CE-SALA PLENA-05001-33-31-011-2010-00032-01(AP)REV-2019

ACCIÓN POPULAR / REVISIÓN EVENTUAL / FACULTADES DEL JUEZ

CUANDO REVISA SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR - Alcance / ACCIÓN

POPULAR – Procedencia / ACCIÓN POPULAR FRENTE A OTRO

MECANISMO DE DEFENSA JUDICIAL – Reiteración

[D]ebe precisarse que en sentencia del 1º de diciembre de 2015, expediente n.º 11001333103520070003301 (AP) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo al resolver en revisión eventual una acción popular, unificó su jurisprudencia respecto al carácter autónomo y principal de la acción popular aún en presencia de otros mecanismos procesales que pudieran resolver el conflicto sometido a consideración del juez, particularmente cuando la falta de acatamiento de una ley o acto administrativo conlleve la vulneración del derecho colectivo cuya protección se reclama a través de la acción popular. La Sala Plena concluyó a partir del contenido del inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, el trámite preferente y el carácter autónomo de la acción popular, en tanto su finalidad persigue la protección de los derechos e intereses colectivos. En consecuencia, ante la presencia de diferentes instrumentos procesales que pudieran resolver el conflicto planteado en la acción popular, cuando se encuentre en juego la vulneración de derechos colectivos, la acción popular es la principal herramienta para su protección, por lo que en estos eventos ceden la acción de tutela y la acción de cumplimiento. A su vez precisó que en aquellos casos en los que el demandante a través del ejercicio de la acción popular pretenda que se ordene el cumplimiento de una obligación contenida en una norma, esta

circunstancia no hace improcedente la acción popular. (…) La sentencia de unificación jurisprudencial es posterior al momento en que se había seleccionado el presente caso, razón por la cual solo se procederá a reiterar lo allí señalado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 88

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de las facultades del Juez al revisar sentencia de acción popular ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de revisión de acción popular del 8 de octubre de 2013, Ex No. 2007-0073(AP) REV. C.P Enrique Gil Botero PROCEDENCIA DE ACCIÓN POPULAR – Para obtener cumplimiento de obligación legal o administrativa que atenta contra derecho colectivo / DEMANDANTE - Debe acreditar vulneración / PRESUPUESTO DE PROCEDENCIA – No se satisface

[L]a Sala Plena consideró como criterio unificado, la procedencia de la acción popular si la protección del derecho colectivo reclamada se obtiene a través del cumplimiento de una ley o acto administrativo, siempre y cuando el demandante demuestre una vulneración real, concreta y actual, o al menos inminente del derecho colectivo, más allá de una manifestación de vulneración o amenaza a consecuencia de un deber legal o administrativo. (…) la Sala encuentra que no se satisface el presupuesto de procedencia de la acción popular en eventos en los que se persigue el cumplimiento de una norma, en tanto las conductas descritas no denotan circunstancia distinta a la inobservancia de la obligación contenida en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, empero la argumentación expuesta no muestra mayor esfuerzo por demostrar la vulneración de los derechos colectivos

invocados FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 88 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 44

DERECHO COLECTIVO QUE GARANTIZA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO – Definición Resulta pacífico el criterio que ha sentado la Corporación al definir el derecho colectivo que garantiza la protección del patrimonio público como aquel que busca resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones del Estado además de propugnar por una administración eficiente que evite cualquier detrimento al patrimonio estatal FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 4

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos a verificar para determinar la afectación del derecho colectivo que garantiza la protección del patrimonio público ver sentencia de 25 de febrero de 2016, rad: 2012-00656-01 CP. Olga Mélida Valle de De la Hoz.

MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Relación con intención del servidor público

/ MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Concepto

[E]l concepto de moralidad administrativa y la determinación de su vulneración no están dados por la concepción subjetiva del fallador, sino por la intención desplegada por el servidor público frente a la finalidad impuesta por la ley. Consideró que pueden servir como parámetros útiles para comprender la motivación del funcionario: i) la desviación de poder, ii) el favorecimiento de intereses particulares alejados de los principios que fundamentan la función administrativa, iii) la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo sustento legal, iv) la conducta antijurídica o dolosa, en el entendido de que el servidor tiene

la intención manifiesta y deliberada de vulnerar el mandato legal que rige su función. En consecuencia, para la Sala Plena, la moralidad administrativa como bien jurídico tutelado por la acción popular, es “la lealtad del funcionario con los fines de la función administrativa mediante el actuar recto y honesto en el desarrollo de sus actuaciones

