos casos en los que las normas de contratación estatal han dispuesto que puede acudir a la modalidad de contratación directa, con sujeción a lo previsto en el Decreto 1510 de 2013, en el caso concreto de las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca no resulta aplicable dicha disposición habida cuenta que los referidos contratos encuentran su causa o razón de ser en la explotación de las zonas francas aludidas y se convierten en contratos de arrendamiento especiales y no comunes en tanto, como se ha expresado en este concepto, el objeto del contrato no se limita exclusivamente a conceder el uso y goce de unos inmuebles, sino también a regular y a asegurar el funcionamiento de la zona franca. (…) [E]l razonamiento según el cual la prórroga de las zonas

francas de Barranquilla. Cartagena y Palmaseca y su consecuente explotación, no puede surtirse de manera independiente de los contratos de arrendamiento de los bienes públicos donde operan, aunque se trate de figuras jurídicas distintas, resulta plenamente aplicable, en razón: i) al estrecho vínculo que existe entre la operación de la zona franca y el contrato de arrendamiento de los inmuebles y ii) las características especiales de este último, dentro de las que se destacan, la imposición al arrendatario-usuario operador de obligaciones dirigidas a la promoción, dirección, administración y operación de la zona franca. (…) En suma, para el caso de las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca debe hacerse entonces una convocatoria pública que tenga por fin la selección de los usuarios operadores de las zonas francas, con quienes, una vez seleccionados, se celebrarán los contratos de arrendamiento sobre los bienes inmuebles donde operan.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / DECRETO 1510 DE 2013 / DECRETO 1082 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.1.2.1.4.11

ZONAS FRANCAS / ZONAS FRANCAS DE BARRANQUILLA, CARTAGENA Y PALMASECA / DISPONIBILIDAD JURÍDICA - No puede exigirse como requisito para solicitar la prórroga de la declaratoria de existencia de una zona franca En el caso de las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca, la finalidad perseguida con el requisito de disponibilidad jurídica pierde su

justificación, pues en este caso, al tratarse de bienes de propiedad de la NaciónMinisterio de Comercio, Industria y Turismo, que es la misma entidad que decide la declaratoria y prórroga de existencia de la zona franca, hay la certeza de que los bienes existen y serán destinados a la operación de la zona. Asimismo, encuentra la Sala que el cumplimiento del requisito de disponibilidad jurídica para el caso de la prórroga de la declaratoria de existencia de las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca es de imposible cumplimiento, habida cuenta que el Estado no puede garantizar a una persona la disponibilidad jurídica de estos terrenos, a menos que esta última haya sido seleccionada como usuario operador de la zona franca para el período de vigencia de la prórroga de la zona. En otras palabras, solamente es posible celebrar el contrato de arrendamiento sobre los bienes donde operará la zona franca, una vez ha sido seleccionado el usuario operador que administrará la zona durante el referido término.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2147 DE 2016 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 2147

DE 2016 – ARTÍCULO 26 / DECRETO 2147 DE 2016 – ARTÍCULO 86-7

PARÁGRAFO ZONAS FRANCAS / ZONAS FRANCAS DE BARRANQUILLA, CARTAGENA Y PALMASECA / No les resulta aplicable el reglamento de Central de Inversiones CISA [C]omo ha sostenido la Sala, además de la estrecha vinculación existente entre las condiciones de usuario-operador de cada una de dichas zonas francas y la calidad de arrendatario de los bienes requeridos para su funcionamiento; además, la

Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (antes Ministerio de Comercio Exterior) tiene, conforme al Decreto 4269 de 2005, la función de supervisión del cumplimiento de los contratos de arrendamiento y con el control al uso adecuado de los inmuebles para el fin al cual están destinados, es decir, al funcionamiento de las correspondientes zonas francas, lo que excluya la posibilidad de que estos contratos de arrendamiento se regulen a través de la aplicación del reglamento de Central de Inversiones CISA. S.A.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / LEY 1004 DE 2005 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 2111 DE 1992 / DECRETO 2480 DE 1993 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 2480 DE 1993 – ARTÍCULO 8 / DECRETO 2480 DE 1993 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 2480 DE 1993 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 2480 DE 1993 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 2480 DE 1993 – ARTÍCULO 14 / DECRETO 2685 DE 1999 / DECRETO 4269 DE 2005 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 4271 DE 2005.

