CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-04565-00(CA)

Radicado: 11001-03-15-000-2020-04565-00

Asunto: Control inmediato de legalidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN n.º 19

Consejero ponente: Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., tres (03) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Radicación: 11001-03-15-000-2020-04565-00

Asunto: Desarrollo y aplicación del control inmediato de legalidad y del test de proporcionalidad respecto de las medidas administrativas de emergencia adoptadas a raíz de la Covid-19. Ley 1437 de

2011.

Decisión: Declara la nulidad de la Resolución 410904 del 16 de octubre de 2020, proferida por el Ministerio de Minas y Energía.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA CE-SED-19-015-2021

ASUNTO

1. La Sala Especial de Decisión n.º 19 dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control inmediato de legalidad de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), respecto de la Resolución 410904 del 16 de octubre de 20201, proferida por el

Ministerio de Minas y Energía.

ANTECEDENTES

2. Por medio de auto del 3 de noviembre de 2020, el despacho ponente avocó el conocimiento del presente medio de control. En consecuencia, ordenó correr el

traslado respectivo al Ministerio de Minas y Energía e informar a la comunidad sobre la existencia del proceso a efectos de garantizarle a los ciudadanos la posibilidad de intervenir para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo enjuiciado.

3. Luego de haberse presentado dos proyectos de fallo respecto del asunto, que no obtuvieron las mayorías necesarias para ser aprobados, mediante auto del 22 de octubre de 20212, el despacho ponente ordenó el sorteo de dos conjueces 1 «Por la cual se levanta la medida de suspensión del plazo para liquidar los contratos». 2 Índice 34, expediente electrónico.

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Asunto: Control inmediato de legalidad para conformar la sala que dirima este control inmediato de legalidad, en el cual fueron elegidos los doctores José Gregorio Hernández Galindo y Ernesto Rengifo

García3.

TEXTO DE LA RESOLUCIÓN

4. Se transcribe a continuación el texto del acto administrativo sometido a control: «[…] RESOLUCIÓN NÚMERO 410904 DE 2020 (16 OCT 2020) “Por la cual se levanta la medida de suspensión del plazo para liquidar los contratos"

EL SUBDIRECTOR ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA En uso de las facultades legales y en especial las dispuestas en el artículo 12 de la Ley 80 de 1993, ia (sic) ley 1150 de 2017 y la Resolución de Delegación

N°4 0548 del 18 de junio de 2019 y, CONSIDERANDO Que mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos. Que dentro de las medidas sanitarias establecidas en el artículo 20 de la precitada resolución, se estableció, entre otras, la de: 2.6. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan SL/5 veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo." Que pese a las medidas adoptadas, el 17 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social reporta el aumento de casos confirmados en Colombia en 75 y reporta a nivel mundial, 180.159 casos de contagio confirmados, 7.103 número de muertes y 143 países con casos de contagio confirmados. Que en atención a lo anterior, el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales expidió el Decreto 417 a través del cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días

calendario, quedando habilitado para ejercer las facultades a las que se refiere el artículo 215 de la Constitución Política. Que el mencionado Decreto dispuso que :"( ... ) con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace 3 En el índice 39 del expediente electrónico reposa el Acta de Sorteo y en el 40, los oficios comunicando la decisión. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

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Asunto: Control inmediato de legalidad necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales." Que bajo el contexto de la declaratoria del estado de excepción, el Presidente de la República expidió además, el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 mediante el cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público y, específicamente, ordenó el "aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 am.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.", lo cual, implica el aislamiento preventivo obligatorio

de todos los habitantes, exceptuando de dicha medida, entre otros, a aquellos servidores públicos y contratistas cuyas actividades sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del coronavirus y para garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado. Que mediante el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el Presidente de la República adoptó medidas en materia de prestación de servicios a cargo de todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio. Que el artículo 6º de esa normatividad, dispuso: "(...)Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o

jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta. ( ... ) Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia ( ... )" Que en consideración de las disposiciones del Gobierno Nacional, se expidió la Resolución No. 410576 del 03 de Abril de 2020: "Por la cual se ordena la suspensión del plazo para liquidar los contratos de conformidad con el Decreto 491 de 2020", en la que el Subdirector Administrativo y Financiero decidió suspender los plazos para liquidar todos los contratos suscritos por el Ministerio de Minas y Energía que sean objeto de liquidación de conformidad con el artículo 60" de la Ley 80 de 1993 modificado por el artículo 217 del Decreto 19 de 2012, hasta el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por lo que no corren Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Asunto: Control inmediato de legalidad los términos previstos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y el término de caducidad del medio de control previsto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas que la adicionen, modifiquen o sustituyan.

