CE-CONSULTA- 11001-03-06-000-2021-00001-00(C)

PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Consejo de Estado, Sección Primera, Despacho del consejero Oswaldo Giraldo López y Juzgado 45 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Falta de competencia para determinar la autoridad competente para conocer de una demanda de nulidad por inconstitucionalidad / INHIBITORIO – Inexistencia del conflicto por ausencia de los requisitos legales […] la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad instaurada por el señor […] contra los Decretos Distritales 126 de 2020, 169 de 2020, 207 de 2020 proferidos por la Alcaldía Distrital de Bogotá y la Circular 023 del 19 de julio de 2020 expedida por la Secretaría de Gobierno de Bogotá. Como lo advirtió la Sala al delimitar su competencia, la solicitud para dirimir el conflicto de competencias planteado versa sobre un asunto de naturaleza judicial. En este sentido, no se dan los elementos señalados en los artículos 39 y 112, numeral 10 del CPACA que la habilitan para asumir el conocimiento del asunto. […] En este orden de ideas, al no cumplirse con los elementos para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, la Sala debe declararse inhibida para decidir.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1098 DE 2006 –

ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas / CASO CONCRETO – No se reúnen los requisitos generales contemplados en el artículo 39 del CPACA Con base en el artículo 39 transcrito, en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. […] Según los antecedentes del presente asunto, la Sala observa que no se dan los presupuestos de ley para dirimir el conflicto de competencias planteado por el actor. Ello, debido a que dicho conflicto no versa sobre una actuación de naturaleza administrativa, sino sobre un asunto de naturaleza judicial consistente en determinar la autoridad competente para conocer del trámite de una acción de nulidad por inconstitucionalidad incoada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Adicional a lo indicado, la Sala pone de presente que, de la documentación allegada y de lo expuesto por el actor en su petición, no se observa que las autoridades concernidas hayan negado simultáneamente su competencia para conocer de la actuación.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

PROCEDIMIENTO CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 39 DE LA LEY 1437 DE 2011 – Prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas / CONFLICTO DE COMPETENCIAS DE NATURALEZA JUDICIAL – No procede lo dispuesto en el inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. No obstante, dado que este conflicto versa sobre un asunto de naturaleza judicial, no procede lo dispuesto en el inciso final del citado artículo 39.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 14 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 137

AUTORIDAD – Definición y alcance / ACTUACIÓN DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA – Definición y alcance De la lectura de la citada disposición, se deduce que ostentan la calidad de autoridades para efecto de la aplicación de la Parte Primera del CPACA, los siguientes organismos, entidades y particulares, siempre que cumplan funciones administrativas: a. Los organismos y entidades que forman parte de las Ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial, de cualquier orden o nivel (nacional, departamental, distrital o municipal), y de cualquier sector (central o descentralizado). b. Los órganos autónomos e independientes, v.gr. la organización electoral, los órganos de control. c. Los particulares que cuenten con la habilitación de la ley. Se reitera que, es requisito indispensable para la aplicación de la Parte Primera del CPACA (dentro de la cual se encuentra el artículo 39) que dichos organismos, entidades y particulares cumplan funciones administrativas, y en esta medida, adquieren, para estos fines, la connotación de autoridades. […] La función administrativa es, entonces, un conjunto de actividades que propenden por el desarrollo de las finalidades del estado, ejercidas, de conformidad con la ley, tanto por la administración pública como por los particulares habilitados previamente por el ordenamiento jurídico. Es una actividad que la ejercen como fin propio y principal la Rama Ejecutiva del poder público, y de forma secundaria o instrumental las Ramas Legislativa y Judicial, las cuales, para cumplir con su función principal de hacer las leyes y de decir el derecho, respectivamente, deben «realizar innumerables tareas administrativas que tienen que ver con la ejecución

presupuestal, el régimen de personal, contractual, etc.». Adicionalmente, es ejercida por los particulares de manera circunstancial.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de las funciones administrativas, ver: Consejo de Estado, concepto 2416 del 30 de julio de 2019

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

CONSEJERO PONENTE: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00001-00(C)

Actor: CHRISTIAN SANTIAGO AYALA GUERRERO

Referencia: PRESUNTO CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Consejo de Estado – Sección Primera – Despacho del consejero Oswaldo Giraldo López y Juzgado 45 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá Asunto: Determinar la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad instaurada por el señor Christian Santiago Ayala Guerrero contra los Decretos Distritales 126 de 2020, 169 de 2020, 207 de 2020 proferidos por la Alcaldía Distrital de Bogotá y la Circular 023 del 19 de julio de 2020 expedida por la Secretaría de Gobierno de Bogotá. Decisión inhibitoria.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de

la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10º, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a resolver el conflicto negativo de competencias de la referencia.