DECRETO 918 DE 2001 / VIGENCIA – Pérdida de vigencia a partir de la promulgación del Decreto 2147 de 2016 Respecto al problema objeto de estudio, esto es, si el Decreto 918 de 2001 fue derogado por el Decreto 2147 de 2016, la Sala se pronunció brevemente en el

concepto número 2385 del 23 de abril de 2019. En dicha oportunidad, la respuesta al interrogante fue afirmativa, conclusión que se reafirma con fundamento en las siguientes razones: i) El Decreto 2147 de 2016 reguló de manera «integral» lo relativo a las zonas francas. Así se evidencia de lo establecido en el artículo 140, disposición que establece que «[e]ste Decreto regula íntegramente las materias previstas en él [...]». ii) Como consecuencia de lo anterior, la misma norma señala que «quedan derogadas todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria sobre zonas francas». iii) El Decreto 918 de 2001 es una norma reglamentaria relativa a las zonas francas, tal como se evidencia de su epígrafe, el cual dispone: «por el cual se modifica parcialmente el régimen de Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios y se dictan otras disposiciones». iv) La Corte Constitucional ha señalado que el Decreto 2147 de 2016 constituye el régimen vigente en materia de zonas francas (…) [L]a expresión utilizada en esta norma, según la cual «quedan derogadas todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria sobre zonas francas», genera un efecto de ruptura, de discontinuidad jurídica, en la normativa reglamentaria dedicada a las zonas francas. Con arreglo a este planteamiento, cabría colegir que el Decreto 918 de 2001 forma parte del régimen anterior, el cual habría perdido vigencia con la promulgación del Decreto 2147 de 2016.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL

25 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19 / LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 3 / LEY 7 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / LEY 4 DE 2005 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 918 DE 2001 / DECRETO 2147 DE 2016 – ARTÍCULO 140

NOTAS DE RELATORÍA: Sobre la técnica de legislación marco ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el concepto de derogación ver: Corte Constitucional, sentencia C-901 de 2011, M.P.

Jorge Iván Palacio Palacio. Sobre el proceso de solución de antinomias ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de unificación del 13 de febrero de 2014, radicado 11001-03-26-000-2013-00127-00, C.P. Enrique Gil Botero. Sobre los efectos de la derogatoria normativa ver: Corte Constitucional, sentencia C-811 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo. Sobre la derogación orgánica ver: Corte Suprema de Justicia, sentencia del 28 de marzo de 1984. Sobre la vigencia del Decreto 918 de 2001 ver: Corte Constitucional, sentencia C-304 de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 2385 del 23 de abril de 2019, radicado 11001-03-06-2018-0011700, C.P. Oscar Darío Amaya Navas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00151-00(2448) Actor: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Referencia: Zonas francas. Contratos de arrendamiento El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presentó una consulta, mediante la cual pretende determinar la viabilidad jurídica de la prórroga de tres contratos de arrendamiento, en los que el Ministerio funge como arrendador, sobre bienes inmuebles en los que se ha declarado la existencia de sendas zonas francas. De igual manera, en el evento en que dicha alternativa no esté autorizada por el ordenamiento, el Ministerio indaga sobre la posibilidad de que un contrato interadministrativo firmado para la comercialización de dichos bienes pueda ser utilizado para seleccionar un arrendatario, una vez finiquite el término del contrato actualmente vigente.

I. ANTECEDENTES Con el propósito de exponer el contexto fáctico y jurídico en el que se enmarcan los tres contratos de arrendamiento a los que se refiere la consulta, el Ministerio realizó un recuento en el que hizo alusión a los siguientes textos normativos:

1. La Ley 7 de 1991 «otorgó al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar la existencia y funcionamiento de las zonas francas industriales, comerciales y de servicios». De igual manera, según la presentación hecha en la consulta, la ley concedió al Presidente de la República

facultades extraordinarias para trasladar al entonces recién creado Ministerio de Desarrollo Económico los asuntos relacionados con las zonas francas, cuestión de la que se ocupaba el Ministerio de Comercio Exterior. Dicha autorización también permitiría al Presidente «determinar la naturaleza jurídica, objeto, órganos de dirección y regulación de aquellas Industriales, Comerciales y de Servicios existentes».

