CE - Instituciones derecho administrativo nuevo codigo

Víctor Hernando Alvarado Ardila Luis Fernando Álvarez Jaramillo Hernán Andrade Rincón Gerardo Arenas Monsalve Hugo Fernando Bastidas Bárcenas Susana Buitrago Valencia Stella Conto Díaz Del Castillo Enrique Gil Botero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren Augusto Hernández Becerra Bertha Lucía Ramírez de Páez Danilo Rojas Betancourth María Claudia Rojas Lasso Jaime Orlando Santofimio Gamboa Olga Mélida Valle de De La Hoz Alfonso Vargas Rincón Alberto Yepes Barreiro Carlos Alberto Zambrano Barrera Martha Teresa Briceño de Valencia William Zambrano Cetina (Coordinadores Académicos) ogidóC oveun le ne ovitartsinimdAohcereD led senoicutitsnI 1102 ed 7341 yeL al ed zul al a adarim anU Instituciones del Derecho Administrativo Instituciones del en el nuevo Código Una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011 Derecho Administrativo en el nuevo Código Una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código Una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011 Víctor Hernando Alvarado Ardila Luis Fernando Álvarez Jaramillo Hernán Andrade Rincón Gerardo Arenas Monsalve Hugo Fernando Bastidas Bárcenas Susana Buitrago Valencia Stella Conto Díaz Del Castillo Enrique Gil Botero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren Augusto Hernández Becerra Bertha Lucía Ramírez de Páez Danilo Rojas Betancourth María Claudia Rojas Lasso Jaime Orlando Santofimio Gamboa Olga Mélida Valle de De La Hoz Alfonso Vargas Rincón Alberto Yepes Barreiro Carlos Alberto Zambrano Barrera Martha Teresa Briceño de Valencia William Zambrano Cetina (Coordinadores Académicos) Consejo de estado Sala de Gobierno Gustavo Gómez Aranguren. Presidente. William Zambrano Cetina. Vicepresidente. María Elizabeth García González. Presidente de la Sección Primera. Gerardo Arenas Monsalve. Presidente de la Sección Segunda. Stella Conto Díaz del Castillo. Presidente de la Sección Tercera. Hugo Bastidas Bárcenas. Presidente de la Sección Cuarta. Susana Buitrago Valencia. Presidente de la Sección Quinta. Augusto Hernández Becerra. Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Banco de la Republica José Darío Uribe Escobar. Gerente General. Eduardo Reina Andrade. Director Jurídico. Coordinación General de la Edición Martha Teresa Briceño de Valencia William Zambrano Cetina Consejeros de Estado

Diseño de portada y diagramación Javier Alberto Barbosa Sánchez Impresión Nomos Impresores

ISBN: 978-958-664-262-0

Presentación La expedición y posterior entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 -nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, ha generado la necesidad de volver la mirada sobre las principales categorías del derecho administrativo para consolidar o eventualmente replantear su entendimiento o alcance en nuestro actual ordenamiento jurídico. En esta obra, un número importante de magistrados del Consejo de Estado analizan algunas de las instituciones más importantes de la disciplina con el ánimo de contribuir a la reflexión sobre las implicaciones que para la misma ha tenido este trascendental cambio normativo en el que, como es de todos sabido, la Corporación jugó un papel determinante. La publicación fue concebida en el marco de la agenda académica del XVIII Encuentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, realizado en Neiva durante los días 19, 20 y 21 de septiembre, bajo el lema de “Una Jurisdicción moderna garante de los derechos”, donde se absolvieron por los miembros de la Corporación diversas inquietudes sobre los aspectos más novedosos de esta nueva normatividad. Nuestro especial agradecimiento para el Banco de la República, que de manera generosa aceptó financiar esta publicación, para los autores por sus valiosas contribuciones, así como para la doctora Martha Teresa Briceño de Valencia quien, junto con el Director del Encuentro, se ocupó de la coordinación académica de este trabajo. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren Presidente del Consejo de Estado

