CE-CONSULTA- 11001-03-06-000-2021-00132-00(C)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas

Titulación

1. CONFLICTO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

2. OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO

3. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

4. COMPETENCIA DE LA SALA DE CONSULTA DEL CONSEJO DE ESTADO

5. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

6. FUNCIÓN JURISDICCIONAL

OBITER DICTUM

[L]a Sala ha señalado, en múltiples ocasiones, desde el año 2006 hasta 2021, que cuando se presentan conflictos de competencias sobre un determinado asunto o actuación, cuya naturaleza es administrativa para una de las partes y judicial para otra, la Sala se 1encuentra facultada para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal de dirimir los conflictos de competencias administrativas, y declarar competente a cualquiera de las autoridades enfrentadas. Esto sin perjuicio de que la misma Sala ha adoptado decisiones también en el sentido contrario. (…) En todo caso, es importante resaltar que, en ninguno de los precedentes reseñados, la Sala condicionó su propia competencia para resolver de fondo el conflicto planteado a la consideración sobre cuál de las autoridades enfrentadas era o podría ser la competente para iniciar o continuar la actuación respectiva. Por el contrario, definió primero su competencia para resolver de fondo el conflicto, y, a partir de esta determinación, procedió a analizar cuál de las autoridades en conflicto era la competente para conocer del asunto planteado, con fundamento en las normas aplicables.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los antecedentes acerca de la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado para resolver conflictos de competencias administrativas entre autoridades que cumplen función administrativa y función jurisdiccional, ver las decisiones del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059), del 18 de septiembre de 2014 (radicación 201400168), del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200), del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063) y del 20 de mayo de 2021 (radicación 2021-00024).

FUENTE FORMAL: LEY 734 DEL 2002 2 1. CONTROL DISCIPLINARIO

2. FINALIDAD DEL CONTROL DISCIPLINARIO

3. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO

4. CONTROL DISCIPLINARIO EXTERNO OBITER DICTUM El ius puniendi del Estado está en cabeza de la administración e implica ejercer la actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera temporal. El poder punitivo que se reconoce al Estado se encuentra fundamentado en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley.

Esta potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la

Constitución Política y en las leyes. Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria. (…) De esta manera, puede señalarse que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce así: i) Por parte de las oficinas o grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos u organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, a quien se le atribuyeron funciones jurisdiccionales, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y de sus propios servidores, con las excepciones que trae la Constitución y la ley). iii) A cargo de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales y demás que señale la Constitución y la Ley.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la potestad disciplinaria del Estado, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 11001-03-06-000-2021-00132-00 Página 2 de 48

Sección Segunda, Subsección A. decisión del 23 de septiembre de 2015. Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00(120010), Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 y Corte Constitucional, sentencia C-028 del 26 de enero

2006.

FUENTE FORMAL: LEY 1952 DEL 2019 - ARTÍCULO 2

LEY 2094 DEL 2021 - ARTÍCULO 1

LEY 2094 DEL 2021 - ARTÍCULO 74

LEY 734 DEL 2002 - ARTÍCULO 1

LEY 734 DEL 2002 - ARTÍCULO 2

LEY 734 DEL 2002 - ARTÍCULO 22

1. COMPETENCIA DE LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA

2. RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL ALCALDE

3. FUNCIÓN DISCIPLINARIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

4. PODER DISCIPLINARIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN OBITER DICTUM El artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 volvió privativo de la Procuraduría el conocimiento de procesos disciplinarios sobre servidores públicos de elección popular. Lo anterior sin perjuicio del régimen de inviolabilidad parlamentaria derivado del artículo 185 superior 3 (…). De acuerdo con lo expuesto, a partir del 29 de junio de 2021, la Procuraduría General de la Nación ejerce una competencia jurisdiccional en materia disciplinaria sobre los servidores públicos, inclusive los de elección popular. No obstante, frente a estos últimos su competencia se encuentra limitada por lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución Política. (…). Ahora bien, respecto de las funciones de las procuradurías distritales y provinciales, el artículo 76 del Decreto Ley 262 determina que son competentes para adelantar los procesos disciplinarios en contra de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento (…). De la norma transcrita se desprende que las procuradurías provinciales tienen funciones en primera instancia dentro de los

procesos disciplinarios que se adelanten en contra de los alcaldes de municipios que no sean capital del departamento. Lo anterior, siempre y cuando el proceso disciplinario no se encuentre asignado a otra dependencia de la Procuraduría General de la Nación.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL 1991 - ARTÍCULO 185