Que por medio de la Resolución No. 1462 del 25 de agosto de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social extendió la emergencia sanitaria hasta el 30 de noviembre de 2020. Que por lo anterior y dadas las circunstancias y medidas de cuidado para preservar la salud y la vida, evitar el contacto y la propagación del Coronavirus COVID-19, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1168 de 25 de agosto de 2020 mediante el cual reguló la fase de aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable y posteriormente prorrogó el plazo de estas medidas hasta el 1 de noviembre de 2020, con el Decreto 1297 de 2020. Que el 27 de agosto de 2020 se emitió la Directiva Presidencial No. 07 mediante la cual exhortó a los funcionarios públicos y contratistas a retomar de forma gradual y progresiva el trabajo presencial, para lo cual desde el mes de septiembre de 2020 las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional procuran prestar sus servicios de forma presencial hasta con un 30% de sus servidores y contratistas y el 70% restante siguen realizando su trabajo de forma virtual. Que el Ministerio de Minas y Energía en cumplimiento de la directiva

presidencial y demás normas adoptó un plan de bioseguridad con el cual busca garantizar la prestación del servicio y, ante todo, preservar la vida y la salud en conexidad con la vida. De esta forma se superan las circunstancias que motivaron la suspensión de términos ya que los expedientes contractuales, y los documentos que se expiden en el marco de las actividades de supervisión y control durante la ejecución de los contratos suscritos por el Ministerio de Minas y Energía y que reposan en físico en el Grupo de Gestión Contractual y en las dependencias de la entidad, ya pueden ser objeto de consulta. Por lo que este Despacho considera pertinente no continuar con la suspensión de términos y proceder a partir del día primero (1) de noviembre de 2020, con el trámite de liquidaciones, con el fin de liberar los saldos, procurar los pagos y garantizar el cumplimiento de las obligaciones poscontractuales. En mérito de lo expuesto, RESUELVE: Artículo Primero. Levantar a partir del primero (1º) de noviembre de 2020 la medida de suspensión de términos ordenada mediante la Resolución No. 410576 del 03 de Abril de 2020 Artículo Segundo. Publicar el presente acto administrativo en el Diario Oficial y en la página web del Ministerio de Minas y Energía. Artículo Tercero. Contra la presente resolución, no procede recurso alguno Dado en Bogotá D.C. a los

PUBLIQUESE Y CÚMPSE

CAMILO ENRIO VAREZ HERNÁNDEZ Subdirector Administrativo y Financiero […]»4. 4 Puntuación, gramática y ortografía del texto original.

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Asunto: Control inmediato de legalidad

PRONUNCIAMIENTO DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA5

5. La entidad intervino en el presente trámite para defender la legalidad de ambos actos administrativos. Los argumentos expuestos por el Ministerio de Minas y Energía pueden sintetizarse como sigue a continuación.

6. Al respecto, explicó que las circunstancias que motivaron la expedición de la Resolución 410576 del 3 de abril de 2020, en la que la entidad ordenó la suspensión del plazo para la liquidación de los contratos suscritos, estaban superadas. En ese orden de ideas, el levantamiento de aquella suspensión, adoptado en la resolución objeto de estudio, obedeció a un proceso evaluativo en el que se concluyó que la medida resulta viable toda vez que el Ministerio, en cumplimiento de la Directiva Presidencial 7 de 2020 y a raíz de la implementación de la fase de aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable, adoptó un Protocolo General de Bioseguridad (Resolución 40306 de 2020) que permite garantizar la prestación del servicio preservando la salud y la vida de funcionarios y contratistas.

7. Sostuvo que, bajo esas condiciones, los expedientes contractuales y demás documentos físicos que se expiden en el marco de las actividades de supervisión y control durante la ejecución de los contratos suscritos por dicha cartera ya pueden

ser objeto de consulta.

8. Aunado a lo anterior, destacó que la medida objeto de análisis resultaba necesaria para evitar la afectación del presupuesto de la entidad pues existían reservas presupuestales propias de la vigencia 2020 y los pagos respectivos a los contratistas dependían de la suscripción de las actas de liquidación.