William Zambrano Cetina Vicepresidente del Consejo de Estado Director del XVIII Encuentro de la Jurisdicción Para el Banco de la República es motivo de orgullo y satisfacción haber participado en la publicación de esta importante obra científica en el campo del Derecho Administrativo, mediante la cual se analizan y comentan los temas más destacados que aborda el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011, en cuya elaboración y expedición participó intensamente el Consejo de Estado, como es de público conocimiento. De esta manera, el Banco contribuye al estudio y difusión de relevantes asuntos jurídicos incluidos en la nueva regulación, con la cual se pretende modernizar, por un lado, la Administración Pública, para hacerla más ágil, eficiente, transparente y cercana al ciudadano, y por otro lado, la Administración de Justicia en la rama de lo Contencioso Administrativo, como instrumento que debe servir para preservar la integridad, la armonía y la estabilidad del ordenamiento jurídico y, al mismo tiempo, hacer valer los derechos individuales de los ciudadanos” Estamos seguros que este esfuerzo conjunto representará importantes dividendos para sus destinatarios en la medida que tendrán de primera mano una herramienta para la mejor comprensión de los principales avances y modernización de aspectos claves del derecho administrativo. José Dario Uribe Escobar Gerente General del Banco de la República Tabla de contenido Presentación 7 El nuevo código y la constitucionalización del Derecho Administrativo Augusto Hernández Becerra 11 No hay derecho Alberto Yepes Barreiro 27 La protección de derechos en sede administrativa y la eficacia de los principios constitucionales

de la función administrativa William Zambrano Cetina 37 Conflictos de competencias administrativas en Colombia Luis Fernando Álvarez Jaramillo 53 Revocatoria directa del acto administrativo Carlos Alberto Zambrano Barrera 69 Extensión de las sentencias de unificación de la jurisprudencia Danilo Rojas Betancourth 89 Sentencias de unificación jurisprudencial. Fuerza vinculante del precedente jurisprudencial Alfonso Vargas Rincón 125 Medios de control Olga Mélida Valle de De La Hoz 141 Teoría de los Móviles y Finalidades y su influencia en el Nuevo Código Contencioso Bertha Lucía Ramírez de Páez 163 El régimen de medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 Gustavo Eduardo Gómez Aranguren 173 Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo. (Ley 1437 de 2011) Víctor Hernando Alvarado Ardila 185 La protección jurisprudencial del medio ambiente en Colombia María Claudia Rojas Lasso 221 La delimitación de competencias entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción contencioso administrativa en los asuntos de seguridad social Gerardo Arenas Monsalve 251 Principios de justicia, verdad y reparación integral Stella Conto Díaz Del Castillo 263 Aspectos de la acción de reparación directa y su despliegue en la vision moderna del juez contencioso administrativo Jaime Orlando Santofimio Gamboa 283 La institución del daño a la salud en Colombia Enrique Gil Botero 319 Perjuicio inmaterial a favor de personas jurídicas. El caso de las comunidades indígenas Hernán Andrade Rincón 343

El procedimiento Contencioso Administrativo tributario en la Ley 1437 de 2011 Martha Teresa Briceño de Valencia 383 Competencias normativas tributarias en Colombia Hugo Fernando Bastidas Bárcenas 415 Proceso Electoral Susana Buitrago de Valencia 441 El nuevo código y la constitucionalización del Derecho Administrativo Augusto Hernández Becerra Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

Antecedentes normativos de la Justicia Administrativa

1. La aparición de un nuevo código en el campo del Derecho Administrativo es siempre un hecho de interés para los expertos que actúan en el mundo académico y que participan en el diseño de políticas públicas. Hace algunos meses entró a regir en Colombia un nuevo código para los procedimientos administrativos y para los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo1. Es del caso señalar que, desde 1984, rigió en Colombia un estatuto2 que, en un solo cuerpo normativo, reunía estos dos procedimientos, sin duda disímiles, pero al mismo tiempo estrechamente relacionados.

