CE - Derecho minorias etnicas a la consulta previa

El Derecho de las Minorías Étnicas a la Consulta Previa “Retos y Perspectivas” Memorias del Seminario Internacional Archivo General de la Nación, 5 y 6 de diciembre de 2012

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

MINISTERIO DEL INTERIOR

EL DERECHO DE LAS MINORÍAS ÉTNICAS A LA CONSULTA PREVIA “Retos y Perspectivas” Memorias del Seminario Internacional año 2012

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE GOBIERNO

Gustavo Gómez Aranguren Presidente William Zambrano Cetina Vicepresidente María Elizabeth García González Presidente Sección Primera Gerardo Arenas Monsalve Presidente Sección Segunda Stella Conto Díaz del Castillo Presidente Sección Tercera Hugo Fernando Bastidas Bárcenas Presidente Sección Cuarta Susana Buitrago Valencia Presidente Sección Quinta Augusto Hernández Becerra Presidente Sala de Consulta y Servicio Civil

MINISTERIO DE INTERIOR

Fernando Carrillo Flórez Ministro del Interior Aníbal Fernández de Soto Viceministro para la participación e igualdad de derechos

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Augusto Hernández Becerra Presidente Luis Fernando Álvarez Jaramillo Consejero de Estado William Zambrano Cetina Consejero de Estado - Coordinador del Seminario

DISEÑO E IMPRESIÓN

Intermedia Network Bogotá, Colombia Publicación realizada con el apoyo de la Embajada de Francia y la Cooperación Regional Francesa para los países Andinos en Colombia.

ÍNDICE

PRESENTACIÓN - Augusto Hernández Becerra. Presidente de la Sala de

Consulta y Servicio Civil en el año 2012 9 PRÓLOGO - Fernando Carrillo Flórez. Ministro del Interior 13

ACTO DE INSTALACIÓN

Intervención de Gustavo Gómez ArangurenPresidente del Consejo de Estado 16 Intervención de Pierre-Jean Vandoorne - Embajador de Francia en Colombia 18

I. LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DIEGO GARCÍA SAYAN – Presidente de la Corte Interamericana de Derechos

Humanos 21 MANUEL GARCÍA – Coordinador Pro-169 Para América Latina de la OIT 30 WENDY PIEDAD MOLINA ANDRADE – Presidenta Corte Constitucional del Ecuador 40 HUMBERTO SIERRA PORTO – Magistrado de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y Expresidente de la Corte Constitucional de Colombia 45

II. LA PERSPECTIVA DE LAS COMUNIDADES

CASOS CONCRETOS DE CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES INDÍGENAS LUIS FERNANDO ARIAS-Consejero Mayor de la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana –OPIAC53 HENRY CABRIAPresidente de la OPIAC 55 DANILO VILLAFAÑE-Representante de la CIT 56 JUAN TITIRARepresentante comunidades indígenas 57

CASOS CONCRETOS DE CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES NEGRAS

EMIGDIO PERTUZ-Abogado Consultivo de Alto Nivel departamental 59 ELKIN CUESTAIngeniero Ex consultivo experto en Consultas Minero energéticas 61 ARLINGTON LEE HOWARD-Abogado Presidente de la Asamblea Departamental

de San Andrés 63 BORIS ZAPATA ROMERO-Director de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras 66

III. EL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA Y LOS ÓRGANOS DE CONTROL ALFONSO CAJIAO CABRERA – Secretario General de la Defensoría del Pueblo 71

LUIS ALBERTO HIGUERA MALABER – Contralor Delegado Sector Agropecuario – Responsable monitoreo restitución de tierras 74 LEONARDO ARBELÁEZ LAMUS – Contralor Auxiliar del Sistema General de Regalías 76

IV. EL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA Y EL GOBIERNO

NACIONAL

JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR – Ministro de Agricultura 81 FEDERICO RENJIFO VÉLEZ – Ministro de Minas y Energía 84 JUAN GABRIEL URIBE – Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible 86 JAVIER HERNÁNDEZ LÓPEZ – Viceministro de Infraestructura 88 ANÍBAL FERNANDEZ DE SOTOViceministro para la Participación e Igualdad de Derechos 91

FORO SEMANA

INTRODUCCIÓN - Alejandro Santos 97 FERNANDO CARRILLO FLOREZ – Ministro del Interior 98 WILLIAM ZAMBRANO CETINA – Vicepresidente del Consejo de Estado 101 HEMEL HURTADO – Senador de la República 104 ROBERTO JUNGUITO POMBO – Presidente de Cerrejón 107 GERMÁN CARLOSAMA LÓPEZ – Senador de la República 110 ESTHER SÁNCHEZ BOTERO – Antropóloga 112