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 88

TRANSGRESIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD

ADMINISTRATIVA – Elementos [L]os elementos esenciales para hallar transgredido el derecho colectivo a la moralidad administrativa susceptible de amparo a través de la acción popular, eran: a. el elemento objetivo, entendido como el quebrantamiento del ordenamiento jurídico, que se puede dar en conexidad con el principio de legalidad o por violación de los principios generales del derecho, y b. el elemento subjetivo, que consiste en un juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la función pública, es decir, la acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de inmoral y evidenciarse que su propósito se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 88

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 05001-33-31-011-2010-00032-01(AP)REV

Actor: DIDIS NOEL GEOVO SÁNCHEZ

Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS, ANTIOQUIA Naturaleza: ACCIÓN POPULAR (REVISIÓN EVENTUAL) Decide la Sala la revisión de la sentencia de acción popular proferida el 12 de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, conforme al auto del 27 de julio de 2011 de la Sección Tercera, mediante el cual se dispuso seleccionarla.

ANTECEDENTES

1. El trámite en la primera instancia 1.1. La demanda. El 12 de febrero de 2010, el ciudadano Didis Noel Geovo Sánchez interpuso acción popular contra el municipio de Santa Rosa de Osos (Antioquia). En su escrito, invocó la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al medio ambiente sano y a la defensa del patrimonio público, que consideró vulnerados en razón a que dicho municipio no había dado cumplimiento a la obligación de transferir los dineros correspondientes al porcentaje ambiental por los gravámenes a la propiedad inmueble, obligación contenida en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y su decreto reglamentario (fls. 1-3, c. ppal.).

En consecuencia, solicitó se le ordenara al municipio cancelar a Corantioquia, las sumas correspondientes por concepto de transferencia por los años no pagados 1994 a 1997, en los términos dispuestos por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y su decreto reglamentario con indexación e intereses, a su vez el pago de intereses moratorios que se hayan causado y

que en lo sucesivo el municipio asuma el pago del incentivo equivalente al quince por ciento (15%) de los recursos recaudados, o en subsidio la suma que el juez estime pertinente. 1.2. La sentencia de primera instancia. El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 26 de julio de 2010, amparó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público previsto en el literal e) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, vulnerado por el municipio de Santa Rosa de Osos (Antioquia) y la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia-Corantioquia. Consideró que el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público resultó vulnerado, por la omisión en que incurrió el Municipio de Santa Rosa de Osos al no transferir a Corantioquia los porcentajes del gravamen a la propiedad inmueble correspondiente a los años 1994 y 1995, a lo cual estaba obligada de acuerdo con lo señalado en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993. A su vez concluyó que Corantioquia incurrió en omisión por no haber adelantado los trámites administrativos y judiciales para obtener del municipio el pago de los valores correspondientes a las transferencias de los años 1994 y 1995 como se lo imponía el Decreto 1339 de 1994, que adjudicó a las corporaciones autónomas regionales la obligación de exigir por vía ejecutiva mediante el procedimiento de ejecución singular regulado en el Código de Procedimiento Civil el cumplimiento de los pagos por parte de las entidades territoriales municipales, o a través de la vía ordinaria de acuerdo con lo señalado en el artículo 2536 del C.C.

En consecuencia ordenó al municipio de Santa Rosa de Osos transferir los porcentajes a favor de Corantioquia correspondientes al gravamen a la propiedad inmueble de los años 1994 y 1995, en atención al carácter principal de las acciones populares y a que la obligación señalada puede ser reclamada por vía judicial en los términos previstos en el artículo 2536 del C.C. (fl. 64 a 71 c. ppal.). 1.3. El recurso de apelación. La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia recurrió el fallo de primera instancia al estimar que el actor popular no vinculó a Corantioquia en su demanda, razón por la cual no es procesalmente válido condenarla al pago de un incentivo, por no hacer efectivo el cobro de una sobretasa ambiental, que para su caso particular no podía hacerse efectivo durante los años 1994 y 1995, por cuanto la corporación autónoma no había nacido a la vida jurídica y aún no había sido nombrado su director. Como prueba de ello, aportó el cobro y recaudo de la tasa ambiental a partir del año 1996 al municipio de Santa Rosa de Osos (fl. 74 c. ppal). El municipio de Santa Rosa de Osos apeló la sentencia de primera instancia toda vez que las obligaciones causadas por sobretasa ambiental que no se recaudaron del impuesto predial durante los años 1994 y 1995, por mandato del artículo 44 de la Ley 99 de 1993 se encuentran prescritas al tenor de lo previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario y el artículo 8º de la Ley 791 de 2001, en consecuencia debió negarse la protección del

derecho colectivo amparado y el incentivo reconocido al actor popular (fl. 74 a 79 c. ppal.).

