CE-CONSULTA- 11001-03-06-000-2021-00019-00(2461)

CONCEPTO - Participación y las facultades de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) en los procesos de liquidación de las Entidades Promotoras de Salud / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Funcionamiento La Constitución Política de 1991 estableció el derecho de todos los colombianos a la atención en salud como un servicio público cuya prestación se realiza bajo la organización, dirección y regulación estatal, y en el que se permite la participación de agentes públicos y privados, sobre los cuales el Estado ejerce vigilancia y control (arts. 48 y 49). Asimismo, se consagró la exigencia de un manejo adecuado y específico de los recursos de la seguridad social en salud, con la prohibición de destinar o utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ellas. Bajo estos principios constitucionales se construyó el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) que se instituyó en la Ley 100 de 1993. En esta normativa, se diseñó un sistema de prestación de servicios de salud de competencia regulada, basado en la mezcla pública-privada y mercado-regulación, financiado principalmente por las cotizaciones de empleados y empleadores, en el caso del régimen contributivo, y con recursos fiscales obtenidos por medio de impuestos, para el régimen subsidiado. En consonancia con los preceptos de la Constitución Política, esta ley dispuso que “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella (art. 9). Asimismo, se previó la intervención del Estado en el SGSSS, en procura, entre otros objetivos, de evitar

que los recursos que se destinen al servicio público de seguridad social en salud se utilicen en fines diferentes, reforzando así el mandato constitucional del artículo

48. Para estos efectos, el manejo y administración de los recursos que integran los dos regímenes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se atribuyó en gran medida al Fosyga, hoy la ADRES. En efecto, actualmente la ADRES está encargada de “gestionar y proteger el adecuado uso de los dineros que soportan la prestación de los servicios de salud, así como de los pagos, giros y transferencias que se deben realizar a los diferentes agentes que intervienen en el mismo sistema”. Uno de esos agentes son precisamente las EPS, entidades que pueden ser naturaleza pública o privada, que están encargadas de afiliar a los usuarios al sistema y garantizarles la prestación de los servicios de salud, en especial el Plan Integral de Protección de salud, llamado inicialmente Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS) y consagrado en la Ley 100 de 1993 a favor de todos los usuarios del sistema.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 49 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 9

RÉGIMEN CONTRIBUTIVO – Financiamiento de las UPC a) En el régimen contributivo, la UPC con la cual se garantiza la prestación de los servicios del Plan de Beneficios en Salud, antes POS, son financiados, fundamentalmente, con las cotizaciones que realizan conjuntamente los empleadores y sus trabajadores dependientes, los trabajadores independientes,

los pensionados, entre otros. b) Los dineros de las contribuciones son recaudados directamente por la EPS, por delegación de la ADRES, antes FOSYGA. c) Por expresa disposición legal, estos dineros son recursos del SGSSS, que deben ser manejados por las EPS en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad. d) De los valores recaudados por las EPS, por concepto de cotizaciones de los afiliados al sistema, las EPS tenían la facultad de recaudar las cotizaciones y descontar los valores por UPC que les deben ser reconocidos para el aseguramiento en salud. Como se verá, la facultad de realizar los referidos descuento se encuentra radicada en la actualidad en la ADRES, antes Fosyga. e) Si los valores recaudados por concepto de contribuciones no son suficientes para cubrir las UPC, la ADRES deberá cancelar directamente la diferencia a las EPS.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 202 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 177 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 182 / LEY 100 DE 1993 –

ARTÍCULO 205

RÉGIMEN SUBSIDIADO – Fuentes de financiamiento de las UPC Inicialmente, la Ley 100 de 1993 asignó a las entidades territoriales la administración de estos recursos que financian las UPC en el régimen subsidiado y su pago a las EPS, previo contrato de aseguramiento celebrado entre estas. Posteriormente, el legislador cambió sustancialmente la operación del régimen subsidiado, eliminando el esquema de contratación entre las entidades territoriales y las EPS. En su lugar, se creó el mecanismo de giro directo, para transferir las

UPC, directamente desde el Gobierno Nacional a las EPS, en nombre de las entidades territoriales, o directamente a las IPS.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 211 / LEY 100 DE 1993 –