ANEXO Ley 21 de 1991 117 PRESENTACIÓN La Constitución Política reconoce de manera vigorosa y expresa la diversidad étnica y cultural de los colombianos, impone al Estado la obligación de brindar una protección especial a las diversas etnias asentadas en el territorio nacional, y dicta precisos mandatos para garantizar la protección de los derechos de las minorías étnicas y el respeto a sus valores culturales, ancestrales, lingüísticos, artísticos, religiosos, sociales y políticos. Numerosos espacios de participación en la vida política, administrativa, social y cultural abrió en 1991 la Constitución al concurso de todos los colombianos. Adicionalmente, en atención a circunstancias estructurales de vulnerabilidad, marginación, pobreza y discriminación, y en aras de un principio reforzado de igualdad, la Carta Política creó para los grupos étnicos instituciones participativas específicas, tales como la elección de dos senadores en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas, una circunscripción especial representativa de los grupos étnicos en la Cámara de Representantes, la conformación y delimitación de las entidades territoriales indígenas con participación de los representantes de las comunidades indígenas, y la consulta a estas comunidades en las decisiones que proyecte adoptar el Estado sobre la explotación de los recursos naturales en sus territorios. Al estudiar la estructura pluricultural y el carácter multirracial del país, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha profundizado en los mandatos constitucionales que ordenan a las autoridades tener en cuenta los derechos y la voluntad de los grupos étnicos cuando se dispongan a adoptar medidas que

puedan afectarlas directamente, así como en el derecho constitucional de las minorías étnicas a participar en los procesos deliberativos y preparatorios de decisiones administrativas de su interés directo. Los pronunciamientos de la Corte en esta materia han cobrado fuerza especial a raíz de la ratificación del Convenio 169 de OIT de 1989 mediante la Ley 21 de 1991, la cual amplió considerablemente el horizonte de la consulta a las comunidades étnicas. Este convenio, Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, hace hincapié en los derechos al trabajo, la tierra, el territorio, la salud y la educación de 9 los pueblos indígenas y tribales, sin obstáculos ni discriminación. En relación con el derecho a la consulta previa el artículo 6° del Convenio dispone: “Artículo 6

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios

para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.

Concretamente, en relación con la consulta previa de medidas legislativas, la Corte Constitucional ha decantado las siguientes reglas jurisprudenciales: (i) la consulta previa constituye un derecho fundamental; (ii) la consulta previa se relaciona estrechamente con la protección de la identidad cultural de las minorías étnicas; (iii) la consulta previa es obligatoria cuando la medida afecta directamente a las comunidades étnicas; (iv) el Gobierno tiene el deber de promover la consulta previa en todos los casos en que sea procedente; (v) la omisión de la consulta previa vulnera la Carta Política; y (vi) la consulta debe efectuarse antes de radicar el proyecto de ley en el Congreso de la República, sin perjuicio del derecho de participación de los ciudadanos en general durante el trámite legislativo.1 Ha dicho la Corte que son titulares del derecho a la consulta previa no sólo las comunidades indígenas sino también las afrodescendientes, de conformidad con el artículo 1 del Convenio 169 de la OIT. 2 En relación con el ámbito temático, en la sentencia SU-383 de 2003 precisa la Corte que la consulta se debe llevar a cabo respecto de cualquier aspecto que afecte directamente a la comunidad étnica, pudiendo referirse no solo a medidas administrativas sino también legislativas, incluidas las leyes aprobatorias de tratados internacionales y las reformas constitucionales.

1 Sentencia C-196 de 2012 2 Sentencia C-461 de 2008 10 En particular la cuestión de la “afectación directa” de los pueblos indígenas y tribales ha sido objeto de amplio debate doctrinario y jurisprudencial, pues del alcance de esta noción depende en buena medida la obligatoriedad de la consulta previa. A las minorías étnicas les interesa que este concepto obedezca a una amplia comprensión, pues así se sienten mejor protegidos frente a eventuales acciones inconsultas del Estado. Desde la perspectiva del gobierno, en cambio, interesa que, bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, el concepto quede acotado con toda precisión para que la consulta no se convierta en un obstáculo que le impida cumplir sus fines constitucionales. La ley 1437 de 2011, mediante la cual se adoptó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se ocupó de la consulta previa en el plano de las actuaciones administrativas para disponer que, cuando la Constitución o la ley ordenen realizar una consulta, antes de adoptar la decisión las autoridades tendrán el deber de realizarla de conformidad con las normas respectivas. Y agrega que el incumplimiento de este requisito acarreará la nulidad del acto administrativo que llegaren a expedir. Dice así esta disposición: Artículo 46. Consulta obligatoria. Cuando la Constitución o la ley ordenen la realización de una consulta previa a la adopción de una decisión administrativa, dicha consulta deberá realizarse dentro de los términos señalados en las normas respectivas, so pena de nulidad de la decisión que se llegare a adoptar.