DECRETO LEY 262 DEL 2000 - ARTÍCULO 76

LEY 2094 DEL 2021 - ARTÍCULO 1

4 1. COMPETENCIA DE LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA

2. CONFLICTO DE COMPETENCIA EN MATERIA DISCIPLINARIA

3. RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL ALCALDE

4. FUNCIÓN DISCIPLINARIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

5. PODER DISCIPLINARIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ¿Cuál es la autoridad competente para ejercer la función disciplinaria en contra de los servidores públicos, incluyendo un alcalde municipal, que tuvieron conocimiento de un proceso sancionatorio por infracción urbanística?

Si [D]e acuerdo con el artículo 74 del Código Disciplinario Único, la competencia para iniciar la investigación disciplinaria se determina atendiendo a la calidad del sujeto, la naturaleza del hecho, el territorio en donde se cometió la falta, el factor funcional y el factor de conexidad. De allí que, en atención al sujeto sobre el cual se adelante el proceso disciplinario, es competente una autoridad determinada. (…) [D]e los documentos que obran en el expediente y que fueron relacionados en los antecedentes, se puede inferir que los ex alcaldes municipales de Soacha de la época tuvieron conocimiento del proceso por infracción urbanística, por lo que

podrían ser considerados como posibles sujetos disciplinables. En este sentido, la autoridad competente para investigarlos disciplinariamente es la Procuraduría Provincial, pues como se señaló en las consideraciones de la presente decisión, el numeral 1, literal a, del artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, establece expresamente la competencia de esta dependencia para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los alcaldes de municipios que no son capital de departamento. De igual forma, la Sala encuentra que podrían también estar involucrados varios funcionarios de la Alcaldía Municipal de Soacha que tuvieron conocimiento del proceso por infracción urbanística (asunto que le corresponderá precisar a la autoridad correspondiente), por lo que es procedente dar aplicación al criterio de conexidad consagrado en el artículo 81 del Código Disciplinario Único, lo que ratifica la competencia de la Procuraduría, así: «Cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía».

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los factores que determinan la competencia disciplinaria, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 28 de enero de 2020, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00108-00; decisión del 18 de junio de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00060-00, y decisión del 5 de septiembre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-0002018-00009-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00132-00 Página 3 de 48

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 262 DEL 2000 - ARTÍCULO 76

LEY 734 DEL 2002 - ARTÍCULO 74

LEY 734 DEL 2002 - ARTÍCULO 81

Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de 2021

Número único: 11001-03-06-000-2021-00132-00

Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Alcaldía de Soacha (Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario) y Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Fusagasugá) Asunto: Autoridad competente para investigar disciplinariamente a los alcaldes municipales. Principio de conexidad. Reiteración.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.1. El conflicto de competencias administrativas La Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario (OACID) de la Alcaldía de Soacha (Cundinamarca) remitió el expediente 0027-2021 a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá (Cundinamarca), para que adelantara una investigación

disciplinaria contra los servidores públicos de la alcaldía quienes, presuntamente, no cumplieron oportunamente con sus funciones en el trámite de un proceso de infracción urbanística, lo cual condujo a su caducidad. Dicha dependencia explicó que carece de competencia para adelantar el asunto en tanto podría estar comprometido el alcalde de dicho municipio. Sin embargo, la Procuraduría Provincial devolvió el asunto tras considerar que el alcalde no es el encargado de tramitar directamente cada actuación, sino los directos responsables de tales actuaciones, según el manual de funciones. En vista de lo anterior, la OACID de Soacha promovió el conflicto negativo de competencias administrativas bajo revisión. 1.2. Hechos relevantes para resolver el conflicto 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».

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1. Mediante diligencia de verificación y/o suspensión de obra, del 18 de agosto de 2016, el inspector primero Municipal de Policía de Soacha ordenó que por secretaría se corra traslado del acta de la diligencia a la Dirección de Apoyo a la Justicia del Municipio de Soacha para su conocimiento y fines pertinentes2.