ARTÍCULO 214

ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) – Funciones Es importante destacar que, además de los recursos de las UPC, destinados a cubrir el aseguramiento obligatorio en salud de todos los usuarios del Sistema, el Estado, a través de la ADRES, administra, reconoce y transfiere a las EPS e IPS, otros recursos, de origen fiscal o de solidaridad, destinados a la prestación de servicios de salud. […] Como se observa, es de la esencia del sistema la existencia de un complejo flujo de recursos del SGSSS entre sus diferentes actores o agentes; recursos que tienen distinto origen y son administrados en gran medida por la ADRES, antes al FOSYGA, la cual los reconoce y transfiere a los agentes del sistema, en especial a las EPS y las IPS, para cubrir, fundamentalmente, el aseguramiento en salud, así como la promoción y prevención de los servicios de salud, las incapacidades originadas por enfermedades de los afiliados cotizantes y el pago de los recobros por servicios no cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud, antes POS. FOSYGA – Subcuentas / ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) – Naturaleza de los recursos que administra / RÉGIMEN CONTRIBUTIVO – Recursos parafiscales El Fosyga se creó como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud, que operaba

por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia. De este hacían parte cinco subcuentas independientes, a saber: a) de compensación interna del régimen contributivo ; b) de solidaridad del régimen de subsidios en salud ; c) de promoción de la salud , d) del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito , y e) de garantías para la salud. […] En consonancia con el artículo 48 de la Constitución Política, que prohíbe destinar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social en Salud para fines diferentes a ella, el reglamento previó que los recursos del Fosyga se manejarían de manera independiente dentro de cada subcuenta y se destinarían exclusivamente a las finalidades consagradas para estas en la ley. Posteriormente, la Ley 1753 del 2015, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de los recursos del SGSSS, creó la ADRES, como una entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. Asimismo, le asignó a la entidad el objeto administrar los recursos que hacían parte del Fosyga – el cual debía suprimirse una vez entrara en operación la ADRES-, los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo y los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones

que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). […] En definitiva, el ordenamiento le otorgó, inicialmente al Fosyga, y con posterioridad a la ADRES, la función de administrar, reconocer y transferir los recursos del SGSSS destinados a cubrir el aseguramiento en salud, en especial, aquellos recursos con los cuales se cubre la UPC, tanto en el régimen contributivo como subsidiado. La Sala considera importante resaltar los términos utilizados por el ordenamiento respecto de los recursos que administra la ADRES y su recaudo y manejo por las EPS u otras entidades, que demuestran que son recursos del SGSSS y no pertenecen al patrimonio de las EPS. Lo anterior, de manera independiente de las autorizaciones otorgadas por la ley a la ADRES, para que realice el cucre de cuentas entre los dineros que se deben reconocer a las EPS para garantizar los servicios de salud. […] es evidente que, en términos generales, de acuerdo con la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, los conceptos recaudados por concepto de cotización de los afiliados al régimen contributivo son recursos parafiscales destinados a cubrir el aseguramiento en salud; naturaleza que se mantienen aun cuando estos recursos son reconocidos a las EPS para cubrir el pago de la UPC.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 / LEY 1753 DE

2015

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de los recursos que recaudan las EPS, en nombre de la ADRES, antes Fosyga, y con los cuales se cubren las UPC

(recursos parafiscales), ver: Corte Constitucional, sentencia C-262 de 2013

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la titularidad de los recursos de la UPC dirigidos al pago de administración de las EPS, ver: Corte Constitucional, sentencia C-262 de

2013

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza los conceptos recaudados por concepto de cotización de los afiliados al régimen contributivo, ver: Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 10 de julio de 2014. Rad. 11001-03-24000-2008-00385-00

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Recursos a) Los recursos recaudados por concepto de cotizaciones, así como los demás recursos con los cuales se cubren las UPC para el aseguramiento en salud, no pueden ser considerados rentas propias de las EPS, pues pertenecen al SGSSS y mantienen su calidad de recursos públicos del SGSSS. Lo anterior, salvo el porcentaje de administración que les corresponde a dichas entidades, una vez determinado el valor de las UPC a que tienen derecho. […] b) Los recursos que las EPS deben transferir a la ADRES por concepto de superávit entre las cotizaciones recaudadas y las reconocidas para cubrir la UPC, o por reintegro de recursos reconocidos y pagados sin justa causa, mantienen su calidad de recursos del SGSSS, que tienen naturaleza pública y una destinación específica. ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) – Proceso de compensación legal especial / COMPENSACIÓN LEGAL ESPECIAL A CARGO DE LA ADRES – Distinto al concepto civilista de la compensación legal de deudas