La nueva ley se convierte en el cuarto código histórico de los procedimientos administrativos y contencioso administrativos colombianos, habiendo sido el primero la ley 130 de 1913, “Sobre la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, que fue un código exclusivamente judicial. El segundo código, contenido en la ley 167 de 1941, “Sobre organización de la jurisdicción Contencioso-administrativa”, trata ya de los procedimientos administrativos en el Título Tercero, y dedica su Capítulo VIII específicamente al “Procedimiento Gubernativo”. Cuarenta y tres años después se adoptó el tercer código mediante decreto 01 de 1984. Es interesante observar que, siempre que se dejó atrás uno de estos códigos al ser sustituido por uno nuevo, del antiguo se dijo que había sido una buena ley y que, quizá, no era indispensable remplazarla. Para los años ochentas del pasado siglo el desarrollo normativo de los procedimientos administrativos había adquirido tal importancia, que fue necesario asignarle en el nuevo estatuto la primera parte, atendiendo a

1 Ley 1437 del 18 de enero de 2011, que entró a regir el pasado 2 de julio del 2012. 2 Decreto 01 de 1984. Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código la “necesidad de separar las materias propias del procedimiento gubernativo de aquellas que corresponden al trámite de los juicios contencioso-administrativos y a la actuación del Consejo de Estado y de los Tribunales”. 3 Debe destacarse que, desde el decreto 2733 de 1959, el derecho de petición se convirtió en un aspecto medular de la regulación de los procedimientos administrativos a punto tal que estos se definirán a partir del derecho constitucional de petición, que conlleva para las autoridades la obligación de contestar en plazos breves, decidiendo siempre en el fondo de las pretensiones, so pena de incurrir en falta disciplinaria grave que conlleva pena de destitución. La Procuraduría General de la Nación y los personeros municipales vigilan celosamente el cumplimiento de estos deberes por parte de las autoridades.

2. La historia de la legislación en esta materia, como en general la historia del derecho administrativo colombiano, está asociada con el Consejo de Estado, que fue creado por el libertador Simón Bolívar en 1817, apenas unos años después de que Napoleón fundara el Consejo de Estado de Francia en 1799, y que durante el siglo XIX ejerció funciones exclusivamente consultivas. La Constitución de 1886 asignó a la ley el cometido de organizar una jurisdicción de lo contencioso administrativo en los siguientes términos: “Artículo 164. La ley podrá establecer la jurisdicción contencioso-administrativa, instituyendo Tribunales para conocer de las cuestiones litigiosas ocasionadas por las providencias de las autoridades administrativas de los departamentos y atribuyendo al Consejo de Estado la resolución de las promovidas por los centros superiores de la administración”.

Esta disposición era concordante con otra del mismo texto de 1886, que asignaba al Consejo de Estado (hasta entonces investido únicamente de función consultiva), la facultad de “decidir, sin ulterior recurso, las cuestiones contencioso-administrativas si la ley estableciere esta jurisdicción, ya deba conocer de ellas en primera y única instancia, o ya en grado de apelación. En este caso el Consejo tendrá una sección de lo contencioso administrativo con un fiscal, que serán creados por la ley” (artículo 141, atribución 3ª). Luego de prolongada dilación y habiendo sido reiterado dicho mandato en la reforma constitucional de 1910 (“Artículo 42. La ley establecerá la jurisdicción contencioso-administrativa”), en 1913 se organizó esta jurisdicción 3 Ponencia para primer debate al proyecto de ley “Por la cual se conceden unas facultades extraordinarias al Presidente de la República para reformar el código contencioso administrativo”, en Jairo López Morales, Actas del nuevo código contencioso administrativo, Bogotá, Editorial Jurídica Colombiana Ltda., 1985, p. XII. 14 El nuevo código y la constitucionalización del Derecho Administrativo como una organización judicial paralela a la jurisdicción ordinaria, especializada en los asuntos contencioso en que fuera parte la administración, y que a partir de un Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo haría

