CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-02304-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 1129 DE 2020, RESOLUCIÓN 1191 DE 2020, RESOLUCIÓN 1200 DE 2020, RESOLUCIÓN 1242 DE 2020, RESOLUCIÓN 1331 DE 2020 Y RESOLUCIÓN 1683 DE 2020 – Expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción […]. […] el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. […] El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. […] El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE).

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136

CARÁCTER PERMANENTE DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS EN EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Por regla general la facultad para reglamentarlos no tiene una limitación temporal [E]l Gobierno solo puede expedir los decretos legislativos durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y el Congreso de la República, en esta modalidad de estado de excepción, podrá derogar o modificar dichos decretos dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia. No obstante, los decretos legislativos que, de manera transitoria, establezcan o modifiquen tributos dejarán de regir al término de la vigencia fiscal siguiente, salvo que el Congreso les otorgue carácter permanente (art. 215 inciso tercero CN y arts. 47 y 49 LEEE). Como los decretos legislativos expedidos durante el estado de emergencia tienen carácter permanente, con las salvedades anotadas, la facultad de la Administración para desarrollarlos en procura de su cumplida y correcta ejecución no tiene plazo, tampoco limitación temporal, es inagotable y le está atribuida de manera ordinaria. De modo que dicha facultad administrativa puede ejercerse en cualquier momento, como sucede con la potestad reglamentaria de las leyes en tiempos de normalidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 3 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 114 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 133 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 INCISO 3 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 3 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 637 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance del análisis material y formal del acto sujeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Carácter jurisdiccional, automático y oficioso / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley / ACTIVISMO JUDICIAL - El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento […]. El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a

los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar […]. […] Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. […] En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechosasumir competencias que el pueblo -a través de la leyno le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. […]La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 20

FALLO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Tiene efecto erga omnes, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción […]. No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el

futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215

PARÁGRAFO / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - La pérdida de fuerza ejecutoria no impide el estudio de legalidad / ACTOS OBJETO DE CONTROL – Perdieron fuerza ejecutoria, pero son susceptibles del medio de control inmediato de legalidad mientras produjeron efectos De conformidad con el numeral 5 del artículo 91 CPACA, que retomó el artículo 66.2 CCA, un acto administrativo en firme pierde fuerza ejecutoria y obligatoriedad si deja de tener vigencia. El decaimiento del acto administrativo es, pues, una suerte de “extinción” de la decisión administrativa. La configuración del decaimiento del acto administrativo no impide juzgar su legalidad, según las normas vigentes al tiempo de su expedición, pues solo opera hacia el futuro. Como las Resoluciones n°.1129, 1191, 1200, 1242, 1331 y 1683 de 2020

perdieron fuerza ejecutoria, porque fueron subrogadas por la Resolución 2162 de 2020, que se expidió después de que el Congreso de la República, por medio de la Ley 2060 del 22 de octubre de 2020, ampliara el Programa de Apoyo al Empleo Formal-PAEF hasta marzo de 2021 y le introdujera modificaciones, los actos son susceptibles de control inmediato de legalidad durante el lapso en que produjeron efectos.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 NUMERAL 5

COVID-19 - Motivo para la declaratoria de un estado de excepción / PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO FORMAL PAEF - Subsidio a la nómina para proteger y apoyar el empleo formal con ocasión de la pandemia del

COVID-19

El Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El precepto señaló que los efectos económicos negativos del COVID-19 imponían la adopción de medidas para mantener y proteger el empleo, entre otras, algunas que permitieran al Estado contribuir en el financiamiento y pago de parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores. […] Los Decretos Legislativos 639, 677 y 815 de 2020, expedidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020, crearon y regularon el programa de apoyo al empleo formal -PAEF, que consiste en un aporte monetario mensual de naturaleza estatal a los empleadores que demostraran una reducción

del 20% o más de sus ingresos, por motivo de las medidas adoptadas para enfrentar la pandemia del COVID-19, para proteger y apoyar el empleo formal del país. […] Las Resoluciones n°.1129, 1191, 1200, 1242, 1331 y 1683 de 2020 desarrollaron los mencionados decretos legislativos para hacer operativo el PAEF, plan que persigue mitigar los efectos adversos de la pandemia en la economía y el empleo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 639 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 677 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 815