[L]os procesos de compensación legal especial o descuentos a cargo de la ADRES no corresponden al concepto civilista de la compensación legal de deudas. Lo anterior, en forma consonante con la naturaleza jurídica de los recursos públicos administrados por la ADRES y las reglas especiales previstas en la ley y el reglamento para estos procesos. […] A diferencia de la compensación regulada por el Código Civil, la compensación legal especial del régimen contributivo implica una actuación administrativa a cargo de la ADRES, con el cumplimiento de los procedimientos y requisitos previstos en el régimen del SGSSS. Asimismo, en este proceso de compensación especial no se presenta el requisito de la reciprocidad de deudas, pues en estos casos no existen dos deudas y acreencias mutuas entre los sujetos involucrados (ADRES y la EPS).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1714 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1715 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1716 / CÓDIGO CIVIL –

ARTÍCULO 1719

COMPESANCIÓN LEGAL DE DEUDAS (CÓDIGO CIVIL) – Requisitos De conformidad con estas disposiciones, la doctrina identifica, de manera pacífica, los siguientes requisitos de la compensación: i) La reciprocidad actual de las deudas, ii) La fungibilidad del objeto y, iii) La exigibilidad y liquidez de ambas deudas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1714 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1715 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1716 / CÓDIGO CIVIL –

ARTÍCULO 1719

COMPENSACIONES LEGALES ESPECIALES – Descuento para el flujo de los recursos del SGSSS Ahora bien, además de la compensación legal regulada por el Código Civil, existen otras compensaciones legales, en las que la ley atribuye a un particular o una autoridad administrativa la facultad de descontar directamente y previo cumplimiento de los procedimiento y requisitos previstos por el ordenamiento, los valores que les adeudan otros sujetos. Dentro de estas compensaciones legales se pueden identificar las siguientes: - La compensación legal autorizada por la ley a los bancos, para debitar en la cuenta corriente de su titular el importe de las obligaciones exigibles de que sean recíprocamente deudores o acreedores (art. 1385 C.Co). - La compensación legal prevista en el artículo 861 del Estatuto Tributario a favor de la DIAN, cuando se señala que, en todos los casos, la devolución de saldo se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido a cargo del contribuyente. - La compensación que, de manera excepcional, puede realizar el liquidador dentro del proceso de toma de posesión para liquidar a una entidad financiera, de conformidad con los art. 301 y 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Lo anterior, siempre que no se afecte la igualdad de los acreedores de acuerdo con la ley. En este orden de ideas, es importante señalar que los procesos de compensación o descuento autorizados por el ordenamiento para el flujo de los recursos del SGSSS se constituyen en compensaciones legales especiales, que deben ser aplicadas directamente por la ADRES, a través de los procedimientos y actos regulados por las normas legales y

reglamentarias correspondientes. De manera adicional, no corresponde al concepto de compensación establecido en el Código Civil, porque el carácter público de estos, pertenientes al SGSSS, se mantiene intangible.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1385 / ESTATUTO

TRIBUTARIO – ARTÍCULO 861 / ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULO 295 / ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULO 301 CUENTAS DE ALTO COSTO - Concepto En cuanto a los descuentos a favor de la Cuenta de Alto Costo, se debe señalar que esta es “un instrumento de administración financiera de los recursos destinados al cubrimiento de la atención de las enfermedades ruinosas y catastróficas – alto costoy de los correspondientes a las actividades de protección específica, detección temprana y atención de enfermedades de interés en salud pública directamente relacionadas con el alto costo”. Mediante Resolución 3511 de 2009, el Gobierno Nacional estableció que la administración y financiación de la Cuenta de Alto Costo la tienen de manera conjunta las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo -EPS y del Régimen Subsidiado -EPS-S y las Entidades Obligadas a Compensar –EOC. RÉGIMEN CONTRIBUTIVO – Proceso de compensación El proceso de compensación que se enmarca en el régimen contributivo y que se encuentra a cargo de la ADRES comprende por una parte los valores que deben ser reconocidos por la ADRES a las EPS por concepto de UPC para el aseguramiento y otras prestaciones de salud y, de otra parte, los valores