2. El 7 de septiembre de 2016, el inspector primero Municipal de Policía de Soacha remitió al despacho del alcalde de ese municipio las diligencias de

verificación por infracción urbanística radicadas con el núm. 195-2016, que inició mediante querella policiva en contra del señor Juan Adelmo Montenegro Carranza por las obras en el predio «ubicado en la calle 7 núm. 26-30 hoy carrera 17 núm. 37-60 Sur denominado Marantha II o las Mercedes de Soacha (Cundinamarca)» realizada, al parecer, sin la respectiva licencia3.

3. Por medio de Auto del 27 de marzo de 20174, el alcalde municipal de Soacha de la época, dispuso formular cargos dentro de la querella policiva por infracción urbanística núm. 195-2016, de conformidad con la Ley 388 de 1997, modificada por la Ley 810 de 2003. Asimismo, dispuso, entre otros

asuntos: […] ARTÍCULO PRIMERO: FORMULAR cargos a JUAN ADELMO MONTENEGRO CARRANZA, […] propietario (s), poseedor (es) o tenedor (es) y/o responsables de las obras de construcción realizadas sin licencia en la carrera 17 N° 37-60 sur Maranatha II y/o Las Mercedes del municipio de Soacha […] ARTÍCULO SEGUNDO: TÉNGASE como prueba dentro del proceso sancionatorio, la diligencia de verificación realizada el día 18 de agosto de 2016 […]

4. El 24 de agosto de 2017, la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Soacha trasladó «por competencia de conformidad con el artículo 21 de la ley 1437 de 2011» el proceso sancionatorio por infracción urbanística núm. 195-2016 al inspector primero Municipal de Policía de Soacha, para que

realizara las acciones pertinentes de acuerdo a su competencia5.

5. Mediante oficio del 1° de septiembre de 2017, el inspector primero de Policía de Soacha, remitió los descargos presentados por el señor Juan Adelmo Montenegro Carranza dentro del proceso por infracción urbanística 2 Folio 3 y 4, documento 5, expediente digital. 3 Folio 1, documento 5, expediente digital. 4 Folios 13 a 19, documento 5, expediente digital. 5 Folio 79, documento 5, expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00132-00 Página 5 de 48 núm. 195-2016, al Director de Apoyo a la Justicia de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Soacha6.

6. El 12 de diciembre de 2019, mediante la Resolución núm. 1807, el alcalde municipal de Soacha de la época declaró la caducidad de la facultad de la administración municipal para «imponer sanciones por violación al régimen urbanístico» respecto del proceso núm. 195-2016, al constatar que habían transcurrido más de tres años sin que se hubiere impuesto sanción alguna en contra del presunto infractor.

En este sentido, ordenó la terminación del proceso administrativo sancionatorio por infracción urbanística, y la remisión a la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de esa entidad para que investigara lo pertinente7.

7. El 10 de marzo de 2021, la Secretaría de Gobierno (Dirección de Apoyo a la Justicia) de la Alcaldía de Soacha remitió el expediente a la Oficina Asesora

de Control Interno Disciplinario de esa alcaldía, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 734 de 2002, para que adelantara las acciones correspondientes, «en virtud de los manuales de funciones de la época de los hechos», en torno a establecer la posible responsabilidad de los funcionarios que tuvieron conocimiento del proceso por infracción urbanística núm. 195-2016 y ocasionaron su archivo8.

8. El 5 de mayo de 2021, por medio de Auto núm. 0076, la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha manifestó no ser la competente para conocer de las presuntas faltas cometidas en el proceso sancionatorio por infracción urbanística núm. 195-2016, adelantado por la administración municipal, dado que uno de los funcionarios que podía ser investigado era el alcalde municipal de la época, razón por la cual decidió remitir, por competencia, las diligencias radicadas con el número 027-2021 a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá9.

9. Mediante Auto del 13 de mayo de 2021, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá devolvió el expediente núm. 027-2021 a la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha, al considerar que esta autoridad era la competente para investigar a los funcionarios que se encargaron de tramitar y sustanciar el proceso administrativo sancionatorio por infracción urbanística, diferentes al alcalde municipal, de conformidad 6 Folio 81, documento 5, expediente digital.

7 Folios 101 a 104, ibídem. 8 Folios 119 y 120, ibídem. 9 Folios 1 a 11, documento 14, expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00132-00 Página 6 de 48 con los manuales de funciones. Asimismo, consideró que las conductas denunciadas no ameritaban el ejercicio del poder preferente10. 10.El 3 de junio de 2021, por medio de Auto núm. 0114, la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa autoridad y la

Procuraduría Provincial de Fusagasugá11.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones12.

