CE-SALA PLENA-1001-03-15-000-1999-00217-01(REV)-2005

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Cosa juzgada como causal para estructurar causal de revisión: requisitos / COSA JUZGADAGeneralidades. Requisitos para que estructure causal de revisión. Elementos La institución de la cosa juzgada, como lo ha reiterado esta Corporación, está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el asunto sobre el que versó el debate y la causa petendi de la prestación, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso. Así mismo, la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y sólo puede extenderse a aquellos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos. Los principios tutelares de esta institución jurídica son los establecidos en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, los cuales son aplicables al proceso contencioso administrativo, por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. Según el artículo 332 ibidem, cabe plantear la cosa juzgada con éxito solo si concurren los tres elementos señalados en ella, esto es, que en ambos procesos exista identidad de partes, de objeto y de causa. La jurisprudencia y la doctrina han señalado que la identidad de partes no es física sino jurídica, lo cual explica la previsión del inciso segundo del precitado artículo, al entender que hay identidad de partes cuando los del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de los que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto intervivos celebrado con posterioridad al registro

de la demanda. Así mismo la jurisprudencia ha dicho que este tercer requisito, denominado límite subjetivo de la institución de la cosa juzgada, no tiene aplicación alguna en los procesos contencioso administrativos de nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaiga tienen un valor erga omnes, como lo establece el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial. Además en estos procesos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino en interés del orden jurídico. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Improcedencia. No se estructuro causal de revisión. Sentencias de nulidad y constitucionalidad / SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD - Improcedencia del recurso extraordinario de revisión / ACCION PUBLICA - Improcedencia del recurso extraordinario de revisión contra fallo dictado en su ejercicio / COSA JUZGADA - No se estructura causal de revisión con fundamento en sentencias de constitucionalidad y de nulidad La entidad recurrente invoca la causal de revisión establecida en el numeral 8 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, el cual fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998; esta causal de revisión, señala como condicionamiento para que opere dicha causal, que la sentencia posterior sea contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Una interpretación sistemática y no solamente literal de la citada causal lleva a descartar la posibilidad de que en el contencioso administrativo

pueda interponerse recurso de revisión contra los fallos proferidos como consecuencia del ejercicio de acciones públicas, pues si bien es cierto, que el límite subjetivo - identidad de partesno existe tratándose de las sentencias proferidas en los procesos en que se ejercite la acción de nulidad o en los juicios de constitucionalidad de la Corte Constitucional, por el carácter erga omnes que ellas comportan, no es menos cierto que debido precisamente a dicho carácter de cosa juzgada, resulta inane que sean pasibles de este recurso extraordinario, pues los actos administrativos anulados por la jurisdicción contenciosa en ejercicio de la acción de simple nulidad o las leyes o decretos leyes que son retirados del ordenamiento jurídico por las sentencias de inexequibilidad proferidos por la Corte Constitucional, no recobran su fuerza por un fallo posterior que de manera errónea considere su vigencia. No tiene pues sentido la existencia de la causal 8 de revisión frente a fallos erga omnes con carácter de cosa juzgada proferidos dentro de los procesos en que se ha ejercitado la acción pública de nulidad o la de constitucionalidad, como sucede en el caso objeto de examen en el que se pide la confrontación de una sentencia proferida por la Corte Constitucional y otra sentencia emitida por el Consejo de Estado. Pero además, no puede ser idéntica la causa en uno y otro proceso, ya que los motivos expuestos en las demandas para deducir las respectivas pretensiones, palmariamente tienen que ser diferentes. Igual sucede con la identidad de objeto o cosa pedida que dice relación con las declaraciones