recaudados por la EPS por concepto de afiliaciones, que pertenecen al SGSSS y son administrados por la ADRES, así: Por un lado: - Los valores recaudados por las EPS por concepto de las cotizaciones de los usuarios del régimen contributivo, los cuales pertenecen al SGSSS. Su administración corresponde a la ADRES y deben ser manejados en una cuenta aparte de los demás bienes y rentas de las EPS (art. 182 de la Ley 100 de 1993). Por el otro: - Los recursos del SGSS que deben ser reconocidos por la ADRES a las EPS por concepto de UPC. - Los recursos del SGSSS que deben ser reconocidos por la ADRES a las EPS para el pago de las incapacidades originadas por enfermedad general de los afiliados cotizantes y, - Los recursos del SGSSS que deben ser reconocidos por la ADRES a las EPS, para financiar las actividades de promoción de la salud y de prevención de la enfermedad, de los afiliados al régimen contributivo conforme con lo definido por el Ministerio de Salud y Protección Social. RÉGIMEN SUBSIDIADO – Giro directo / GIRO DIRECTO – Concepto y causales En su lugar, creó el mecanismo de giro directo, para transferir directamente desde el Gobierno Nacional a las EPS, en nombre de las entidades territoriales, o directamente a las IPS, las UPC. […] Posteriormente, el art. 10 de la Ley 1608 de 2003 extendió la figura del giro directo al régimen contributivo. En efecto, la norma estableció, tanto para el régimen contributivo como subsidiado, el giro directo del Fosyga a las IPS, de por lo menos el 80% de las UPC que deban ser reconocidas

a las EPS que se encuentren bajo una medida de vigilancia especial, intervención o liquidación […].A juicio de la Sala, una interpretación sistemática de estas últimas disposiciones, con las normas especiales consagradas en los arts 29 de la Ley 1438 de 2011 y 10 de la Ley 1608 de 2003, permite afirmar que la normativa vigente regula la figura del giro directo, así: - En el régimen subsidiado, el giro directo de la ADRES a la EPS o IPS se constituye en el mecanismo general y ordinario previsto por el ordenamiento para transferir los recursos que el sistema debe reconocer a las EPS para cubrir los gastos del aseguramiento en salud (Art. 29 de la Ley 1438 de 2011). - En el régimen subsidiado y contributivo, como medida especial prevista para transferir directamente a las IPS el 80% de los recursos de UPC, cuando se trata de una EPS que se encuentra en estado de vigilancia especial, insolvencia o liquidación, o para transferir a las IPS los montos finados por realizar (artículos 10 de la Ley 1608 de 2003). - En el régimen contributivo y subisidiado, el giro directo que reglamente el Gobierno Nacional, en los porcentajes y condiciones que considere procedente y, transitoriamente, para cubrir los recursos asociados al pago de los servicios y tecnologías de salud no financiados con recursos de la UPC, así como el giro directo de los recursos dispuestos por la Nación o las entidades territoriales para el saneamiento fiscal y financiero de los recursos a su cargo y para las líneas de crédito estructuradas por la banca (arts. 239 de la Ley 1955 de 2019 y 12 de la Ley 1966 del mismo año,

respectivamente).

FUENTE FORMAL: LEY 1438 DE 2011 – ARTÍCULO 29 / LEY 1608 DE 2003 – ARTÍCULO 10 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 239 / LEY 1966 DE 2019 –

ARTÍCULO 12

RÉGIMEN SUBSIDIADO – Giro directo / GIRO DIRECTO – Proceso para determinar el monto del giro De acuerdo con las anteriores disposiciones, se extraen las siguientes conclusiones sobre el proceso para determinar el monto del giro directo en el régimen subsidiado: 1. La ADRES tiene a cargo el proceso de liquidación mensual de afiliados (LMA), a través del cual se determinan los valores que corresponde al giro directo a las EPS, en nombre de las entidades territoriales, o las IPS en nombre de las EPS, por concepto de UPC. 2. El décimo día hábil de cada mes, la ADRES debe publicar en la página web el listado de IPS y proveedores registrados para el giro directo del siguiente mes (artículo 2.6.4.3.2.3). 3. Las EPS, de acuerdo con la información publicada por la ADRES, debe informar a más tardar el décimo quinto (15) día hábil de cada mes, los montos a girar a IPS y proveedores (artículo 2.6.4.3.2.3). 4. En este proceso de liquidación mensual de afiliados se descuentan: los valores correspondientes a las operaciones financieras realizadas en el marco del artículo 41 del Decreto-ley 4107 de 2011, la Ley 1608 de 2013; los que resulten de aplicar el reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, y los de la cuenta de alto costo.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 4107 DE 2011 – ARTÍCULO 41 / LEY 1608