Surtido el trámite en la Secretaría, el conflicto correspondió, por reparto, al despacho del consejero de Estado Édgar González López. No obstante, por medio de Auto del 22 de julio de 202113, dispuso lo siguiente: Primero. Por Secretaría, conformar veintinueve (29) expedientes, uno para cada proceso disciplinario, y asignar los números de radicación correspondientes. Segundo. Por Secretaría, someter a reparto los conflictos negativos de competencias administrativas que surjan de la individualización ordenada en este

auto, conforme a lo señalado en el numeral anterior. Tercero. Comuníquese esta decisión a la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Municipal de Soacha y a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría de la Sala realizó un nuevo reparto el 25 de agosto de 2021 y, el expediente 11001-03-06-000-2021-00132-00, correspondió a este despacho14. Además, fijó edicto, a partir del 3 de septiembre de 202115, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones. Consta que se informó sobre el presente conflicto al jefe de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha, al director de Apoyo a la 10Documento 7, expediente digital. 11 Documento 8, ibidem. 12 Documento 1, ibídem. 13 Documento 16, ibídem. 14 Documento 17, ibídem. 15 Documento 19, ibídem.

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Justicia y Convivencia, al Inspección de Policía de Soacha, a la Alcaldía Municipal de Soacha, al personero municipal de Soacha, a la procuradora provincial de Fusagasugá, a la Procuraduría General de la Nación y al señor Juan Adelmo Montenegro Carranza16. Según consta en el informe secretarial del 10 de septiembre de 2021, durante el término de fijación del edicto, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá y la

Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha presentaron alegatos en un archivo PDF con seis folios, y en dos archivos PDF con catorce y tres folios, respectivamente. Las demás autoridades involucradas y personas interesadas guardaron silencio17.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha En el escrito de alegatos del 8 de septiembre de 202118, el jefe de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario hace un recuento de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de caducidad de la facultad sancionatoria en el proceso por infracción urbanística núm. 195-2016, iniciado en contra del señor

Juan Adelmo Montenegro Carranza. Acto seguido manifiesta que la entidad a la que le corresponde tramitar el proceso disciplinario, en primera instancia, debe identificar a los servidores públicos que participaron en el proceso por infracción urbanística, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 388 de 1997, y 810 de 2003, las cuales señalan «a quien (sic) le es atribuible las funciones de vigilar, adelantar y sancionar a los ciudadanos por infringir normas de carácter urbanístico». En este sentido, explica que los artículos 1.° y 2.° de la Ley 810 de 2003, por la cual se modifica la Ley 388 de 1997, le asigna la competencia funcional al alcalde municipal para aplicar las sanciones urbanísticas. Por ello advierte que la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario carece de competencia para adelantar el

respectivo proceso disciplinario, pues no le es dable conocer de los asuntos en los que presuntamente se encuentra involucrado la primera autoridad municipal. Señala que, en efecto, la decisión de avocar conocimiento del proceso por infracción urbanística núm. 195-2016 fue adoptada por el alcalde municipal de Soacha de la época, a quien «les (sic) asistía el deber de conocer hasta su culminación el proceso administrativo sancionatorio y tomar las decisiones de fondo a que hubiese lugar». 16 Documento 21, ibídem. 17 Documento 30, ibídem. 18 Folios 1 a 14, documento 27, expediente digital.

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Además indicó, que en uso de las atribuciones conferidas por la Ley 388 de 1997 modificada por la Ley 810 de 2003, el alcalde «dispuso formular los respectivos cargos por infracción urbanística, […] por lo tanto, le correspondería a la autoridad disciplinaria correspondiente, determinar de manera definitiva la presunta responsabilidad disciplinaria que le asiste al Alcalde». Sin olvidar, que la delegación no excluye la responsabilidad del delegante, habida cuenta que subsiste por parte de este un deber de control y vigilancia. Así las cosas, el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario explica que si bien es cierto que en el desarrollo del proceso por infracción urbanística intervinieron varios funcionarios cuya competencia para investigarlos recae en dicha dependencia, también lo es que quien suscribió el acto administrativo de apertura de formulación de cargos y ostentaba la facultad sancionatoria, por virtud