que se reclaman de la justicia, ya que mal puede estimarse que el proceso que se rituó en la Corte Constitucional y el que se decidió por la Sección Primera versen sobre el mismo objeto, como quiera que en el primero, el juicio estuvo encaminado a examinar la constitucionalidad del artículo 1° y la sección 1804 del artículo 2° de la Ley 224 de 1995, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la Vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 1996 y en el fallo recurrido la contienda estuvo dirigida a definir la legalidad de los artículos 1 y 2 del Decreto 001 del 2 de enero de 1999. De otra parte, se tiene que para establecer la identidad de objeto es preciso consultar las pretensiones consignadas en cada escrito introductorio y por obvias razones las pretensiones en uno y en otro proceso son bien distintas. Corolario de lo expuesto es sin lugar a dudas que si los procesos analizados no versaron sobre el mismo objeto, ni tuvieron la misma causa; si las sentencias proferidas en ellos son diferentes y aunado a ello que tal medio de impugnación sólo cabe en sentencias interpartes, es preciso concluir que no se estructura la causal de revisión invocada por el recurrente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-15-000-1999-00217-01(REV)

Actor: ROBERTO HERMIDA IZQUIERDO Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Se decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la NACIONMinisterio de Hacienda, por intermedio de apoderado, contra la sentencia del 6 de septiembre de 1999 proferida por la Sección Primera de esta Corporación, dentro del proceso que instauró ROBERTO HERMIDA IZQUIERDO contra la NaciónMinisterio de Hacienda.

LA SENTENCIA La Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia objeto de este recurso accedió parcialmente las súplicas de la demanda, declarando la nulidad de los artículos 1 y 2 del Decreto 001 de 1999, expedido por el Gobierno nacional, únicamente en cuanto ordenó reducir el monto de las contribuciones parafiscales del SENA, tanto en el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, como en el Presupuesto de Gastos y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1999. Manifestó la Sección Primera que el artículo 29 del citado decreto 111 de 1996 prescribe que las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales. Por ello teniendo en cuenta que el manejo, administración y ejecución de estos recursos se haría exclusivamente en la forma dispuesta en la Ley que los crea; es decir, para el caso del SENA, en la Ley 119 de 1994, resulta forzoso concluir, según estimó la Sala, que el Gobierno Nacional

no podía, mediante un decreto como el acusado, reducir el presupuesto de dicha institución, en lo que se refiere a las contribuciones parafiscales, pues ello es competencia del Consejo Directivo Nacional, sin que pueda pretender sustentarse dicha reducción, como lo hace la entidad demandada, en los artículos 76 y 77 del Decreto 111 de 1996. Agrega el fallo recurrido que al establecer expresamente el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 que las contribuciones parafiscales sólo se incluirán en el Presupuesto General de la Nación para efectos de registrar la estimación de su cuantía, y que su manejo, administración y ejecución se hará de acuerdo con la ley que las crea, de ello se deduce que, frente a las mismas no le son aplicables los precitados artículos 76 y 77, como sí lo son para los demás recursos que integran, para el caso concreto, el presupuesto del SENA, habida cuenta que artículo 29 del Decreto 111 de 1996 sólo excluye a las contribuciones parafiscales del tratamiento general dado a los demás recursos. Luego de citar el fallo recurrido algunos apartes de las sentencias C-40 del 11 de febrero de 1993 y C-369 del 14 de agosto de 1996 de la Corte Constitucional en la que se examinó el tema de los recursos parafiscales, concluyó la Sección Primera que el decreto acusado vulneró directamente el artículo 29 del Decreto 111 de 1994 e indirectamente el artículo 151 de la Constitución Política. Agrega la providencia recurrida que el precitado decreto 111 de 1994 somete a la administración de los recursos parafiscales de los establecimientos públicos a lo