2. El Decreto 2131 de 1991 dispuso que la declaración de las zonas francas, como áreas geográficas dispuestas para «promover y desarrollar el proceso de industrialización de bienes y de prestación de servicios, destinados a mercados externos y de manera subsidiaria al mercado nacional sometidas a un régimen aduanero y tributario especial», debía ser realizada por el Ministerio de Comercio Exterior, previo concepto de la

DIAN.

3. El Decreto 2480 de 1993 permitió la declaración de zonas francas sobre bienes que fueran propiedad de aquellos establecimientos públicos que hubieren sido suprimidos y se encontraran en proceso de liquidación, en los términos del Decreto 2111 de 1992.

4. En ejercicio de la facultad otorgada por el Decreto 2480 de 1993, el Ministerio de Comercio Exterior aprobó tres resoluciones, en las que se dispuso la declaración de sendas áreas geográficas como zonas francas: la Resolución 835 de 1994 llevó a cabo la aludida declaración sobre una zona ubicada en Palmaseca; la Resolución 978 de 1994, sobre una zona de Barranquilla; y la Resolución 977 de 1994, sobre una zona localizada en Cartagena.

5. Luego de la realización de procedimientos de licitación, el Ministerio de Comercio Exterior suscribió los correspondientes contratos de arrendamiento con los usuarios que fueron finalmente seleccionados.

Cada uno de estos contratos fue objeto de renovaciones, las cuales se formalizaron mediante la firma de sucesivos otrosíes. Los tres contratos tienen en común la fecha de finalización, la cual ha sido determinada para el 30 de junio de 2024.

6. El 28 de diciembre de 2017, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo celebró un contrato interadministrativo con la sociedad Central de Inversiones S.A., CISA. El objeto del contrato fue determinado en la cláusula segunda, según se transcribe a continuación: Comercializar los activos de propiedad de EL MINISTERIO donde operan las Zonas Francas Públicas relacionados con el Anexo 1, cuyos predios se encuentran identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 040329656 (Barranquilla), 060-176309 Lote 1 Mamonal, 060-4670 Lote 2

Manga 060-62565 Lote 3 Manga (Cartagena), 080-87192 Bodega 4G (Santa Marta) y 378-42834, 378-42836, 378-42839 y 378-42840 (Palmaseca). En el momento en que se presenta la consulta, el contrato interadministrativo se encuentra en la fase I, lo que implica que la sociedad está realizando el análisis jurídico, técnico y financiero de cada una de las zonas anteriormente referidas. Este análisis habrá de ser utilizado, luego, para que la sociedad proceda a «recomendar al Ministerio la mejor opción respecto de la destinación, uso y disposición de los inmuebles en las que

estas operan».

7. El 21 de mayo de 2018, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo solicitó a esta Sala que emitiera concepto sobre la posibilidad de modificar el contrato de arrendamiento celebrado con el usuario operador de la zona de Palmaseca. La Sala de Consulta absolvió los interrogantes planteados en dicha oportunidad en el Concepto 2385, aprobado el 23 de abril de

2019.

8. Haciendo uso de su facultad reglamentaria, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1054 de 2019, acto administrativo que fue expedido el 12 de junio de 2019. El decreto reglamenta la prórroga del término de declaratoria de la existencia de las zonas francas.

9. Con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 1054 de 2019, los usuarios operadores de los contratos de arrendamiento de las zonas de Palmaseca, Barranquilla y Cartagena solicitaron la prórroga de los contratos de arrendamiento.

Con base en los hechos y fundamentos jurídicos referidos, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo formuló a la Sala de Consulta las siguientes preguntas: 1. ¿Con la expedición del Decreto 1054 de 2019 se podrían extender los contratos de arrendamiento actualmente suscritos sobre los inmuebles de propiedad del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que se ejecutarán hasta el año 2024, por treinta (30) años más?

2. También con arreglo al mismo Decreto 1054 de 2019, ¿tienen los actuales arrendatarios de los inmuebles de propiedad del Ministerio derecho a solicitar la prórroga sobre el contrato de arrendamiento para acreditar el requisito de

disponibilidad jurídica previsto en el artículo 86-7 y con esto obtener la extensión del término de declaratoria de zona franca?