de la Ley, era el alcalde municipal. Por esta razón, considera que se debe dar aplicación al artículo 81 de la Ley 734 de 2002, como quiera que se cumplen los presupuestos normativos para tal efecto, esto es: «i) la participación de varios servidores públicos en la comisión del presunto acto reprochable, ii) la pertenencia de estos a la misma entidad, u iii) que los probables encartados ocupan cargos de distintos niveles jerárquicos, del cual el de mayor jerarquía corresponde al del Alcalde (sic) Municipal». Concluye que, de acuerdo con el numeral 1, literal a) del artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, la competencia para «aprehender el conocimiento del proceso disciplinario corresponde a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá». b) Procuraduría Provincial de Fusagasugá Luego de detallar los hechos relevantes del caso, y los argumentos por los que Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario niega su competencia, la procuradora provincial de Fusagasugá manifiesta que difiere del análisis realizado por aquella oficina, dado que, a su juicio, la responsabilidad disciplinaria no puede ser analizada desde el punto de vista objetivo, sino desde los deberes funcionales. De esta manera, aduce que, aunque el alcalde municipal firma el acto que declara la infracción y sanciona, «la compulsa de copias no se refiere a la omisión o acción alguna en cabeza del burgomaestre en relación con el ejercicio de dicha competencia, sino al trámite previo e interno que acometieron los funcionarios encargados –según manual de funciones–», por lo que considera que es la Oficina

Asesora de Control Interno Disciplinario la llamada a conocer del asunto. En el mismo sentido, afirma que el alcalde municipal no concentra todas las funciones, «sino que opera conforme al principio de división del trabajo con sus Radicación: 11001-03-06-000-2021-00132-00 Página 9 de 48 debidos colaboradores y funcionarios de apoyo». Por tal razón, explica que a dicha oficina se le remitieron las diligencias con el fin de verificar «quiénes eran los responsables, si los hechos tuvieron lugar o si se configura responsabilidad disciplinaria». Sobre el tema de función administrativa, la procuradora cita la Decisión con radicado núm. 072-10211-2006 del 15 de diciembre de 2008, de la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, así: “Al respecto, es pertinente precisar que la función administrativa que adelantan los entes estatales no es responsabilidad exclusiva del jefe de la entidad, dado que las funciones que cumple cada uno de los servidores públicos está, así mismo, determinada por una serie de obligaciones que en el ejercicio de tales funciones les corresponde adelantar. Esta distribución de funciones es lo que en la administración pública da lugar a la desconcentración, por lo que dependiendo de las circunstancias propias de cada caso, no será procedente atribuir responsabilidad disciplinaria a los directivos o gerentes.” [Comillas y cursivas del original]. Agrega que, en todo caso, si en el trámite del proceso disciplinario, las piezas procesales debidamente analizadas demuestran que por causa imputable al alcalde se declaró la caducidad de la acción, «se debería remitir lo pertinente a la

Procuraduría para que investigue». No obstante, asegura que de lo consignado en el expediente «no se advertía situación semejante». Finalmente, pide a la Sala de Consulta y Servicio Civil que confirme la competencia de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha, pues dicha instancia es la que debe investigar «a los encargados de sustanciar, tramitar, practicar pruebas y controlar los términos en los respectivos procesos administrativos por infracción urbanística».

IV. CONSIDERACIONES Competencia Antes de plantear el problema jurídico y resolver el conflicto planteado, la Sala procede a explicar por qué tiene competencia para pronunciarse. Para ello, se hará referencia a los siguientes temas: i) la potestad disciplinaria del Estado.

Reiteración; ii) funciones de las Oficinas de Control Disciplinario Interno. Reiteración; iii) la competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación para investigar disciplinariamente a los alcaldes municipales; iv) la competencia disciplinaria y los factores que la determinan. Reiteración; v) Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Municipal de Soacha; vi) facultad sancionatoria por infracciones urbanísticas, y el caso concreto.

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1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Vale la pena recordar, en primer lugar, que los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en

cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 82 del Código Disciplinario Único, que dispone: Artículo 82. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no es factible aplicar esta disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha y la Procuraduría Provincial de Fusagasugá, no tienen un superior común. En consecuencia, y ante la imposibilidad de aplicar, en este caso, la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), particularmente aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades.

2. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativos La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»19 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: 19 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.

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48 Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se decl