dispuesto en la ley que los crea, que para el caso del SENA es la Ley 119 de 1994, la cual señala que dicha función corresponde al Consejo Directivo Nacional. EL RECURSO Invoca la entidad recurrente como causal de revisión, la consagrada en el numeral 8 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, tal como fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, siendo ésta la de “ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. Manifiesta que el caso en litigio fue resuelto por la Corte Constitucional mediante sentencia C-369 de 1997, providencia que señaló que por ser el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, la aprobación, modificación y ejecución de su presupuesto, al tenor de lo establecido en el artículo 352 de la Constitución Política, está sujeta a la regulación de la ley orgánica de presupuesto. Que la anterior sentencia es contraria al fallo de la Sección Primera, habida cuenta que ésta remite el manejo de las contribuciones parafiscales del SENA a lo señalado por la Ley 119 de 1994 y que el mismo le corresponde efectuarlo al Consejo Directivo Nacional de ese establecimiento público; que por tal contradicción se encuentra la sentencia inmersa en la causal alegada. Agrega que tal como lo señaló la Corte Constitucional en la precitada sentencia,

existe una preeminencia de la ley orgánica de presupuesto, como lo prevé el artículo 352 de la Constitución Política. Que es la Constitución la que le asigna a la ley orgánica del presupuesto la regulación correspondiente a la programación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados; que la ley anual de presupuesto es, de manera general, la proyección de los ingresos que se espera percibir y la autorización máxima para gastar durante la vigencia fiscal respectiva. Agrega que atendiendo la composición del presupuesto general de la Nación contenida en el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, la autorización conferida al Gobierno para determinar las partidas que habrán de aplazarse o reducirse, se extiende a cada una de las entidades que lo conforman, entre ellas el SENA. Manifiesta que la Corte Constitucional ha señalado que la ejecución presupuestal no puede suponer independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la acción estatal; que dicha ejecución debe cumplirse dentro de los límites que interponen intereses superiores como el equilibrio financiero, el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y la regulación orgánica en materia de programación y ejecución del Presupuesto General de la Nación. Aduce que evaluadas las proyecciones de ingresos para el año de 1999, incluidas las propuestas al Congreso de la República para equilibrar el presupuesto aprobado, los ingresos que se esperaban recibir no fueron suficientes para financiar los gastos autorizados en la ley anual de presupuesto para la vigencia

fiscal de 1999; que, por ello, previo concepto del Consejo de Ministros se autorizó la reducción y el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, entre ellas las correspondientes al SENA, la que se efectuó mediante el Decreto No. 001 del 2 de enero de 1999. Señala la recurrente que la Sección Primera declaró la nulidad de los artículos 1 y 2 del Decreto 001 de 1999, únicamente en cuanto ordenó el monto de las contribuciones parafiscales del SENA tanto en el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, como en el Presupuesto de Gastos y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1999. Que así las cosas, la entidad está frente a un dilema, ya que los efectos de la sentencia de nulidad producen efectos desde el momento en que se expidió el acto anulado, por lo que las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraba, previa la expedición del acto, y dado que al haberse reducido el presupuesto, la referida apropiación se suprimió y para darle cumplimiento al fallo se debe adicionar el presupuesto por el Congreso de la República. PARTE OPOSITORIA El señor Roberto Hermida Izquierdo, señala que el Consejo de Estado ha sido consecuente con las determinaciones de la Corte Constitucional, trayendo a colación sus pronunciamientos sin contradecir aquellas. Manifiesta que el fallo impugnado no desnaturaliza las imposiciones parafiscales, que, además, no niega que el SENA sea un establecimiento público ni se opone a

que dichas rentas especiales figuren en el Presupuesto Nacional; que tales rentas, como dijo el Consejo de Estado, deben figurar como lo ordena el propio estatuto presupuestal, en capítulo separado y sólo para estimar su cuantía. Agrega que los aportes parafiscales no hacen parte integrante contable del Presupuesto General de la Nación; que dicha determinación encuentra fundamento en el artículo 29 del Decreto 111 de 1996. Que, por lo anterior, los recursos parafiscales no hacen parte de la unidad de caja que se reputa de los impuestos fiscales; que aquellos son administrados y determinados en sus montos y cuantías por el órgano que por ley así lo ordena y no por las superioridades administrativas que manejan los recursos generales del Tesoro Nacional. Concluye que el fallo censurado unifica la jurisprudencia sobre el tema de la parafiscalidad. Surtido el trámite procesal de rigor y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES La entidad recurrente invoca la causal de revisión establecida en el numeral 8 del artículo 188 del C.C.A, el cual fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de

1998. Señala el precitado numeral como causal de revisión, la siguiente: “Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.”.