2. El trámite en la segunda instancia 2.1. La sentencia de segunda instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 12 de noviembre de 2010, revocó los numerales primero, tercero, cuarto, quinto y sexto de la sentencia de primera instancia, denegó el amparo de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público, a la moralidad administrativa y al medio ambiente sano y condenó al actor popular al pago de las costas procesales de la primera y de la segunda instancia. Argumentó que la providencia de primera instancia se equivocó al atribuir responsabilidad a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia Corantioquia exigiéndole adelantar un procedimiento de cobro y al ordenar al municipio de Santa Rosa de Osos

(Antioquia) el pago de las transferencias de los años 1994 y 1995, en tanto no existía título jurídico para efectuar el recaudo a favor de la mencionada Corporación, por cuanto no había entrado en operación para dichos periodos, como fue certificado por la entidad. No encontró el Ad quem la prueba de la vulneración de las normas jurídicas ni el irrespeto del patrimonio público en el actuar de las entidades públicas. Respecto al actor popular consideró que su conducta nunca se dirigió a obtener la protección de los derechos colectivos invocados sino a perseguir provecho económico propio (fls. 104-125, c. ppal.). 2.2. La solicitud de revisión de la sentencia del Tribunal. Mediante

escrito presentado el 9 de diciembre de 2010, el actor popular solicitó la revisión de la sentencia del ad quem (fl. 129 a 130 c. ppal.), petición decidida favorablemente por la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante auto del 27 de julio de 2011, por hallarla acorde con los propósitos de la unificación de jurisprudencia. El auto de selección fue claro en señalar que la solicitud de revisión presentada por el actor popular resultaba improcedente, en la medida en que los argumentos expuestos no son congruentes con la finalidad que previó el legislador para el mecanismo de revisión eventual, toda vez que su propósito es el de unificar jurisprudencia y no se trata de una tercera instancia1; sin embargo precisó que resultaba pertinente unificar criterios relacionados con el carácter de la acción popular como acción principal cuando se pretenda garantizar la vigencia de un derecho o interés colectivo, aun ante la existencia de otras acciones para debatir el asunto con el propósito de obtener el cumplimiento de una norma, en tanto la providencia objeto de revisión consideró que la acción popular no era el mecanismo idóneo para estudiar lo pretendido en la demanda. Así se advirtió en el auto que dispuso la selección: [P]or otra parte, afirma el actor popular que la solicitud de revisión también es procedente, puesto que en la sentencia dictada en segunda instancia se consideró que la acción popular no era el mecanismo idóneo para estudiar lo pretendido en la demanda, toda vez que para el cobro del porcentaje para la protección del medio ambiente, lo pertinente era interponer la acción de cumplimiento con el propósito de lograr la transferencia de los recursos que por

este concepto se adeuden por las entidades territoriales a las Corporaciones Autónomas Regionales que se encuentren en su área de influencia. Al revisar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, se observa que el ad-quem, como argumento para negar la protección de los derechos colectivos, expuso que la acción en el presente asunto era la acción de cumplimiento, circunstancia que excluía o hacía improcedente el ejercicio de la acción popular. Realizado el anterior análisis, la Sala considera viable seleccionar la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que en reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado se ha 1 En este caso, la Sala no se pronunciará respecto a la prueba del pago de la obligación impuesta en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993. Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación del 3 de septiembre de 2013, exp. 170013331001200901566-01 (AP), C.P. Mauricio Fajardo Gómez. sostenido un criterio distinto, consistente en que la acción popular es principal, razón por la cual es procedente el estudio de fondo de las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio de dicha acción siempre que se pretenda garantizar la vigencia de un derecho o interés colectivo, independientemente de la procedencia de otras acciones por medio de las cuales sea posible solicitar el cumplimiento de una norma, de manera que la simple existencia de otra acción de carácter judicial cuyo propósito sea garantizar la ejecución de una disposición normativa, por sí sola no excluye la posibilidad de interponer una acción popular. En tal virtud se impone la selección de la providencia proferida el 12