presencia en el territorio nacional por medio de Tribunales Administrativos regionales. Pasado un año, la ley 60 de 1914 asignó al Consejo de Estado, conjuntamente, las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo y de órgano consultivo del gobierno en asuntos de administración. De esta manera la Rama Judicial adquirió una estructura bifurcada en dos jurisdicciones: la ordinaria, que se ocupa de los asuntos civiles, penales y laborales, cuya alta corte es la Corte Suprema de Justicia, y la contencioso administrativa cuya alta corte es el Consejo de Estado. La jurisdicción de lo contencioso administrativo, formada desde sus inicios por jueces profesionales e independientes integrantes de la Rama Judicial del poder público, con el Consejo de Estado a la cabeza, va a cumplir cien años de existencia ininterrumpida. Desde 1913 existen las acciones públicas, que facultan a todo ciudadano para demandar la nulidad de todo acto de autoridad administrativa, así como también para demandar la nulidad de cualquier elección o nombramiento. Estas acciones son contemporáneas de la acción pública de inexequibilidad de las leyes y decretos de naturaleza legislativa, que todo ciudadano puede ejercer ante la Corte Suprema de Justicia desde 1910, y que la Constitución de 1991 pasó al conocimiento de la Corte Constitucional. Desde 1910 se instauró, así, un sistema de control universal de legalidad y constitucionalidad por parte de la Justicia sobre los actos del Legislativo (las leyes) y del Ejecutivo (los actos administrativos), haciendo prevalecer la idea de que el poder controle al poder, sobre la noción de estricta

separación de los poderes del Estado. Aun cuando ambos conceptos fueron propuestos por Montesquieu en El Espíritu de las Leyes, en determinadas circunstancias no armonizan e incluso se contradicen. Es por ello que, sin sacrificio del principio de separación, pero sin extraer de este consecuencias extremas, al armonizarlo con la necesidad de establecer controles jurídicos sobre la actividad de todas las autoridades sin excepción alguna se ha logrado encontrar una solución a las exigencias del estado de derecho. A lo largo del siglo pasado la jurisprudencia del Consejo de Estado le dio un desarrollo vigoroso a la responsabilidad del Estado, siguiendo muy de cerca las evoluciones de la jurisprudencia del Consejo de Estado y las orientaciones de la doctrina administrativa de ese país. En contraste con los prolongados debates de la jurisprudencia que en Francia han dificultado la evolución de instituciones fundamentales del derecho administrativo, en 15 Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código Colombia la legislación abrevió el camino para regular de una vez materias tan estratégicas para la vida del Estado como el régimen de contratación administrativa, las normas de la función pública, el estatuto jurídico de las entidades descentralizadas estatales y mixtas, las reglas de la descentralización territorial. Decisiva ha sido, por tanto, la influencia del derecho administrativo francés, aun cuando con tempranas adaptaciones que le han dado al sistema colombiano unas características especiales, y le han permitido ser receptivo a influencias del constitucionalismo alemán y algunos aspectos del common law. La jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene en la cúspide

nacional un Consejo de Estado, en los departamentos tribunales administrativos, en número de 32 y en el nivel local cerca de 250 jueces administrativos singulares o unipersonales. Paralelamente diversas autoridades administrativas ejercen función jurisdiccional en relación con materias muy especializadas y técnicas, cuyas determinaciones pueden ser eventualmente revisadas, en su legalidad, por los jueces administrativos. La constitucionalización del Derecho Administrativo

1. Al apreciar la evolución general del derecho administrativo, sostiene con mucha razón el profesor Libardo Rodríguez que “generalmente en la definición del derecho administrativo se ignora a los particulares, pues se considera que ese derecho es el derecho de la administración”. 4 El derecho “de la administración, por la administración y para la administración”, podríamos agregar.

En esta perspectiva el Estado miraba al ciudadano y a la sociedad desde una posición de autoridad y superioridad jerárquica, como titular de poderes exorbitantes ante el común de las personas, responsable mesiánico de una legalidad que debía imponer a toda costa. Los destinatarios de sus acciones eran percibidos no como personas sino como administrados, cual objeto inerte del poder estatal.