I. ANTECEDENTES Con fundamento en la información relacionada por el señor Christian Santiago Ayala Guerrero, actor en la presente actuación en calidad de persona interesada, el presente conflicto se origina en los siguientes antecedentes1:

1. El 8 de junio de 2020, el señor Christian Santiago Ayala Guerrero interpuso demanda de nulidad por inconstitucionalidad contra el Decreto Distrital 126 de 2020, artículos 1; 3 numeral, 2; y 8, numeral 2 proferido por la Alcaldía Distrital de Bogotá, en lo relacionado con el uso del tapabocas obligatorio como consecuencia de la pandemia del covid-19. Dicha demanda quedó radicada bajo el núm. 11001-03-24-000-2020-00181-00 de la Sección Primera del

Consejo de Estado.

2. El 3 de agosto de 2020, el citado señor reformó la demanda en la que solicitó el levantamiento de la suspensión de términos, por considerar que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad se encontraba dentro de las excepciones consagradas en el Acuerdo PCSJA20-11567 del Consejo Superior de la Judicatura. Adicionalmente, hizo extensiva la demanda al Decreto Distrital 169 de 2020, artículo 4 literales a) y c) numeral 2, proferido

1 Folios 3 al 18. por la Alcaldía Distrital de Bogotá, por considerar que dicho acto administrativo versa sobre el mismo asunto de la demanda.

3. Mediante auto del 3 de agosto de 2020, el consejero ponente Oswaldo Giraldo López, ordenó remitir, por competencia, la demanda mencionada a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Primera, reparto, para lo de su cargo. Argumentó dicha decisión de la siguiente manera:

(...) (ii) La competencia para conocer de los actos de carácter distrital Al respecto, el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone: “ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal, o por las personas privadas sujetas a este régimen del mismo orden cuando cumplan funciones administrativas. (…)”.

En consecuencia, el presente asunto es de competencia de los Juzgados Administrativos en primera instancia. Ahora bien, no sobra destacar que por medio del acto acusado se establecieron unas medidas transitorias para el manejo del riesgo derivado de la pandemia por Coronavirus COVID-19 durante el estado de calamidad pública declarado en el Distrito Capital y que el artículo 151 ejusdem dispuso que los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

“ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES

ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…)

14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan”.

En el caso bajo examen, debe tenerse en cuenta, de un lado, que el medio de control incoado por el actor fue el de nulidad por inconstitucionalidad, de manera que será el funcionario competente quien determine si se trata o no del adecuado para tramitar la demanda y, por el otro, que desde el 21 de mayo de 2020, es decir, días antes de que fuera radicada ésta (8 de junio de 2020) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Unitaria del magistrado Fredy Ibarra Martínez decidió lo siguiente1 2: “1º) Declárase improcedente el control inmediato de legalidad en el asunto de la referencia y por tanto abstiénese el tribunal de asumir dicho control respecto del Decreto número 126 del 10 de mayo de 2020 expedido por la alcaldesa mayor de Bogotá. (…)” Por las razones explicadas y que el acto cuestionado fue proferido por la Alcaldesa del Distrito Capital de Bogotá, serán remitidas las presentes diligencias a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Primera, reparto. Dichas diligencias fueron remitidas mediante oficio 1621 del 25 de septiembre

de 2020, quedando, en consecuencia, archivado el proceso con número de radicación 11001-03-24-000-2020-00181-00.

4. El 24 de noviembre de 2020, el señor Christian Santiago Ayala Guerrero interpuso nueva demanda de nulidad por inconstitucionalidad ante los Juzgados Administrativos de Bogotá, contra el Decreto Distrital 207 de 2020, artículo 4 literales A y C, numeral 2, y contra la Circular 023 del 19 de julio de 2020 de la Secretaría de Gobierno de Bogotá, lineamientos 1, 2, 3 y 4. 2 La siguiente cita es del original del texto: 1

https://secretariajuridica.gov.co/sites/default/files/actos-administrativos/AUTO%20N %C2%B0%202020-01879-NO%20AVOCA.pdf Esta demanda le fue asignada al Juzgado 45 Administrativo de oralidad, la cual quedó con número de radicación 11001334104520200031700.

5. El Juzgado 45 Administrativo de oralidad, mediante auto del 10 de diciembre de 2020, declaró la falta de competencia para conocer de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad del Decreto Distrital 207 de 2020, y ordenó remitir las diligencias al Consejo de Estado. Argumentó dicha decisión de la siguiente manera: Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que: (i) el Decreto demandado es de carácter general (ii) fue expedido en atención (sic) facultades constitucionales otorgadas a la Alcaldesa Mayor de Bogotá señaladas en los numerales 2 y 3 del artículo 315 de la Constitución Política y (iii) el cuerpo de la demanda hay una

confrontación directa entre este y las disposiciones superiores, de esta forma, considera este despacho que es procedente la acción de inconstitucionalidad propuesta por el actor, empero, conforme las reglas señaladas en el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política en concordancia con los artículos 111 y 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, quien es competente para conocer de la presente acción es el H. Consejo de Estado. (...) Bajo esta normativa, quien es competente para conocer del presente asunto es el

H. Consejo de Estado, motivo por el cual de conformidad con lo previsto en el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011, declarará su incompetencia y remitirá el expediente a dicha instancia judicial para su respectivo conocimiento.