9. En conclusión, el Ministerio adujo que la medida plasmada en la Resolución 410904 del 16 de octubre de 2020 tuvo el siguiente sustento normativo: (i) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, que declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional; (ii) el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por 30 días con ocasión de la pandemia generada por la Covid-19; (iii) el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020; (iv) el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, artículo 6, que permitió a las autoridades administrativas suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa; (v) los Decretos 1168 y 1297 de 2020 que regularon la fase de aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable; (vi) la Directiva Presidencial 7 del 27 de agosto de 2020, que exhortó a funcionarios público y contratistas a retomar de forma gradual y progresiva el trabajo presencial; (vii) la

Resolución 40306 de 2020, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, por medio de la cual la entidad adoptó un Plan General de Bioseguridad; (viii) la Ley 5 Índice 10 del expediente digital. El memorial de contestación se radicó por medio de correo electrónico enviado el 24 de noviembre de 2020 y consta de 13 folios. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

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Asunto: Control inmediato de legalidad 1150 de 2007, artículo 11, que regula lo relativo a la liquidación de los contratos estatales; (ix) la Ley 2008 de 2019; y (x)el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

10. Finalmente, la entidad se ocupó de señalar que el acto administrativo enjuiciado fue expedido por funcionario competente pues la ministra de Minas y Energía, mediante la Resolución 40548 del 18 de junio de 2019, delegó en el subdirector administrativo y financiero de la entidad la suscripción de contratos sin consideración de la naturaleza y cuantía.

INTERVENCIONES CIUDADANAS

11. A pesar de que por la Secretaría General de esta Corporación se fijó aviso6 en el que se le dio a conocer a la comunidad la existencia del presente proceso, no se presentó ninguna intervención ciudadana.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

12. La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado rindió el Concepto 227 de 15 de diciembre de 20207 en el que solicitó declarar la

improcedencia del medio de control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 41094 de 16 de octubre de 2020.

13. En criterio del ente de control, el mencionado acto no es desarrollo directo del Decreto 417 de 2020 ni del Decreto Legislativo 491 del mismo año pues el primero se limitó a declarar el estado de excepción y el segundo, en su artículo 6, reguló la suspensión de términos mas no el levantamiento de dicha medida, cuestión última que para la vista fiscal se traduce en una decisión de naturaleza ordinaria.

CONSIDERACIONES

COMPETENCIA

14. De conformidad con lo señalado por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia. Además, corresponde a esta Sala Especial dictar la sentencia respectiva en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 ibidem8, en concordancia con el artículo 107 de la misma codificación, con el artículo 29, numeral 2, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20199 y con lo aprobado por la 6 El aviso respectivo se fijó el 12 de noviembre de 2020 (índice 7 del expediente digital). 7 El mencionado concepto obra en el índice 13 del expediente digital y consta de 9 folios. 8 CPACA, art. 185, n.º 1: «[…] Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad

de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena […]». 9 Reglamento del Consejo de Estado.

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Asunto: Control inmediato de legalidad Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1.º de abril de 2020, en la que se asignó a las salas especiales de decisión el conocimiento de los procesos de esta naturaleza.

PRESUPUESTOS PARA LA PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL

15. La Resolución 410904 del 16 de octubre de 2020 es un acto administrativo de carácter general en cuanto expresa una manifestación de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos respecto de una situación abstracta o impersonal. En efecto, el levantamiento de la medida de suspensión del plazo de liquidación de contratos que previamente había ordenado el Ministerio en la Resolución 410576 de 2020 no puede vincularse en forma directa e inmediata a una persona determinada o determinable, sino que resulta aplicable a todos los trámites que deban adelantarse ante esa entidad en desarrollo de la mencionada etapa.

16. Igualmente, se observa que fue proferida por el Ministerio de Minas y Energía

que, de acuerdo con los artículos 3810 y 3911 de la Ley 489 de 199812, es una entidad del sector central de la administración pública nacional.

17. Además, contrario a lo manifestado por el Ministerio Público, es plausible concluir que el acto enjuiciado desarrolla los Decretos Legislativos 417 del 17 de marzo de 2020, a través del cual el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por un 10 «ARTICULO 38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: 1. Del Sector Central: […] d) Los ministerios y departamentos administrativos […]». 11 «ARTICULO 39. INTEGRACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano. La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración.

Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el Sector Central de la Administración Pública Nacional […]». 12 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las

atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

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Asunto: Control inmediato de legalidad periodo de 30 días13, y el 491 del 28 de marzo de 202014, que estableció un marco general para regular, entre otros aspectos, lo relativo a la suspensión de términos de las actuaciones administrativas durante la emergencia sanitaria generada con ocasión de la Covid-19 (art. 6).