2. Las Constituciones, por su parte, durante el siglo XIX y buena parte del XX representaron en el ordenamiento jurídico un referente remoto de la ley, en la cual se encarnaba el derecho positivo. Si bien estaba clara la idea de 4 Libardo Rodríguez. Derecho Administrativo General y Colombiano. Bogotá, Editorial Temis S.A., 2000, p. 18.

16 El nuevo código y la constitucionalización del Derecho Administrativo

Constitución como fundamento de la ley, era opinión general que aquella necesitaba de las leyes para ser eficaz. Mientras no hubiera ley que desarrollara las normas constitucionales, estas carecían de eficacia, por una suerte de reserva de ley implícita que afectaría a todas las cláusulas constitucionales. Las Constituciones han sido tradicionalmente consideradas como un programa que fija objetivos a mediano y largo plazo, y que requiere la colaboración de los futuros parlamentos para que la ley vaya alcanzando progresivamente los propósitos constitucionales. La venerable señora Constitución, por todos respetada pero no siempre tomada en serio, no podía caminar por sus propios medios y necesitaba cabalgar en la ley para llegar a su destino. La Constitución, ley en potencia, se realizaba mediante su concreción en leyes, que a su vez aparecían cuando se presentaban las condiciones propicias para su expedición. La Constitución era como un menú, del cual la ley se servía lo que considerara oportuno y necesario. Como alguien con ingenio dijo en el siglo XIX, “las Constituciones semejan aquellos anuncios de fiestas campestres, que sólo se cumplen si el tiempo lo permite”.5

3. Si bien ello pudo ser aceptable en el pasado, en nuestro tiempo la gente no quiere ni puede esperar a que la ley decida ocuparse de sus expectativas, en especial si se trata de sus derechos. Si estos no se les puede reconocer en tanto el Congreso legisle, hasta cuándo habrá que aguardar? ¿Qué hacer si el punto no interesa al legislador o se presentan temas que reclaman con mayor urgencia su atención, o si el gobierno decide no alentar iniciativas

que se desvían de sus prioridades de gasto? Los derechos no dan espera, y si están en la Constitución, que también es ley, pero además fundamental, ocurre que la Constitución rige y obliga, como las leyes y más aún, y por consiguiente todas y cada una de sus disposiciones. Este giro en la visión constitucional cobró impulso indomable en Colombia a raíz de la expedición de la Constitución Política de 1991. Esta nueva mirada al derecho no significa, como han llegado a afirmar algunos radicales, que el principio de legalidad haya sido sustituido por el de primacía de la Constitución. Como tampoco es cierto que otrora se ignorara la Constitución para dar preferencia a la ley. Antaño la atención del jurista se enfocaba en la ley como reflejo de la Constitución, las leyes eran percibidas como la Constitución encarnada y triunfante, por entregas perió- dicas, el cumplimiento de aquellas promesas que eran históricamente posibles. A la parsimonia de la producción legislativa, sujeta a vaivenes políticos, 5 Rufino José Cuervo, en Ángel Cuervo, Cómo se evapora un ejército. Bogotá, Biblioteca Popular, editor Jorge Roa, 1901, p. 27 17 Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código imprevistos y volatilidad de los propósitos de un partido o un gobierno, la sustituyó la impaciencia ciudadana, y se optó por tomar, de inmediato, la Constitución que estaba ya a la mano. Ha sido este un proceso lento, difícil, traumático en ocasiones, que en América Latina ofrece distintos grados de avance según las circunstancias de cada país.