La institución de la cosa juzgada, como lo ha reiterado esta Corporación, está

sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el asunto sobre el que versó el debate y la causa petendi de la prestación, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso. Así mismo, la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y sólo puede extenderse a aquellos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos. Los principios tutelares de esta institución jurídica son los establecidos en el artículo 332 del C.P.C, los cuales son aplicables al proceso contencioso administrativo, por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A. Prescribe el citado artículo 332 del C.P.C.: “ Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes, cuando las del segundo proceso son sucesores mortis causa de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por actos entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda, si se trata de derechos sujetos a registro y al secuestro en los demás casos. La sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular produce cosa juzgada erga omnes. Los efectos de la cosa juzgada en procesos en que se ventilen cuestiones relativas al estado civil de las personas, se regularán por lo dispuesto en el Código Civil y leyes complementarias. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que

comparezcan como parte, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.”. Según esta norma cabe plantear la cosa juzgada con éxito solo si concurren los tres elementos señalados en ella, esto es, que en ambos procesos exista identidad de partes, de objeto y de causa. La jurisprudencia y la doctrina han señalado que la identidad de partes no es física sino jurídica, lo cual explica la previsión del inciso segundo del precitado artículo, al entender que hay identidad de partes cuando los del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de los que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto intervivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda. Así mismo la jurisprudencia ha dicho que este tercer requisito, denominado límite subjetivo de la institución de la cosa juzgada, no tiene aplicación alguna en los procesos contencioso administrativos de nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaiga tienen un valor erga omnes, como lo establece el artículo 175 del C.C.A, lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial. Además en estos procesos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino en interés del orden jurídico1 Ahora bien, la causal de revisión que consagra el numeral 8 del artículo 188 del C.C.A. señala como condicionamiento para que opere dicha causal, que la sentencia posterior sea contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada . Una interpretación sistemática y no solamente literal de la citada causal lleva a

descartar la posibilidad de que en el contencioso administrativo pueda interponerse recurso de revisión contra los fallos proferidos como consecuencia del ejercicio de acciones públicas, pues si bien es cierto, como se dijo en párrafos antecedentes, que el límite subjetivo - identidad de partesno existe tratándose de las sentencias proferidas en los procesos en que se ejercite la acción de nulidad o en los juicios de constitucionalidad de la Corte Constitucional, por el carácter erga omnes que ellas comportan, no es menos cierto que debido precisamente a dicho carácter de cosa juzgada, resulta inane que sean pasibles de este recurso extraordinario, pues los actos administrativos anulados por la jurisdicción contenciosa en ejercicio de la acción de simple nulidad o las leyes o decretos leyes que son retirados del ordenamiento jurídico por las sentencias de 1 Sentencia de octubre 8 de 1992.Exp. 1094.Sección Primera M.P. Dr: Libardo Rodríguez Rodríguez . Sentencia del 22 de abril DE 2004. Exp: 13274. Sección Cuarta. M.P.: Dr: Germán Ayala Mantilla. inexequibilidad proferidos por la Corte Constitucional, no recobran su fuerza por un fallo posterior que de manera errónea considere su vigencia. No tiene pues sentido la existencia de la causal 8 de revisión frente a fallos erga omnes con carácter de cosa juzgada proferidos dentro de los procesos en que se ha ejercitado la acción pública de nulidad o la de constitucionalidad, como sucede en el caso objeto de examen en el que se pide la confrontación de una sentencia proferida por la Corte Constitucional y otra sentencia emitida por el Consejo de