DE 2020 ENTREGA DE BIENES A TÍTULO GRATUITO - Prohibición de auxilios o donaciones del artículo 355 de la Constitución Política aplica a particulares / ARTICULO 355 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA - Excepciones a la prohibición de auxilios o donaciones / SUBSIDIOS A LA NÓMINA - El PAEF no viola el artículo 355 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA / RESOLUCIONES 1129, 1191, 1200, 1242, 1331 Y 1683 de 2020 - Se ajustan a derecho El artículo 355 CN -en armonía con el artículo 136.4 CNdispone que ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Sin embargo, […] la prohibición establecida en el artículo 355 CN no es absoluta, ya que esa norma se restringe a los actos de mera liberalidad y no aplica en los que esté comprometida

la garantía de derechos sociales. Es decir, si la cesión gratuita cuenta con un fundamento constitucional expreso (por ejemplo, financiación de vivienda de interés social, art. 51), no configura una donación prohibida, sino que -por el contrarioresponde al cumplimiento de los fines sociales del Estado. Por ello, la Corte Constitucional estimó que el aporte estatal creado por el Decreto Legislativo 639 de 2020 no está prohibido por el artículo 355 CN, al considerar que se trata del ejercicio de la facultad de intervención del Estado en la economía y no de su mera liberalidad, ya que es una herramienta para garantizar el postulado constitucional del pleno empleo durante la crisis generada por la pandemia. […] [L]a Resolución n°.1129 y las modificaciones y adiciones realizadas por las Resoluciones n°.1191, 1200, 1242, 1331 y 1683 se ajustan a lo dispuesto por los preceptos extraordinarios -Decretos Legislativos 637, 639, 677 y 815 de 2020-, expedidos con ocasión de la emergencia económica, social y ecológica. […] Los actos están acordes con la motivación que llevó a la declaratoria del estado de excepción ante la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 y con las razones que justificaron la expedición de los Decretos Legislativos 639, 677 y 815 de 2020. […] Las medidas impartidas por las resoluciones -referidas a la reglamentación del PAEFson, pues, adecuadas y proporcionales a los fines que persiguen, ya que buscan que el programa sea operativo, para así mitigar los efectos económicos adversos de la emergencia sanitaria ocasionada por el

COVID-19, en especial, la disminución de ingresos de los empleadores. En consecuencia, se declararán ajustados a derecho los actos fiscalizados, en cuanto al control formal y material hecho en este control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 136 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 355 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 368 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1443 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 639 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 677 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 815 DE 2020

LA COMPETENCIA DEL JUEZ DE LA ADMINISTRACIÓN, AL EJERCER EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD, ES LIMITADA - La elección del destino de los recursos del erario no es competencia de los jueces [L]a competencia del juez de la Administración, al ejercer el control inmediato de legalidad, es limitada. El juez no es la autoridad más indicada para tomar decisiones sobre la elección del destino de los recursos del erario. La Constitución y las leyes no le otorgan al juez atribución alguna para crear “subsidios judiciales” a través de los fallos. Esta consideración cobra mayor validez, si los escasos recursos de los que dispone la Administración tienen por objeto la política de gasto público que, para mitigar los efectos derivados de una inusual crisis sanitaria y económica, requieren de un manejo eficiente y óptimo.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1129 DE 2020 (20 de mayo) MINISTERIO

DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (No anulada) / RESOLUCIÓN 1191 DE 2020 (29 de mayo) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (No anulada) / RESOLUCIÓN 1200 DE 2020 (1 de junio) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (No anulada) / RESOLUCIÓN 1242 DE 2020 (11 de junio) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (No anulada) / RESOLUCIÓN 1331 DE 2020 (26 de junio) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (No anulada) / RESOLUCIÓN 1683 DE 2020 (1 de septiembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02304-00(CA) (ACUMULADO 11001-03-15-000-2020-03739-00)

Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Demandado: RESOLUCIÓN 1129 DEL 20 DE MAYO DE 2020, RESOLUCIÓN 1191 DEL 29 DE MAYO DE 2020, RESOLUCIÓN 1200 DEL 1 DE JUNIO DE

2020, RESOLUCIÓN 1242 DEL 11 DE JUNIO DE 2020, RESOLUCIÓN 1331 DEL 26 DE JUNIO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 1683 DEL 1 DE SEPTIEMBRE DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADObjeto.CARÁCTER PERMANENTE DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS EN EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICAPor regla general la facultad para reglamentarlos no tiene una limitación temporal.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen formal comprende competencia y formalidades. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen material comprende el estudio de materia, conexidad y proporcionalidad. COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN-Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. ACTIVISMO JUDICIAL-El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público. COVID-19-Motivo para la declaratoria de un estado de excepción. DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO-La pérdida de fuerza ejecutoria no impide el estudio de legalidad. PROGRAMA DE

APOYO AL EMPLEO FORMAL PAEF-Subsidio a la nómina para proteger y apoyar el empleo formal con ocasión de la pandemia del COVID-19. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO-Competente para definir, de acuerdo con la ley, aspectos relacionados con el PAEF. DISMINUCIÓN DE INGRESOS DE LOS EMPLEADORESLa legislación de excepción facultó al Ministerio de Hacienda para determinar el método de cálculo que habilita a los beneficiarios a recibir el subsidio a la nómina PAEF. ENTREGA DE BIENES A TÍTULO GRATUITO-Prohibición de auxilios o donaciones del artículo 355 CN aplica a particulares. ARTICULO 355 CN-Excepciones a la prohibición de auxilios o donaciones. SUBSIDIOS A LA NÓMINA-El PAEF no viola el artículo 355 CN. DECRETOS LEGISLATIVOS 639, 677 Y 815 DE 2020-Crearon y regularon el programa de apoyo al empleo formal, PAEF. DECRETOS LEGISLATIVOS 639, 677 Y 815 DE 2020Facultaron al Ministerio de Hacienda para proferir normas sobre su operatividad. DECRETOS LEGISLATIVOS 639, 677 y 815 DE 2020-La Corte Constitucional declaró exequible el PAEF con condicionamientos. RESOLUCIÓN 1129 DE 2020-Reglamentó el PAEF. RESOLUCIONES 1191, 1200, 1242, 1331 Y 1683Introdujeron cambios en cuanto a fechas, subsanación de errores en el procedimiento de postulación del

PAEF, entre otros. RESOLUCIONES 1129, 1191, 1200, 1242, 1331 Y 1683 de 2020-Se ajustan a derecho. SUBSIDIO A LA NÓMINA-La elección del destino de los recursos del erario no es competencia de los jueces. La Sala decide el control inmediato de legalidad de las Resoluciones n°. 1129 del 20 y 1191 del 29 de mayo, 1200 del 1º, 1242 del 11 y 1331 del 26 de junio y 1683 del 1º de septiembre de 2020, expedidas por la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante Ministerio de Hacienda), de conformidad con el artículo 185.6 CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1º de abril de 2020. SÍNTESIS DEL CASO La Resolución nº. 1129 de 2020 del Ministerio de Hacienda definió la metodología para el cálculo de la disminución en ingresos de los beneficiarios del Programa de Apoyo al Empleo Formal (en adelante PAEF), el calendario de postulación y plazos del programa, la verificación y cálculo del aporte estatal, la restitución del mismo y otras medidas accesorias como la socialización del programa, el uso de medios electrónicos y el fomento del control ciudadano. Luego, las Resoluciones nº. 1191, 1200, 1242, 1331 y 1683 de 2020 modificaron los plazos, procedimientos para corregir errores involuntarios en el trámite de solicitudes no imputables a los

beneficiarios, entre otras. El PAEF es una medida que se tomó en el marco del estado de excepción declarado por el Decreto 637 de 2020, con el fin de conjurar los efectos económicos y sociales producidos por la emergencia sanitaria del

COVID-19.