18. En relación con el mencionado Decreto 417 conviene recordar que su naturaleza es la de un decreto legislativo pues, como lo ha sostenido la Corte Constitucional en sendas oportunidades, ese concepto no se limita a los decretos que desarrollan los estados de excepción sino que abarca también aquellos que lo declaran15. Entre los argumentos que motivaron su expedición, el máximo mandatario de la Rama Ejecutiva anotó que […] Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y (sic) de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales […]

19. Por su parte, entre las medidas que permiten garantizar los derechos de los

asociados en tiempos donde el distanciamiento social es necesario para evitar la propagación del virus, el Decreto Legislativo 491 de 2020 previó para las diferentes entidades que conforman las ramas del poder público, órganos de control, autónomos e independientes del Estado y particulares que cumplen funciones públicas, la facultad de disponer la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales, así: 13 A pesar de que la Resolución 410904 del 16 de octubre de 2020 se dictó por fuera de la vigencia del Decreto 417 de 2020, declarativo del estado emergencia, conviene anotar que, según los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, para que proceda este medio de control basta con que este recaiga sobre medidas de carácter general, dictadas en ejercicio de función administrativa, para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo proferido en un estado de excepción, sin que se exija que el ámbito temporal de este último coincida con la expedición de las correspondientes medidas administrativas. Nótese que en el caso de los decretos legislativos de excepción el requisito consistente en que su expedición concurra con el marco temporal del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se justifica en el hecho de que comportan el ejercicio de una facultad de creación legal que, por definición, solo puede ser ejercida por el presidente de la República en forma extraordinaria. Cosa distinta sucede tratándose de las decisiones administrativas de excepción ya que a través de ellas se hace uso de una competencia reglamentaria que, como tal y aunque deba tener sustento en un decreto legislativo de excepción, es una atribución que responde

a la naturaleza misma de las autoridades administrativas. 14 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». 15 Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-004 de 1992, C-179 de 1994 y C-466 de 2017. En la primera de ellas se lee lo siguiente: «[…] 2. El numeral 7o. del artículo 241 de la Constitución Nacional, al asignar a la Corte Constitucional la función de "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Decretos Legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213, 215 de la Constitución" no excluye a los que declaran uno de tales estados excepción ni circunscribe dicha competencia a los decretos que se dicten en desarrollo de la misma. Como se ve, no hace excepción alguna al respecto.Por tanto, el decreto que declara el estado de excepción queda, por razón de su propia denominación [decreto legislativo], comprendido en el alcance de dicho precepto y, como tal, está sujeto al control jurisdiccional de la Corte como quiera que el tenor literal de la norma en comento es claro al indicar que todos ellos son objeto de control […]». Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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Asunto: Control inmediato de legalidad […] Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta. En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. […]

20. Ahora bien, en criterio del Ministerio Público, el artículo 6 del Decreto 491 de 2020 consagró lo atinente a la suspensión de términos mas no la cesación de

efectos de esa medida, razón por la cual no es factible sostener que la resolución enjuiciada se expidió en desarrollo directo de aquel. La Sala se aparta de ese concepto al considerar que el levantamiento de la suspensión de términos se debe entender como una de las tantas formas en que puede manifestarse la facultad que el legislador extraordinario le confirió a la administración pública en dicho decreto para regular la materia, facultad que no se limita a la posibilidad de ordenar la medida de suspensión en sí misma si no que abarca también las condiciones de tiempo y modo en las que esta ha de operar.

21. Si en gracia de discusión este no fuera argumento suficiente, nótese que, contrario a lo afirmado por la vista fiscal, el Decreto Legislativo sí contempló de manera expresa lo relativo a la cesación de efectos de la medida cuando dispuso como vigencia máxima de la misma «[…] la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social […]». En tales condiciones, se concluye que el acto objeto de análisis también constituye un desarrollo directo del Decreto Legislativo 491 de 2020, artículo 6.

22. En síntesis, la Sala estima que la Resolución 410904 del 16 de octubre de 2020 es un acto de carácter general expedido por una autoridad nacional con el fin de desarrollar un decreto legislativo, luego están dados los elementos para el ejercicio del control inmediato de legalidad.

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Asunto: Control inmediato de legalidad

PROBLEMA JURÍDICO

23. La Sala se ocupará del estudio del siguiente problema jurídico: 23.1. ¿La Resolución 410904 del 16 de octubre de 2020, proferida por el subdirector Administrativo y Financiero del Ministerio de Minas y Energía, supera el juicio inmediato de legalidad y, de resultar procedente, el test de proporcionalidad aplicable a las medidas administrativas de excepción?

24. Tesis de la Sala: La Resolución 410904 del 16 de octubre de 2020, proferida por el subdirector Administrativo y Financiero del Ministerio de Minas y Energía no supera el juicio inmediato de legalidad, toda vez que de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 11 de la Ley 489 de 1998, este funcionario no podía ser delegatario de la facultad para expedir reglamentos de carácter general y, por ello, no era competente para emitir el acto enjuiciado.

25. Para resolver esta pregunta, la Sala analizará los referentes normativos que deben tenerse en cuenta a la hora de ejerce