6. El actor concluye que instaura el presente conflicto de competencia ante la Sala de Consulta y Servicio Civil debido a que ninguno de los dos órganos judiciales asume la competencia de la demanda. Sustenta su solicitud en el artículo 39 del CPACA y hace alusión al conflicto 1001030600020180002900 del 27 de noviembre de 2018 para sustentar los requisitos generales de un conflicto de competencias administrativas.

Adicionalmente, indica que «si bien los decretos distritales 126, 169 (Circular 039 de 2020 que reglamenta el decreto 169 en relación al uso de tapabocas en vehículos) y 207 son expedidos en diferentes fechas, sus aportes (sic) demandados reglamentan el mismo asunto de suerte que su contenido es el mismo respecto al uso de tapabocas entre los ciudadanos de Bogotá lo cual aplica en virtud del principio de acumulación de procesos del artículo 148 del

Código General del Proceso por cuento (sic) se tratan de las mismas partes y las mismas pretensiones».

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presenten sus alegatos3. La fijación del edicto fue puesta en conocimiento de la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, del Juzgado 45 Administrativo – Sección Primera de Bogotá y del señor Christian Santiago Ayala Guerrero4. 3 Folio 22. 4 Folio 23.

En el expediente consta que se informó sobre el presente conflicto al Dr. Oswaldo Giraldo López, Consejero de Estado – Sección Primera; a la Dra. Natali Sofía Muñoz Torres, Juez 45 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y al señor Christian Santiago Ayala Guerrero, para que presenten sus alegatos o consideraciones, de estimarlo pertinente5. Obra informe secretarial, de fecha 28 de enero de 20216, en el sentido de que, durante la fijación del edicto, las autoridades involucradas y el particular interesado guardaron silencio7.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Y DEL ACTOR Durante el término de fijación del edicto, tanto las autoridades involucradas como el actor, en calidad de particular interesado, guardaron silencio.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala. Inexistencia del conflicto por ausencia de los requisitos legales

La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»8 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: ARTÍCULO 39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]9 5 Folio 24. 6 Folio 98. 7 Folio 25. 8 Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta

Parte Primera del Código. 9 El inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 fue modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, publicada en el Diario Oficial 51.568 del 25 de enero de 2021. En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.10

Con base en el artículo 39 transcrito, en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Según los antecedentes del presente asunto, la Sala observa que no se dan los presupuestos de ley para dirimir el conflicto de competencias planteado por el actor. Ello, debido a que dicho conflicto no versa sobre una actuación de naturaleza administrativa, sino sobre un asunto de naturaleza judicial consistente en determinar la autoridad competente para conocer del trámite de una acción de

nulidad por inconstitucionalidad incoada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Adicional a lo indicado, la Sala pone de presente que, de la documentación allegada y de lo expuesto por el actor en su petición, no se observa que las autoridades concernidas hayan negado simultáneamente su competencia para conocer de la actuación. Más adelante la Sala analizará estos aspectos.

2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán11.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen 10 El numeral 10 del artículo 112 de la Ley 1437 de 2011 fue modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, publicada en el Diario Oficial 51.568 del 25 de enero de 2021. Este artículo 19, igualmente, modificó el inciso primero y el numeral 7 del artículo 112 de la citada Ley 1437. 11 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los

artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. No obstante, dado que este conflicto versa sobre un asunto de naturaleza judicial, no procede lo dispuesto en el inciso final del citado artículo 39.

3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia.

Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.

4. Problema jurídico De conformidad con la solicitud elevada por el actor, la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad instaurada por el señor Christian Santiago Ayala Guerrero

contra los Decretos Distritales 126 de 2020, 169 de 2020, 207 de 2020 proferidos por la Alcaldía Distrital de Bogotá y la Circular 023 del 19 de julio de 2020 expedida por la Secretaría de Gobierno de Bogotá. Como lo advirtió la Sala al delimitar su competencia, la solicitud para dirimir el conflicto de competencias planteado versa sobre un asunto de naturaleza judicial. En este sentido, no se dan los elementos señalados en los artículos 39 y 112, numeral 10 del CPACA que la habilitan para asumir el conocimiento del asunto. Según estas disposiciones, la Sala de Consulta y Servicio Civil tiene competencia para resolver los conflictos de competencias administrativas que se susciten entre i) autoridades del orden nacional, o ii) entre autoridades nacionales y territoriales, o iii) entre autoridades territoriales de distintos departamentos. Ello significa que, su competencia se activa siempre que el conflicto que se origine entre dos autoridades de los niveles mencionados provenga de una actuación, particular y concreta, de carácter administrativo, es decir, en ejercicio de su función administrativa. Antes de entrar al estudio del caso concreto, es importante precisar el alcance de los conceptos de «autoridad» y de «actuación de naturaleza administrativa» derivados de las normas jurídicas referidas. 4.1 Alcance de los conceptos de «autoridad» y de «actuación de naturaleza administrativa». Para aclarar el alcance de los conceptos de «autoridad» y de «actuación de naturaleza administrativa» debe acudirse al ámbito de aplicación del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de