Conscientes de los grandes retos que supone para la nación colombiana el desarrollo jurídico de esta perspectiva antropológica y social, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado promovió la realización del “Seminario Internacional sobre el derecho de las minorías étnicas a la consulta previa”, los días 5 y 6 de diciembre de 2012, iniciativa que tuvo de inmediato la acogida del Ministerio del Interior y contó con el apoyo entusiasta del señor Embajador de la República de Francia en Colombia, señor Pierre-Jean Vandoorne. Acudieron a esta convocatoria personalidades de relieve internacional, como el doctor Diego García Sayán, presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el doctor Humberto Sierra Porto, recientemente elegido magistrado de dicha Corte, el doctor Manuel García, coordinador Pro 169 para América Latina de la OIT y la doctora Wendy Piedad Molina Andrade, Presidenta de la Corte Constitucional del Ecuador. Concurrieron también al análisis y debate de esta importante cuestión voceros de representativas organizaciones de comunidades indígenas, negras, raizales y palenqueras, así como los señores ministros de Agricultura, de Minas y Energía, de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, y otros altos funcionarios del nivel nacional. El seminario concluyó con un foro 11 organizado por la Revista Semana, en el cual participaron los doctores Fernando Carrillo Flórez, Ministro del Interior, Hemel Hurtado y Germán Carlosama López, Senadores de la República, Roberto Junguito Pombo, Presidente de Cerrejón, Esther Sánchez Botero, antropóloga, y William Zambrano Cetina, Vicepresidente

del Consejo de Estado, quien se encargó de la coordinación del evento. Se recogen en la presente publicación las Memorias del seminario, organizadas en cinco partes: la protección internacional del derecho a la consulta previa, la perspectiva de las comunidades según los informes presentados por los voceros de las diversas comunidades étnicas, el derecho a la consulta previa y los órganos de control, el derecho a la consulta previa y el Gobierno Nacional, y finalmente el Foro Semana. De manera especial agradece la Sala de Consulta y Servicio Civil a la Embajada de Francia, la Cooperación Regional Francesa para los Países Andinos en Colombia, a quienes se debe que haya sido posible la publicación de estas Memorias. Augusto Hernández Becerra Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el año 2012 12 PRÓLOGO El derecho fundamental a la consulta previa es uno de los mayores retos para cualquier Estado que se reconozca multicultural y pluriétnico. Pese a que el convenio 169 de la OIT rige en Colombia desde hace aproximadamente dos décadas, el país entero aún está en proceso de aprender las vías óptimas para que los derechos que contiene el convenio sean ejercidos sin tropiezos. La necesidad de alcanzar su pronta y estable efectividad ha convertido a la consulta previa en un asunto de interés prioritario en la opinión pública, y, desde luego, en una meta de primera línea para este Gobierno. Sin duda, la consulta previa debe ser un espacio para el diálogo multicultural, para encontrar una solución mancomunada y proporcionada a la tensión que puede generarse entre el modelo de desarrollo occidental y aquél que se deriva de las cosmovisiones de los pueblos étnica y culturalmente diferenciados. Eso

supone, evidentemente, la necesidad de hacer convivir ponderadamente, el derecho a la consulta previa y el derecho a la libertad de empresa o los intereses macroeconómicos de un Gobierno que se ha comprometido a generar crecimiento. Así pues, no se trata de un asunto ligero, que pueda despacharse en ningún caso mediante un mero trámite administrativo, sino que se trata de un derecho constitucional, fundamental, que obliga al Estado a trabajar sistemáticamente para propiciar espacios de participación, que sean oportunos en cuanto permitan una intervención útil y con voceros suficientemente representativos. Se trata de un proceso enriquecido por su complejidad y que salvaguarda todos los demás derechos de los pueblos indígenas y tribales. La necesidad de reglamentar la consulta previa para garantizar los derechos de las comunidades es evidente, y el Gobierno avanza en una estrategia inexplorada para construir reglas del juego estables y acordes con los estándares internacionales. Se trata del diseño de las normas que regirán el ejercicio del derecho a la consulta previa a partir de ejercicios colectivos de creación jurídica con los pueblos y de su decantación y consolidación en la práctica, de manera que cuando se hayan identificado las dificultades y ventajas de su aplicación, se hayan diseñado y probado con éxito las soluciones a los inconvenientes y se haya consolidado la adecuación de los sujetos y los operadores a las nuevas dinámicas, estas reglas puedan ser convertidas en Ley de la República con la certeza de que serán eficientes y gozarán de una amplia base de legitimidad otorgada por todos los actores con derechos e intereses comprometidos en el proceso de la consulta