Estado, para predicar de aquella los efectos de la cosa juzgada, cuando tales fallos per se la tienen. Pero además, no puede ser idéntica la causa en uno y otro proceso, ya que los motivos expuestos en las demandas para deducir las respectivas pretensiones, palmariamente tienen que ser diferentes, habida cuenta que en la sentencia proferida por la Sección Primera que se censura, lo que se pidió es la nulidad parcial de los artículos 1 y 2 del Decreto 001 del 2 de enero de 1999, mientras que en la sentencia C192 del 15 de abril de 1997, la petición versó sobre la inexequibilidad de los artículos 34 de la Ley 179 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996. Igual sucede con la identidad de objeto o cosa pedida que dice relación con las declaraciones que se reclaman de la justicia, ya que mal puede estimarse que el proceso que se rituó en la Corte Constitucional y el que se decidió por la Sección Primera versen sobre el mismo objeto, como quiera que en el primero, el juicio estuvo encaminado a examinar la constitucionalidad del artículo 1o. y la sección 1804 del artículo 2o. de la Ley 224 de 1995, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la Vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1996 y en el fallo recurrido la contienda estuvo dirigida a definir la legalidad de los artículos 1 y 2 del Decreto 001 del 2 de enero de 1999, “por el cual se reducen y se aplazan unas apropiaciones en el Presupuesto

General de la Nación para la vigencia fiscal de 1999”, expedido por el Gobierno Nacional, en cuanto se refieren a la reducción del presupuesto del Servicio Nacional de Aprendizaje “SENA”. Como se observa palmariamente son disímiles los objetos de uno y otro proceso, como lo es también la causa en que se fundan (acción de constitucionalidad - acción de nulidad). De otra parte, se tiene que para establecer la identidad de objeto es preciso consultar las pretensiones consignadas en cada escrito introductorio y por obvias razones las pretensiones en uno y en otro proceso son bien distintas, ya que, se repite, mientras en los juicios de nulidad se censura un acto administrativo, que bien puede ser una norma reglamentaria, en los juicios de constitucionalidad lo que se censura es una ley o un decreto ley. No puede pues existir confluencia alguna de materia entre uno y otro proceso. Finalmente y para ahondar en razones, tampoco puede conculcarse el principio constitucional de la cosa juzgada, habida cuenta que se trata de dos jurisdicciones que han realizado la una un juicio de constitucionalidad y la otra un examen de legalidad con base en normas de categoría, contenido y alcances distintos. Corolario de lo expuesto es sin lugar a dudas que si los procesos analizados no versaron sobre el mismo objeto, ni tuvieron la misma causa; si las sentencias proferidas en ellos son diferentes y aunado a ello que tal medio de impugnación sólo cabe en sentencias interpartes, es preciso concluir que no se estructura la causal de revisión invocada por el recurrente. Luego el recurso extraordinario no está llamado a prosperar y así habrá de decidirse.

Debe ordenarse la devolución de la caución constituida por el apoderado de la entidad recurrente mediante la Póliza de Seguro Judicial No. JU-27391018274, expedida el 25 de octubre de 1999 por valor de $1.000.000 (fl. 46). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. No prospera el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el apoderado de la Nación - Ministerio de Hacienda, contra la sentencia del 6 de septiembre de 1999 de la Sección Primera de esta Corporación.

2. Cancélese la Póliza de Seguro Judicial No. JU-27391018274, expedida el 25 de octubre de 1999 por valor de $1.000.000 (fl. 46).

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Presidente

ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

TARSICIO CACERES TORO RUTH STELLA CORREA PALACIO

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

ALIER EDUARDO HERNANDEZ MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

FILEMON JIMENEZ OCHOA JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

LIGIA LOPEZ DIAZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

MARIA INES ORTIZ BARBOSA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE DARIO QUIÑONES PINILLA

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO HECTOR ROMERO DIAZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General