ANTECEDENTES El 22 de mayo de 2020, el Ministerio de Hacienda remitió al Consejo de Estado la Resolución n°. 1129 de 2020 para el control inmediato de legalidad. La Secretaría General de la Corporación radicó el asunto el 1º de junio de 2020 y el día siguiente lo pasó a Despacho. El 4 de junio de 2020, el Ministerio de Hacienda envió a la Corporación las Resoluciones n°. 1191 del 29 de mayo de 2020 y 1200 del 1º de junio de 2020, que modificaron la Resolución n°.1129. El 11 de junio de 2020, el consejero ponente avocó el conocimiento para decidir la legalidad de esos actos, dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana, ordenó notificar al agente del Ministerio Público e invitó a unas instituciones para que presentaran concepto. El 30 de septiembre de 2020, el Despacho acumuló el proceso nº. 11001-03-15-000-2020-03739-0, porque la Resolución n°. 1242 de 2020 modificó la Resolución n°. 1129. El 30 de junio de 2020, el Ministerio de Hacienda envió a la Corporación la Resolución nº. 1331 de 2020, que modificó la Resolución n°. 1129 y el 3 diciembre el consejero ponente avocó su conocimiento. El Ministerio de

Hacienda, en uso de las facultades de los Decretos Legislativos 639, 677 y 815 de 2020, expidió la Resolución n°. 1683 del 1º de septiembre de 2020, que modificó la Resolución n°. 1129. Como dicha entidad no la envió para el control inmediato de legalidad, el 3 diciembre se aprehendió de oficio el conocimiento. En el plazo para las intervenciones ciudadanas, el Ministerio de Hacienda sostuvo que el Decreto Legislativo 639 de 2020 le encargó definir el método de cálculo de la disminución de ingresos, que habilita a los beneficiarios a recibir la ayuda (parágrafo 4 del artículo 2), y el proceso de restitución de los recursos del PAEF (parágrafo del artículo 8). Adujo que el PAEF es un programa social del Estado que otorga al beneficiario un aporte monetario mensual, hasta por tres veces, con el objeto de apoyar y proteger el empleo formal del país durante la pandemia del COVID-19, de modo que es una medida conexa, proporcional y necesaria para superar la crisis. El Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia, a través de los Doctores Jorge Eliécer Manrique Villanueva y Diana Carolina Fuquen Avella, afirmó que las resoluciones se ajustan a derecho. Expuso que, desde el punto de vista formal, las Resoluciones n°. 1129, 1191 y 1200 de 2020 cumplen los requisitos en cuanto a objeto, causa, motivo y finalidad. Añadió que también satisfacen el criterio de conexidad, porque

tienen una relación directa con los Decretos Legislativos 639 y 677 de 2020 y desarrollan una de las medidas más importantes para conjurar la crisis derivada del COVID 19. La Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo reiteró los argumentos anteriores. La Asociación Nacional de Empresarios -ANDI explicó que las resoluciones cumplen con los requisitos formales, guardan conexidad material y son razonables. El Ministerio Público conceptuó en favor de la legalidad de las resoluciones. Afirmó que los actos satisfacen los requisitos formales e insistió en los argumentos expuestos por los otros intervinientes. Frente a la Resolución nº. 1242 de 2020 señaló que no puede ser objeto de control inmediato de legalidad, porque se expidió por fuera del marco temporal del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEEy 136 CPACA.

Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. Medio de control procedente

2. El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan

decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción1. Al conceptuar, el agente del Ministerio Público sostuvo que no procedía el medio de control respecto de la Resolución n°. 1242 de 2020, pues se expidió por fuera de la vigencia del estado de excepción. El inciso primero del artículo 215 CN prevé que el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se podrá declarar por períodos de hasta treinta días, en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Durante ese lapso, el presidente de la República y sus ministros podrán dictar decretos con fuerza de ley destinados a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Este precepto lo retoma el artículo 46 LEEE. La facultad legislativa extraordinaria del Gobierno Nacional tiene una limitación temporal, pues durante los períodos de normalidad, por regla general, corresponde al Congresocomo representante del pueblohacer las leyes (arts. 3, 114, 133 y 150 CN). 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994 [fundamento jurídico f, artículo 20]. Por ello, el Gobierno solo puede expedir los decretos legislativos durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y el Congreso de la República, en esta modalidad de estado de excepción, podrá derogar o modificar dichos decretos dentro del año siguiente a la declaratoria de la