4. Durante los últimos cuarenta o cincuenta años ha obrado en la cultura jurídica de occidente, bajo el impulso de fuertes cambios constitucionales, un gradual cambio de perspectiva que obliga a concebir la entera construcción del derecho a partir de la Constitución, pues sus preceptos obligan de manera irresistible y permean, con sus valores, principios y reglas, la totalidad de la legislación. Al contrario de lo que antiguamente se entendió, ahora las leyes deben cabalgar sobre la Constitución. Todas las disciplinas jurídicas han atravesado un proceso de constitucionalización, y ello se aprecia de manera singular respecto del derecho administrativo, cuya estrecha relación con el derecho constitucional ya se percibía con claridad en la doctrina desde el siglo XIX. De allí que la ya clásica expresión de Fritz Werner, presidente del Tribunal Supremo Administrativo de Alemania entre 1958 y 1969, según la cual “el derecho administrativo es derecho constitucional concretizado”, sea una buena síntesis de lo que viene ocurriendo con el derecho en general.6

Nuestro tiempo ha propiciado un fructífero debate a la democracia desde la perspectiva de los derechos humanos. Una sociedad más dueña de sus libertades, mejor informada y más exigente, pugna por desmitificar el Estado y replantear el derecho público a partir de reglas igualitarias de relación e interlocución entre el gobierno y los gobernados, y confiere protagonismo al ser humano como persona, como ciudadano, como individuo titular de derechos, como usuario de servicios, como “cliente” de la administración pública. El concepto “sociedad civil” resulta ser demasiado abstracto para esta época de demandas ciudadanas y participación, en la cual

los actores sociales son personas concretas, que deben ser consideradas en sus condiciones reales y actuales de existencia, con sus ideas, sentimientos, necesidades y expectativas específicas. En esta nueva perspectiva, los ciudadanos se han interesado por promover la materialización de la Constitución, y han encontrado poderosos aliados en los jueces. La Constitución no puede defenderse por sí sola. Corresponde a las autoridades respetarla y ejecutarla. Sin embargo, 6 V. Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, Aproximación al derecho administrativo constitucional. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2009. 18 El nuevo código y la constitucionalización del Derecho Administrativo las autoridades de origen político son vulnerables a una gran diversidad de intereses particulares que no suelen coincidir con el interés general. En la medida en que los cambios constitucionales han hecho posible apelar a una justicia independiente y profesional, y a procedimientos judiciales que permiten la protección eficaz de los derechos, la ciudadanía ha resuelto poner en marcha el aparato judicial en pro de sus derechos. Importancia decisiva en este proceso de sensibilización constitucional de la ciudadanía y del aparato judicial han sido, sin duda alguna, la creación en 1991 de dos importantes instituciones: la Corte Constitucional y la acción de tutela, cuyos orígenes se remontan a la célebre acción de amparo mexicano. Resulta interesante observar de qué manera han resultado compatibles la tutela, en manos de todos los jueces de la república, y la justicia contencioso administrativa, que confluyen sin tropiezos al objetivo común de la protección judicial efectiva de los derechos de todas las personas.

La consolidación de una justicia constitucional y, con ella, la creciente y entera constitucionalización de la justicia y del derecho, han proporcionado una nueva dimensión a la defensa de los derechos. La justicia en acción, por iniciativa ciudadana, y para realizar los objetivos constitucionales, ha dado lugar al denominado activismo judicial, que no solo tiene origen en iniciativas más o menos audaces de los jueces, sino en la voluntad del pueblo soberano. El activismo judicial es, en realidad, activismo ciudadano para movilizar el aparato de justicia en pro de los derechos.

5. Es justo destacar que la jurisdicción colombiana de lo contencioso administrativo tempranamente se identificó con la causa de la defensa de los derechos ciudadanos frente a los eventuales abusos, errores u omisiones de las autoridades, visión que gracias a las evoluciones del derecho administrativo contemporáneo, según hemos visto, viene a ser uno de los rasgos más sobresalientes del derecho administrativo de nuestros días.