previa. El primero de muchos de esos ejercicios empezó ya con los pueblos de 13 la Sierra Nevada de Santa Marta, y el éxito general de la construcción de sus protocolos será determinante para futuros ejercicios con los demás pueblos indígenas y afrodescendientes de Colombia. Pero en todo caso, tanto la OIT como la Corte Interamericana de Derechos Humanos han establecido que la consulta previa es un principio general de derecho internacional, lo que, de la mano con los mandatos de nuestra Constitución y su desarrollo jurisprudencial, supone que mientras construimos las reglas definitivas, seguiremos haciendo camino al andar. Así, la obligación de que es Estado actúe de forma sistemática para lograr el cumplimiento del derecho a la consulta previa, ha supuesto un importante reto institucional común a todos los países signatarios del Convenio 169 de la OIT. En efecto, la obligación de organizar el conjunto del aparato estatal, en los niveles central, regional y local, para garantizar el cumplimiento del derecho, obliga a importantes ejercicios de armonización de competencias, capacidades y estructuras que hasta ahora nos parece que están superadas por el contexto, aunque sin duda lo estamos resolviendo mejor que la gran mayoría de estados pluriétnicos del mundo. Se trata pues de un reto inmenso. De un compromiso con los derechos y con la estabilidad. Tenemos el compromiso de adecuarnos jurídica e institucionalmente para alcanzar la garantía satisfactoria de los derechos de los pueblos indígenas y tribales. Pero además, ese compromiso pasa por asegurar que no se paralice la maquinaria estatal, no sólo para proteger la sostenibilidad del Estado Social

de Derecho y de las políticas que buscan generación de riqueza para su mejor redistribución, sino porque sólo así se evita la estigmatización de los pueblos indígenas y tribales y de su derecho a la consulta previa como palo en la rueda del desarrollo del país. Su imagen debe ser fiel a lo que son: nuestra vía enriquecida para un verdadero desarrollo sostenible. Fernando Carrillo Flórez Ministro del Interior 14 Acto de instalación

INTERVENCIÓN DE

GUSTAVO EDUARDO

GÓMEZ ARANGUREN Presidente del Consejo de Estado En nombre del Consejo de Estado debo presentar un saludo al señor Embajador de la República Francesa, al señor Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al señor Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil, a todos los ministros y por supuesto a todos los asistentes al presente Seminario. La raíz de la fenomenología que tiene que ver con la consulta previa, debemos localizarla precisamente en todo el proceso histórico que en la América India supuso el arrollamiento de la civilización de occidente sobre el pensamiento y la cosmogonía que se desarrollaba en este continente, que no supuso una trasposición o una fusión de civilizaciones, sino simplemente el arrasamiento de una forma de pensar, de entender la vida y de realizar su propia realidad. No ha terminado, de ninguna manera, el proceso de agravio a los pueblos americanos; no ha terminado la manera como el invasor extranjero terminó con la forma de creer, de ver la realidad, de entender el mundo y de realizarnos con nosotros mismos. Las constituciones demoliberales no han hecho otra cosa sino tener que