de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de unificar los criterios jurisprudenciales sobre el tema, toda vez que en relación con este aspecto la providencia objeto de revisión se opone a la jurisprudencia reiterada de la Corporación. (fl. 140 a 150 c. ppal.) Quiere decir lo anterior, que los contornos de la revisión se contraen a analizar bajo qué criterios se considera que la acción popular constituye una acción principal cuando se pretenda la protección efectiva de derechos colectivos independientemente de la procedencia de otras acciones, especialmente, ante la existencia de otra acción por medio de la cual es posible solicitar el cumplimiento de una norma. Sobre la base de estas premisas y criterios orientadores impartidos por la Sala que seleccionó la sentencia de acción popular, se analizarán a continuación los aspectos pertinentes de los temas destacados allí. CONSIDERACIONES Procede la Sala a dictar sentencia en el proceso de acción popular de la referencia, por selección para revisión que hizo la Sección Tercera, de la sentencia del 12 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. La Sala se ocupará de los siguientes aspectos: i) alcance de las facultades del juez cuando revisa una sentencia de acción popular, ii) reiteración jurisprudencial sobre la procedencia de la acción popular aún en presencia de otra acción por medio de la cual sea posible solicitar el cumplimiento de una norma. iv) análisis del caso concreto.

1. Alcance de las facultades del juez cuando revisa una sentencia de acción popular La Corporación en varias decisiones ha señalado que las sentencias de

revisión de las acciones populares tienen en principio un tratamiento procesal diferente al de las providencias que son objeto de recurso de apelación, ya que mientras en estas últimas el superior de la acción popular queda vinculado a los principios de congruencia y de la no reformatio in pejus, en el caso de las decisiones que son objeto de revisión, en virtud del artículo 11 de la Ley 1285 de 20092 no opera este principio. 2 “Art. 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. “En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. “La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la

correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. “PARÁGRAFO 1o. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios. “PARÁGRAFO 2o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”

Sobre el particular, en sentencia de revisión popular del 8 de octubre de 2013, se indicó3: En efecto, mientras que en el recurso de apelación contra una sentencia de acción popular el superior queda vinculado rigurosamente al principio de la congruencia, al igual que al de la no reformatio in pejus, y por tanto los temas apelados definen la competencia del superior; tratándose de las sentencias que se revisan en virtud de la ley 1.285 de 2009 –art. 11no opera este principio, por las siguientes razones: De un lado, porque no existe recurso de apelación que limite la litis, de modo que el juez no queda vinculado a determinado argumento, criterio o posición, pues no existe éste. De hecho, esta jurisdicción tiene prohibido que se oculte tras una solicitud de revisión un recurso de apelación, porque tergiversa el mecanismo creado por la ley 1285 de 2009. De otro lado, porque la solicitud de revisión no se concede para estudiar la sentencia, en abstracto, sino para unificar la jurisprudencia, a partir de la necesidad de esclarecer puntos que orientarán a los demás jueces de la república. Esto hace que no exista tema apelado -técnicamente hablando-, sino tan sólo un interés en que se revise una decisión. Finalmente, si la libertad para revisar no fuera absoluta el mecanismo devendría inane, porque su resultado puede mostrar que la razón la tenga una u otra parte del proceso, y el Consejo de Estado no podría aplicar su conclusión sino pudiera decidir sin restricción. En estos términos, quien propuso la revisión, ni la parte que obtuvo sentencia favorable en segunda instancia, ni el ministerio público, pueden alegar el derecho a la no

reformatio in pejus, cuando se desata este mecanismo judicial. Finalmente, la revisión de la sentencia supone la posibilidad, en manos de la Sala Plena, de examinar la providencia que revisa para estudiar e identificar los aspectos o temas que deben ser objeto de unificación jurisprudencial, más los que le son consustanciales o inmanentes -porque se derivan del tema a tratar-, para aplicar ese análisis, finalmente, al caso concreto y determinar si fue acertado o desacertado el fallo que se examina. Si el estudio conduce a confirmar la providencia, entonces de esa manera se resolverá el caso, al contrario se revocará y se dictara una nueva decisión.

2. La procedencia de la acción popular frente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial: reiteración jurisprudencial Como fue advertido en el auto que dispuso la selección del presente asunto en sede de revisión eventual, resultaba procedente para aquel momento, establecer una posición unificada de la Corporación en torno al carácter de la acción popular y a su procedencia predominante siempre que se 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de revisión de acción popular del 8 de octubre de 2013, Ex No. 2007-0073(AP) REV. C.P Enrique Gil Botero pretendiera garantizar la vigencia de un derecho o interés colectivo, con independencia de la existencia de otro medio de defensa judicial para reclamar frente a los mismos supuestos fácticos invocados en la acción popular el cumplimiento de una norma desatendida por la entidad presuntamente vulneradora de los derechos colectivos.