emergencia. No obstante, los decretos legislativos que, de manera transitoria, establezcan o modifiquen tributos dejarán de regir al término de la vigencia fiscal siguiente, salvo que el Congreso les otorgue carácter permanente (art. 215 inciso tercero CN y arts. 47 y 49 LEEE). Como los decretos legislativos expedidos durante el estado de emergencia tienen carácter permanente, con las salvedades anotadas, la facultad de la Administración para desarrollarlos en procura de su cumplida y correcta ejecución no tiene plazo, tampoco limitación temporal, es inagotable y le está atribuida de manera ordinaria. De modo que dicha facultad administrativa puede ejercerse en cualquier momento, como sucede con la potestad reglamentaria de las leyes en tiempos de normalidad2. A su vez, el artículo 20 LEEE permite a las autoridades administrativas expedir los actos generales necesarios para el desarrollo de las disposiciones excepcionales de emergencia. Por demás, el artículo 136 CPACA no establece un límite temporal para la procedencia del control inmediato de legalidad3. En consecuencia, las Resoluciones n°. 1242, 1331 y 1683 de 2020 están sujetas a este mecanismo de fiscalización judicial. Oportunidad del control

3. La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se envía, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto (art. 20

LEEE). Como el 22 de mayo de 2020 y el 4 y 30 de junio siguientes, el Ministerio de Hacienda cumplió con el deber de enviar las Resoluciones n°.1129, 1191, 1200, 1242 y 1331 de 2020 para el control inmediato de legalidad, la oportunidad para esta actuación judicial está satisfecha. La Resolución n°. 1683 del 1º de septiembre se aprehendió de oficio. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de noviembre de 1999, Rad. 10158 [fundamento jurídico 3]. En el mismo sentido Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 24 de agosto de 2000, Rad. 6096 [fundamento jurídico 2]. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n°. 13, sentencia del 26 de octubre de 2020, Rad. 1100103-15-000-2020-02064-00 [fundamento jurídico 2.2].

II. Actos objeto de control

4. Las resoluciones controladas -en términos generalesindicaron que el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, mediante el Decreto 637 del 2020. Asimismo, que el Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por los Decretos Legislativos 677 y 815 de 2020, facultó al Ministerio de Hacienda para que determinara el método de cálculo de la disminución de los ingresos de los empleadores, estableciera el proceso y las condiciones a las que debían sujetarse las entidades financieras, la UGPP y en

general todos los actores que participan en el PAEF, y definiera el proceso de restitución del aporte estatal del PAEF. En desarrollo de los Decretos Legislativos 639 y 677 de 2020, la Resolución n°.1129 del 20 de mayo 2020, que definió la metodología del cálculo de la disminución de ingresos que habilita a los beneficiarios para recibir la ayuda, estableció el proceso y las condiciones a las que debían sujetarse las entidades financieras, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP y, en general, todos los actores que participen en el PAEF. Fijó el procedimiento de restitución del aporte en los casos en que fuera necesario, junto con la facultad de expedir un Manual Operativo para establecer el detalle de este proceso, conforme a los decretos legislativos. También, dictó medidas accesorias como la socialización del programa, el uso de medios electrónicos y el fomento del control ciudadano. La Resolución nº. 1191 del 29 de mayo de 2020 amplió el plazo de envío de la información, por parte de las entidades financieras a la UGPP para las postulaciones del mes de mayo, y la Resolución nº. 1200 del 1º de junio 2020: (i) amplió nuevamente el plazo que modificó la resolución anterior; (ii) extendió el término para que la UGPP enviara a las entidades financieras el concepto de conformidad de los beneficiarios que cumplían requisitos en el mes de mayo de 2020 y (iii) adicionó un parágrafo transitorio al artículo 4 de la Resolución nº. 1129