reconocer este dolor que aún existe en nuestros pueblos, en Colombia, y en toda América Latina. De ahí la importancia de que el Gobierno Nacional y los órganos de la justicia sean sensibles a los caros derechos constitucionales, individuales y colectivos, que están de por medio en este proceso. Se ha entendido la consulta previa como un derecho fundamental de los grupos étnicos, que en nuestro país abarcan tanto a los pueblos indígenas como a las comunidades afrodescendientes. Por lo anterior, pensar en consulta previa es reconocer que la legitimidad del funcionamiento del Estado en todas sus áreas de regulación debe tener consideración con estas realidades humanas históricamente asoladas; es por esta razón que la consulta previa como derecho fundamental colectivo debe presidir cualquier realización de proyectos, de obras, de actividades, dentro de los territorios que pertenecen a los grupos étnicos del país. El derecho a la consulta previa se fundamenta en el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas 16 y las comunidades afrodescendientes a decidir sus propias prioridades, en lo que toca con los modos de vida, costumbres, estéticas, cosmogonías, creencias, modos de organización, explotación de sus territorios, prioridades en la explotación, etc., en el marco de ese choque brutal con los intereses comerciales e individualistas del capitalismo que ha desarrollado la civilización de occidente. No se trata de una mera liberalidad o gracia del Estado colombiano. Al contrario, existen claras obligaciones de raigambre constitucional e internacional en cabeza de las autoridades. Esta obligación busca preservar la integridad cultural, social y económica de las minorías étnicas, en forma tal que se permita su participación efectiva

en esta Nación multicultural. Se trata de un derecho-medio, cuya satisfacción es indispensable para garantizar la identidad y cultura de estas poblaciones minoritarias. 17

INTERVENCIÓN DE

PIERRE-JEAN VANDOORNE Embajador de Francia en Colombia Señor presidente del Consejo de Estado, señor Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, señor Viceministro, señoras y señores. No puedo sino expresar dos sentimientos, el primero; el placer y la satisfacción que siento en este momento al abrir este coloquio, cuya idea, sino me equivoco nació en el marco de un encuentro fértil entre mi amigo doctor William Zambrano Cetina, Vicepresidente del Consejo de Estado, con el cual la embajada de Francia en general y yo en particular tenemos una ya larga amistad y complicidad, y otro amigo el doctor Jean Vacher, hoy en día Director adjunto de Investigación del Instituto para el Desarrollo de Francia (IRD). Con este acto clausuramos un año que ha sido fértil tratándose de la cooperación no solamente entre Colombia y Francia, pero gracias también precisamente a la actividad del doctor Vacher en la ayuda en la cooperación regional. Si mido el camino que hemos recorrido juntos a lo largo de este año, creo que se ha caracterizado por un debate de ideas entre el país que tengo el honor de representar, Colombia y otros participantes de la región, es decir, la riqueza y la reflexión de los debates que encontramos en estos países Andinos. Desde este punto de vista, el tema que nos reúne es el de la Consulta Previa, que se alimenta por supuesto no solamente de la experiencia colombiana. La Constitución de

1991 no es solamente fundadora al respecto, sino también las legislaciones de otros países latinoamericanos, si pienso en particular: Perú, Bolivia, pero también de la conciencia que de ella tomamos. El tema de la consulta previa abarca una dimensión cultural profundamente arraigada en la historia social y por supuesto económica. En este mundo donde las nuevas generaciones tendrán la obligación de ser las primeras generaciones ecologistas, un debate como el que nos va a reunir en estos dos días en Bogotá es fundamental. Estos debates serán bastante intensos, profundos, pero también enriquecedores para todos nosotros. 18 Capítulo I La protección internacional del derecho a la consulta previa

El derecho de las minorías étnicas a la consulta previa. “Retos y perspectivas” DIEGO GARCÍA SAYÁN Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos La introducción que en su presentación ha hecho el honorable presidente del Consejo de Estado nos sitúa en el centro del tema. “El derecho de consulta”, nos ubica en un referente social, histórico e institucional, que es la esencia de las evoluciones en el campo del derecho. Lo que estamos viviendo en un tema como el proceso de consulta es resultado de un proceso que tiene que ver básicamente con dos componentes. De un lado, una evolución histórica y social de América Latina en el que la democracia y el derecho a la participación va ahora mucho más allá de la noción en que esta reside en ejercer periódicamente el derecho al voto. Se ha avanzado a entender la democracia como un ejercicio cotidiano en la prevención y protección de una gama de derechos que supera los simples y tradicionales estándares de la democracia representativa. En segundo lugar, existe una evolución intensa y acelerada del Derecho Internacional en su interacción con los procesos nacionales y con las problemáticas locales que obligan al el Derecho Internacional y las Instituciones Internacionales a procesar y resolver nuevos temas. En esa dinámica que es global, América Latina está jugando un papel pionero y fundamental. El telón de fondo es complicado, por cuanto hay una historia de exclusión en la que los pueblos indígenas y afroamericanos no eran un referente en el momento en que se tomaban ciertas decisiones en el aparato del Estado. Históricamente, cuando un gobierno tenía que otorgar una concesión para una