3. Entonces, ¿bastaría con presentar la solicitad de prórroga de los contratos de arrendamiento para cumplir con el requisito de disponibilidad de los inmuebles de propiedad de la Nación? 4. ¿Con arreglo al artículo 140 del Decreto 2147 de 2016, el Decreto 918 de 2001 debe entenderse derogado integralmente?

5. En caso de resultar negativa la respuesta a la consulta anteriormente formulada, ¿podría el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo dar aplicación a los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 918 de 2001? ¿Estos estarían en concordancia con lo establecido en capítulo XII del Decreto 2147 de 2016 adicionado por el 1054 de 2019 y entonces sería este el fundamento para estudiar una eventual prórroga?

6. De resultar negativas las respuestas a las consultas primera y segunda antes formuladas, ¿podría el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo contratar con la Central de Inversiones S.A -CISApara que esta seleccione al arrendatario de los inmuebles bajo los criterios, lineamientos o parámetros establecidos en sus propios reglamentos?

7. Bajo este mismo supuesto y en caso de que el Ministerio optara por la celebración de nuevos contratos de arrendamiento, ¿debe agotarse previamente un procedimiento de selección en los términos previstos en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública? 8. ¿En el caso que no fuera procedente la prórroga de los negocios jurídicos vigentes podría el Ministerio suscribir nuevos contratos de arrendamiento con

arreglo a las causales de contratación directa previstas en el ordenamiento jurídico superior?

II. CONSIDERACIONES Problemas jurídicos Para dar respuesta a estos interrogantes la Sala analizará las siguientes materias: i) la evolución normativa del régimen de las zonas francas; ii) análisis de las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca; iii) el régimen general de las zonas francas y su aplicación a las zonas francas que operan sobre bienes privados; iv) diferencias entre las zonas francas de Barranquilla, Cartagena y Palmaseca y el Decreto 2147 de 2016, respecto a la declaratoria de las zonas francas; y v) el caso concreto.

1. La evolución normativa del régimen de zonas francas La Sala, en anteriores oportunidades, se ha referido a la evolución normativa de las zonas francas y los requisitos legales que han regido su funcionamiento en el ordenamiento jurídico.

Así, mediante los conceptos núm. 2241 de 12 de junio 2015 y 2385 de 23 de abril de 2019, la Sala efectuó el siguiente recuento normativo de las zonas francas. La Ley 105 de 1958 creó la Zona Franca Industrial y Comercial de Barranquilla, como un establecimiento público del orden nacional. El parágrafo del artículo primero autorizó al Gobierno Nacional para establecer zonas francas en otros puertos y ciudades, y su organización y funcionamiento se debían sujetar a los principios consagrados en la misma ley. Adicionalmente, el artículo 3º de la citada ley declaró como de utilidad pública los terrenos o áreas indispensables para el establecimiento de zonas francas

industriales y comerciales, y asignó al Gobierno la competencia para señalar los sitios en donde deberían constituirse nuevas zonas francas. Con fundamento en dicha ley se crearon en la década de 1970 las zonas francas industriales y comerciales de Cartagena1, Santa Marta2, Palmaseca3, 1 Creada mediante el Decreto 2077 de 1973. 2 Establecida por medio del Decreto 1144 de 1974. 3 Constituida mediante el Decreto 1095 de 1970. Buenaventura4, Cúcuta5, Rionegro y Urabá6, como establecimientos públicos del orden nacional adscritos al Ministerio de Desarrollo Económico. Mediante la Ley 47 de 1981, se expidió un «estatuto orgánico de las zonas francas industriales y comerciales», se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República en esta materia y se dictaron otras disposiciones. Esta ley fue derogada y sustituida por la Ley 109 de 19857, cuyo artículo 1º ratificó la naturaleza jurídica de las zonas francas industriales y comerciales como establecimientos públicos del orden nacional, adscritos al Ministerio de Desarrollo Económico. Así mismo, el artículo 2º ibidem determinó que el objeto de las mismas consistía en «promover el comercio exterior, generar empleo, divisas y servir de polos de desarrollo industrial de l