DE 2013 ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) – Proceso de compensación / ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) – Reclamación de los recursos adeudados por parte de las entidades promotoras de salud o instituciones prestadoras de servicios de salud en liquidación / LIQUIDADOR DE UNA EPS – Cubrimiento de los recursos adeudados a la ADRES Para dar cumplimiento al art. 12 de la Ley 1797 de 2016 y cubrir los recursos adeudados a la ADRES de manera previa a la aplicación de la prelación de créditos a los acreedores, el liquidador de una EPS debe realizar, en un período máximo de 6 meses contados a partir del acto administrativo que ordena la liquidación, la identificación de las deudas que se tengan con esa entidad. Lo anterior, de conformidad con la reglamentación de la Resolución 574 de 2017, del Ministerio de Salud y Protección Social. Dentro del referido período, la ADRES debe determinar los dineros que deben permanecer en su poder y reclamar los demás que le deben ser restituidos por la EPS en liquidación, de conformidad con los procesos de compensación o descuento que están a su cargo, en los términos expuestos en este concepto. Lo anterior, para que sean cubiertos por el liquidador antes de aplicar la prelación de créditos a sus acreedores y sin perjuicio de las observaciones, oposiciones y reclamaciones que, a su vez, puede y debe realizar

el liquidador en nombre de la EPS en liquidación. Asimismo, el liquidador debe realizar las respectivas reservas de recursos financieros para el pago de los recursos que le corresponden a la ADRES y que hacen parte del SGSSS.

FUENTE FORMAL: LEY 1797 DE 2016 – ARTÍCULO 12

ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) – Puede realizar las compensaciones y descuentos que están a su cargo, aun en los procesos de liquidación de las EPS La ADRES puede realizar las compensaciones y descuentos que están a su cargo, aun en los procesos de liquidación de las EPS, en los términos y plazos analizados en este concepto. En consecuencia, la ADRES puede determinar y reclamar los recursos del SGSSS que, como resultado de las referidas compensaciones o descuentos, deben permanecer en su poder, aunque el liquidador no haya realizado las correspondientes reservas de los recursos financieros. Las actuaciones de la ADRES corresponden a actos administrativos, sujetos al control de legalidad. Los recursos del SGSSS que administra la ADRES no integran la masa de liquidación de la respectiva EPS y deben ser cubiertos de manera previa a la aplicación de la prelación de crédito de la entidad, de conformidad con lo previsto en el art. 12 de la Ley 1797 de 2016.

FUENTE FORMAL: LEY 1797 DE 2016 – ARTÍCULO 12

GIRO DIRECTO – Medida cautelar de suspensión / LIQUIDADOR DE UNA EPS – Giro directo Si el liquidador levanta la medida cautelar de suspensión de giro directo, la ADRES deberá realizar estos giros en los términos señalados por el liquidador, en

ejercicio de sus competencias legales. Lo anterior, sin perjuicio de la facultad que tiene la ADRES para aplicar las compensaciones y descuentos, la cual se mantiene en los procesos de liquidación de las EPS, en los términos y plazos analizados en este concepto. No obstante, si luego de realizada la compensación, resultan valores en favor de […], estos deberán ser girados por la ADRES, en las condiciones que determine el liquidador de la EPS, quien deberá adoptar las medidas que considere pertinentes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00019-00(2461) Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: Consulta sobre la participación y las facultades de la ADRES en los procesos de liquidación de las Entidades Promotoras de Salud. El Ministerio de Salud y Protección Social presentó una consulta, mediante la cual pretende determinar la participación y las facultades de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES) en los procesos de liquidación de las Entidades Promotoras de Salud (en adelante EPS).