explotación minera, forestal o de recursos energéticos, eventualmente se remitía a ver cuáles eran las extensiones, o los títulos de propiedad y de forma ocasional a establecer mecanismos de expropiación de las superficies. Pero el sentir y querer de los pueblos que vivían y viven en esos territorios no era un elemento importante. 21 La protección internacional del derecho a la consulta previa Quiero entonces empezar por recapitular algunos temas que son significativos. El primero de ellos, es el derecho a la participación. Que es el alma, el elemento esencial de todo lo que tiene que ver con la consulta previa. El derecho a la participación en los asuntos públicos en las sociedades democráticas ha sido gradualmente posible, en buena medida a partir de las normas internacionales de los últimos años, de la jurisprudencia internacional y del papel de la Corte Interamericana. Este derecho a la participación ha adquirido el carácter de “principio de derecho internacional” a la luz de determinadas normas a las que me voy a referir posteriormente. De manera que no es un “agregado” que se pone a la democracia representativa, sino un componente esencial de la misma, que está referido en multitud de normas e instrumentos. Allí encontramos, a manera de ejemplo, el Convenio 169 de la OIT, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Carta Democrática Interamericana de Derechos Humanos. Este es un punto de partida absolutamente fundamental. A partir de aquí, hay dos vías con desarrollos paralelos, con sumas y múltiples interacciones e intercomunicaciones que han ido enriqueciendo la esencia del contenido de estos derechos en los últimos 30 o 40 años, y de particular manera,

en el caso de la Corte, con su jurisprudencia de los últimos 10 años. El primero de los instrumentos es el Convenio 169 de la OIT. Como sabemos, en él se establece claramente la obligación de consultar en su artículo 6°, y como lo dice dicha disposición, “mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos directamente”. Es decir, que la consulta no puede ser diseñada con métodos iguales a aquellos que se utilizan, digamos, para una elección municipal o presidencial, sino los que correspondan a la representatividad de sus instituciones. Y, por supuesto, aunque no lo dice este artículo de manera directa, con el idioma que sea apropiado para el espacio humano en el que ésta se produce. Por tanto, estas consultas deben hacerse de buena fe, de manera apropiada a las circunstancias y con la finalidad de llegar a un acuerdo. De esta forma, la consulta previa no se agota en si misma sino que es el inicio de un proceso de diálogo para que la participación sea en esencia eso. También establece el Convenio 169 de la OIT, como principio esencial, en su artículo 14, el derecho de propiedad y de posesión como uno que tiene que ser 22 El derecho de las minorías étnicas a la consulta previa. “Retos y perspectivas” protegido a través del Convenio. El derecho a la propiedad es, precisamente, un derecho que está directamente conectado con la consulta. Por otra parte, la consulta previa y los recursos naturales, son un tema absolutamente medular. En estos tiempos en América Latina el tema de los recursos naturales y de la inversión es muy álgido. De acuerdo con un estudio

que recientemente se ha publicado, en por lo menos 15 países de América Latina, se observa que la conflictividad social, especialmente en zonas rurales y de pueblos indígenas, tiene relación directa con la inversión en búsqueda de recursos minerales, energéticos o forestales o a veces en inversiones hidroeléctricas en un contexto global de expansión, en donde, inversiones que hace 20 años no eran rentables, hoy en día si lo son. Un ejemplo de ello es Perú, en donde más del 50% de los conflictos en desarrollo en los últimos 5 años tienen relación directa con este problema. Estamos hablando, entonces, de algo en lo que los recursos naturales y los derechos de los pueblos tienen que protegerse recíprocamente. Y buscar una coexistencia entre la necesidad de la sociedad de aumentar la inversión para contar con los recursos que genere la explotación de determinados recursos y la protección de los derechos de los pueblos. Pero, en cualquier caso, cuando esos recursos naturales pertenecen al Estado, como lo establece la legislación de todos nuestros países latinoamericanos, esa obligación de consulta se plantea y está expresamente mencionada en el artículo 15 del Convenio 169. En el artículo 16 del Convenio se enuncia el tema del “consentimiento previo”. Esto no sólo no es sinónimo de la “consulta previa” sino que está circunscrito a situaciones excepcionales donde está de por medio el traslado y la reubicación de los pueblos, que no es el caso de la mayoría de los procesos que se viven. La Corte Interamericana Recordemos que la Corte Interamericana de Derechos Humanos tiene por función la protección de los Derechos Humanos a partir de los instrumentos

de Derechos Humanos y el principal de ellos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El Convenio 169 es de 1989, y la Corte Interamericana empezó a funcionar en el año 1979 profiriendo sus pr