En efecto, ya en 1927 exponían los tratadistas Argüello y Buenahora, profesores de Derecho Administrativo en la Universidad Externado de Colombia: “Para resolver las controversias surgidas por oposición entre los intereses privados existe el Poder Judicial; era indispensable crear una jurisdicción encargada de decidir las muy frecuentes entre la administración, es decir, las autoridades, y los individuos, porque los actos de esa administración pueden lesionar los intereses individuales o el mismo interés colectivo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo se ejerce, de esta suerte, por entidades que son el 19 Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código

amparo de las garantías sociales consignadas en la Carta Fundamental, y que están investidas de la facultad de anular los actos públicos que sean violatorios de ella, llámense leyes, decretos, ordenanzas o acuerdos. Pudiera decirse que es una institución de defensa social. Como salvaguardia de la justicia y del derecho, es una jurisdicción distinta de la jurisdicción civil, especialísima, con autoridades inferiores y superiores, independiente, y capaz de dictar disposiciones definitivas de obediencia obligatoria”. 7 El nuevo Código La ley 1437 de 2011 viene a reafirmar la antigua vocación democrática del derecho administrativo colombiano y, bajo la influencia poderosa de la Constitución de 1991, ratifica la idea de la jurisdicción de lo contencioso administrativo como institución de defensa social y de salvaguardia de la justicia y del derecho y, en términos más generales, la idea de que el derecho administrativo tiene como objeto primordial la protección de todas las personas en sus intereses individuales y colectivos, y el amparo de las garantías sociales consignadas en la Carta Fundamental.

1. La parte primera del nuevo código expedido por ley 1437 de 2011, que trata del “Procedimiento administrativo”, trae como principales innovaciones las siguientes: • Mandato fundamental de efectiva protección de los derechos de todas las personas, a partir de los principios, valores y reglas constitucionales, lo cual es una evidente manifestación de la “constitucionalización” del derecho administrativo en el principal de sus estatutos. • Expansión del derecho de petición a la totalidad de las relaciones autoridad-ciudadano, y extensión de este derecho, incluso, a algunas de las relaciones entre particulares. • Digitalización del procedimiento administrativo y desarrollo de la noción de ciudadanía digital. • Atribución de una relevancia sin precedentes, en el sistema de fuentes, a la jurisprudencia administrativa, con la introducción de mecanismos eficaces para que deban aplicarla, en aras del 7 Alcibíades Argüello y Luis Buenahora. Derecho Administrativo Colombiano. Bogotá, Talleres de Ediciones Colombia, 1927, p. 37.

20 El nuevo código y la constitucionalización del Derecho Administrativo principio de igualdad, las autoridades administrativas y los jueces. Es tan importante la nueva orientación del código en su primera parte, que sin duda producirá un fuerte impacto en la organización y funcionamiento de la administración pública en todos sus sectores y niveles, en la cultura y la práctica de los jueces y abogados, en la forma como se enseña el derecho en las universidades e, incluso, en otras áreas especializadas del derecho. La primera parte del nuevo código, relativa al procedimiento administrativo, bien puede ser entendida como una carta ciudadana de derechos ante la administración. En contraste con las concepciones tradicionales del derecho administrativo y sus procedimientos, en el nuevo código emerge como el verdadero objeto de la Parte Primera no las autoridades y sus procedimientos, sino la persona humana, a quien la administración debe servir, para proporcionarle eficaz protección y garantía en sus derechos inalienables. En el nuevo código se modifican el lenguaje y los conceptos bajo la influencia de la cultura jurídica inducida por la Carta Política de 1991 (Estado

social de derecho, primacía del interés general, principio democrático y de libertad, democracia participativa, pluralismo, igualdad, dignidad, buena fe, descentralización con autonomía de las entidades territoriales). Nociones otrora relevantes para el Derecho Administrativo van pasando a un segundo plano, convirtiéndose algunas de ellas, incluso, en expresiones de lenguaje políticamente incorrecto. Por ejemplo, la intangibilidad de los actos políticos, la discrecionalidad entendida como actividad administrativa “no reglada”, los en otra época numerosos “privilegios y prerrogativas de la administración”, la expresión “vía gubernativa”, la denominación del ciudadano como “administrado”, el concepto