I. ANTECEDENTES Con el propósito de exponer el contexto fáctico y jurídico de la consulta en el que se enmarcan la Consulta, el Ministerio realizó un recuento en el que hizo alusión a

los siguientes textos normativos:

1. En primer lugar, señaló la normativa que rige los procesos de intervención

forzosa administrativa para administrar o para liquidar EPS (públicas y privadas). Destacó que los procesos de intervención forzosa administrativa de las EPS tienen regulación especial. Para las EPS que tienen la calidad de entidades públicas del orden nacional, se aplica el Decreto Ley 254 de 20001 y la Ley 1105 de 20062. Por su parte, para las demás EPS de naturaleza privada, se aplica el proceso consagrado en el Decreto 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante EOSF), modificado por la Ley 510 de 1993. En este sentido, advierte que el artículo 2.5.5.1.1. del Decreto 780 de 2016 señala que la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante Supersalud) aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o para liquidar a las EPS, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto Ley 663 de 1993, en la Ley 510 de 1999 y en las demás disposiciones que lo modifican y desarrollan. De conformidad con estas disposiciones, el ministerio destacó las facultades que se atribuyen a los liquidadores en los procesos de liquidación de las EPS. 1 Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional. 2 Por medio de la cual se modifica el Decreto Ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones.

2. Posteriormente, resaltó que el art. 12 de la Ley 1797 de 20163, mediante el cual se regula la prelación de créditos en los procesos de liquidación de las EPS e IPS,

señala: Artículo 12. Prelación de créditos en los procesos de liquidación de las instituciones prestadoras de servicios de salud, (IPS), y de las entidades promotoras de salud (EPS). En los procesos de liquidación de las Entidades Promotoras de Salud, incluso los que están en curso, e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud se aplicará la siguiente prelación de créditos, previo el cubrimiento de los recursos adeudados al Fosyga o la entidad que haga sus veces si fuere el caso y los recursos relacionados con los mecánicos de redistribución de riesgo (…) Resalta la Sala.

3. Asimismo, expuso las siguientes normas del Código Civil relativas a la compensación y las normas especiales que regulan esta figura en los procesos de

liquidación de las IPS y las EPS:  Código Civil: Artículo 1714. Compensación. Cuando dos personas son deudoras una de otra, se opera entre ellas una compensación que extingue ambas deudas, del modo y en los casos que van a explicarse. Artículo 1715. Operancia de la compensación. La compensación se opera por el solo ministerio de la ley y aún sin conocimiento de los deudores; y ambas deudas se extinguen recíprocamente hasta la concurrencia de sus valores, desde el momento que una y otra reúnen las calidades siguientes: 1.) Que sean ambas de dinero o de cosas fungibles o indeterminadas de igual género y calidad. 2.) Que ambas deudas sean líquidas; y 3.) Que ambas sean actualmente exigibles. Las esperas concedidas al deudor impiden la compensación; pero esta disposición no se aplica al plazo de gracia concedido por un acreedor a su

deudor. Articulo 1720. Prohibición de compensar en perjuicio de terceros. La compensación no puede tener lugar en perjuicio de los derechos de terceros.  Decreto Ley 663 de 1993: Articulo 301. Otras disposiciones.

1. Acuerdos de acreedores. En cualquier estado del proceso se podrá inducir o promover entre los acreedores acuerdos que se someterán, en lo que resulte pertinente, al régimen concordatario previsto en la ley; para su perfeccionamiento se requerirá del consentimiento de la mayoría absoluta de los acreedores reconocidos en la resolución que decidió sobre las reclamaciones, que a la vez represente no menos del setenta y cinco por ciento (75%) de los créditos reconocidos. En estos casos las decisiones podrán estar orientadas al restablecimiento de la intervenida, en cuyo caso el Fondo presentará a la Superintendencia Bancaria la respectiva solicitud.

Igualmente se podrá acordar: a. La concesión de quitas de las deudas;

b. La enajenación de los bienes necesarios para llevar a efecto el restablecimiento, o c. Cualquiera otra que facilite el pago de las obligaciones a cargo del deudor o que regule las relaciones de éste con sus acreedores. 3 “Por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

2. Compensación. Con el fin de asegurar la igualdad de los acreedores en el proceso liquidatorio, no procederá la compensación de obligaciones de la intervenida para con terceros que a su vez sean deudores de ella.

(Resalta la Sala) Artículo 295. Régimen aplicable al liquidador y al contralor.

[…]

9. Facultades y deberes del liquidador. El liquidador designado por el Director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras tendrá la guarda y administración de los bienes que se encuentren en poder de la intervenida, de la masa de la liquidación o excluidos de ella y, además, los siguientes debe