En esta oportunidad, debe precisarse que en sentencia del 1º de diciembre

de 2015, expediente n.º 11001333103520070003301 (AP) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo al resolver en revisión eventual una acción popular, unificó su jurisprudencia respecto al carácter autónomo y principal de la acción popular aún en presencia de otros mecanismos procesales que pudieran resolver el conflicto sometido a consideración del juez, particularmente cuando la falta de acatamiento de una ley o acto administrativo conlleve la vulneración del derecho colectivo cuya protección se reclama a través de la acción popular. La Sala Plena concluyó a partir del contenido del inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, el trámite preferente y el carácter autónomo de la acción popular, en tanto su finalidad persigue la protección de los derechos e intereses colectivos. En consecuencia, ante la presencia de diferentes instrumentos procesales que pudieran resolver el conflicto planteado en la acción popular, cuando se encuentre en juego la vulneración de derechos colectivos, la acción popular es la principal herramienta para su protección, por lo que en estos eventos ceden la acción de tutela y la acción de cumplimiento. A su vez precisó que en aquellos casos en los que el demandante a través del ejercicio de la acción popular pretenda que se ordene el cumplimiento de una obligación contenida en una norma, esta circunstancia no hace improcedente la acción popular. La Sala Plena4, en ese orden, delimitó el ámbito de procedencia de la acción popular en estos eventos, así: Si la protección de un derecho o interés colectivo se logra por medio del cumplimiento de una ley o acto administrativo, cuya falta de acatamiento ha

dado lugar a la vulneración del mismo, procede la acción popular, pues la protección de ese derecho o interés se materializa a través de la orden de cumplimiento; eso sí, siempre y cuando el actor popular demuestre que la 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 2015, Exp. 11001-33-31-035-2007-00033-01 (AP), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. vulneración o la amenaza de ese derecho es real, concreta y actual, o por lo menos inminente, pues de no ser así, la acción procedente es la acción de cumplimiento, en la que sólo se pretenderá el acatamiento de una ley o acto administrativo. En otras palabras, no procede la acción popular con la sola manifestación de que la vulneración o amenaza de un derecho o interés colectivo fue o ha sido ocasionada por la omisión a un deber legal o administrativo y que la orden de su cumplimiento daría lugar a su resarcimiento o reparación, si no se prueba la realidad o inminencia del daño o amenaza de ese derecho o interés. Lo anterior resulta relevante, como quiera que el proceso en el que se dictó esa decisión fue seleccionado para unificar la procedencia de la acción popular cuando se invoque como pretensión el cumplimiento de una ley o acto administrativo, cuya inobservancia o incumplimiento constituya la conducta transgresora de derechos colectivos. La sentencia de unificación jurisprudencial es posterior al momento en que se había seleccionado el presente caso, razón por la cual solo se procederá a reiterar lo allí señalado.

5. El caso concreto En el caso bajo estudio, la parte actora atribuye al municipio demandado la

vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la protección del patrimonio público, que según afirma se originó en el incumplimiento de la obligación de pago contenida en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, según el cual, se impone a los municipios y distritos el pago de un porcentaje total del recaudo efectuado por concepto de impuesto predial con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, porcentaje fijado anualmente por el respectivo concejo municipal a iniciativa del alcalde. De acuerdo con la disposición normativa señalada, los recursos serían transferidos por los municipios a las Corporaciones Autónomas Regionales, pagados a estas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo, y de manera excepcional, por anualidades antes del 30 de marzo del año subsiguiente al periodo de recaudación5. 5 El artículo 44 de la Ley 99 de 1993 dispone: ARTÍCULO 44. PORCENTAJE AMBIENTAL DE LOS GRAVÁMENES A LA PROPIEDAD INMUEBLE. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal. Conforme se advirtió en el acápite precedente, la Sala Plena consideró

como criterio unificado, la procedencia de la acción popular si la protección del derecho colectivo reclamada se obtiene a través del cumplimiento de una ley o acto administrativo, siempre y cuando el demandante demuestre una vulneración real, concreta y actual, o al menos inminente del derecho colectivo, más allá de una manifestación de vulneración o amenaza a consecuencia de un deber legal o administrativo. Al respecto, corresponde establecer si en el asunto sub lite se reúnen los requisitos de procedencia de la acción popular para obtener el cumplimiento de una obligación legal o dispuesta mediante acto administrativo que a su vez atente contra un derecho colectivo. La Sala encuentra apropiado citar las conductas desc