1. regulado en el artículo 2º, habida cuenta que la atribución otorgada a la Sala de Consulta y Servicio Civil para dirimir conflictos administrativos de competencia está reglada en dicho código.

El artículo 2 ibidem, en su inciso primero, determina que «[l]as normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades». De la lectura de la citada disposición, se deduce que ostentan la calidad de autoridades para efecto de la aplicación de la Parte Primera del CPACA, los siguientes organismos, entidades y particulares, siempre que cumplan funciones administrativas: a. Los organismos y entidades que forman parte de las Ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial, de cualquier orden o nivel (nacional, departamental, distrital o municipal), y de cualquier sector (central o descentralizado).12 b. Los órganos autónomos e independientes, v.gr. la organización electoral, los órganos de control. c. Los particulares que cuenten con la habilitación de la ley. Se reitera que, es requisito indispensable para la aplicación de la Parte Primera del CPACA (dentro de la cual se encuentra el artículo 39) que dichos organismos, entidades y particulares cumplan funciones administrativas, y en esta medida, adquieren, para estos fines, la connotación de autoridades. 12 La Función Pública define «Sector Administrativo» de la siguiente manera: «Es la forma como

está organizada la Rama Ejecutiva en Colombia. Es un conjunto de entidades lideradas por ministerios, departamentos administrativos, la integran superintendencias, y entidades adscritas y vinculadas, encargadas de un tema específico. Cumplen funciones afines y complementarias. Cabeza de sector con entidades adscritas y vinculadas. Aquel que está dedicado a la prestación de un bien o servicios específicos a cargo del Estado». https://www.funcionpublica.gov.co/glosario/-/wiki/Glosario+2/Sector+Administrativo Ello nos lleva a concluir que el ámbito de aplicación del CPACA está concebido desde una perspectiva material, «puesto que el criterio fundamental para identificar la procedencia de este es el concepto de función administrativa»13. En este contexto, cabe preguntarse ¿Que se entiende por función administrativa? La Sala de Consulta y Servicio Civil, en Concepto 2416 del 30 de julio de 2019 se refirió al alcance de las funciones administrativas, en los siguientes términos: Corresponden en principio a actividades encomendadas al ejecutivo y dirigidas a la aplicación de la Constitución, de la ley, y de los ordenamientos inferiores.1 En un sentido más amplio y acorde con nuestra realidad institucional, por función administrativa se entiende aquella que se ejerce por parte de los agentes del Estado y los particulares expresamente autorizados por la ley, y que, excepto para las supremas autoridades administrativas, se caracteriza por la presencia de un poder de instrucción.2 Entonces, el género es la función pública y una de sus especies es la función administrativa, de suerte que su primera característica es la de ser inherente al poder del Estado. Así las cosas, la función administrativa es siempre actividad del poder estatal, sea

que se realice por órganos o autoridades públicas o por particulares, con la finalidad de materializar los derechos y principios consignados en la parte dogmática de la Constitución.3 14 La función administrativa es, entonces, un conjunto de actividades que propenden por el desarrollo de las finalidades del estado15, ejercidas, de conformidad con la ley, tanto por la administración pública como por los particulares habilitados previamente por el ordenamiento jurídico. Es una actividad que la ejercen como fin propio y principal la Rama Ejecutiva del poder público, y de forma secundaria o instrumental las Ramas Legislativa y Judicial, las cuales, para cumplir con su función principal de hacer las leyes y de decir el derecho, respectivamente, deben «realizar innumerables tareas administrativas que tienen que ver con la ejecución presupuestal, el régimen de personal, contractual, etc.». Adicionalmente, es ejercida por los particulares de manera circunstancial.16 4.2 Estudio del caso concreto. 13MONTAÑA PLATA, Alberto. «Comentario» al artículo 2 del CPACA. En: Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011 – Comentado y concordado. Universidad Externado de Colombia, 2016, p.p 57-59. 14 Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2416 del 30 de julio de 2019. Las siguientes citas son del original del texto: 1Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia del 14 de mayo de 1985. Expediente 10. 2Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 10 de febrero de 2010. Expediente AC 9407. 3Consejo de Estado. Sección Tercera.