CE-SALA PLENA-1001-03-15-000-2000-00438-01(S)-2005

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Procedencia Tal y como estaba regulado en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, el recurso extraordinario de súplica procedía contra las sentencias proferidas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, sólo si se presenta violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida (i), falta de aplicación (ii) o interpretación errónea (iii). Es así como el legislador consagró un mecanismo para asegurar que el contenido de la regla jurídica tuviera debido cumplimiento y que los conflictos sociales fueran resueltos o decididos de acuerdo con la ley. De consiguiente, éste recurso fue concebido como un instrumento procesal en defensa de la ley, la Constitución y, por ende, de la seguridad jurídica, pues el ordenamiento jurídico exige del máximo intérprete contencioso administrativo un grado importante de certeza jurídica, igualdad en el trato jurídico y un correcto entendimiento del derecho objetivo, en tanto que su ámbito de aplicación se reserva a la violación directa de normas sustanciales. En consecuencia, el recurso extraordinario de súplica implica una comparación entre la sentencia proferida por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado y la normativa sustancial aplicable lo que excluye su procedencia para corregir errores en la apreciación de pruebas y en la constatación de hechos. Ahora bien, en relación con el concepto de normas sustanciales, el Consejo de Estado, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, ha considerado que son aquellas reglas de derecho positivo que atribuyen derechos subjetivos, esto

es, aquellas “cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas”. Por eso mismo, “es el contenido de la norma y no su ubicación en los códigos sustantivos lo que determina su naturaleza sustancial”. VIOLACION DE NORMA CONSITUCIONAL - La causal solo es procedente para disposiciones sustanciales / NORMA CONSTITUCIONAL - Clases de normas. Norma sustancial. Norma constitucional sustancial indirecta. Norma constitucional instrumental Por expreso mandato superior (artículo 4º de la Carta) y como consecuencia directa de la estructura jurídica del Estado Constitucional diseñado en la Carta de 1991, las disposiciones constitucionales son normas jurídicas superiores y vinculantes, que además de condicionar la validez del proceso de producción normativa deben aplicarse de manera preferente por todos los operadores jurídicos, esto es, por las autoridades públicas y los particulares. Sin embargo, se precisa que el carácter vinculante de las normas constitucionales no implica su aplicación inmediata en todos los casos, pues existen diferentes tipos de normas constitucionales que defieren su aplicación a la regulación legal. De hecho, la Corte Constitucional ha dicho que pueden diferenciarse tres tipos de preceptos constitucionales, esto es, los valores, los principios y las reglas. Los primeros, son fines jurídicamente declarados a partir de los cuales se deriva el sentido y finalidad de las demás normas del ordenamiento jurídico, por lo que su aplicación debe concretarse, principalmente, por el Legislador. Los segundos son normas de aplicación inmediata que consagran prescripciones jurídicas concretas, por lo que

su aplicación directa es obligatoria principalmente para el Legislador y el juez. Y las reglas, son normas típicas con supuestos de hecho y consecuencias jurídicas claras, por lo que su aplicación directa es obligatoria para todos los operadores jurídicos. De igual manera, la doctrina y la jurisprudencia también han señalado que las normas constitucionales pueden clasificarse en tres grupos en lo que, para efectos del recurso extraordinario de súplica, resulta pertinente, a saber: Las primeras, que podrían denominarse normas con carácter sustancial directo, son aquellas que crean, declaran, modifican y extinguen derechos subjetivos o concretan la existencia de deberes jurídicos, sin que sea indispensable la regulación legal para que sean aplicables. Las segundas, son normas con carácter sustancial indirecto o normas estructurales, pues son aquéllas que consagran un mandato al legislador para que concrete la regla superior en normas sustanciales de carácter legal. Y, las normas constitucionales instrumentales que son aquellas que se limitan a definir fenómenos jurídicos o a hacer enunciaciones generales, por lo que su concreción también depende del legislador, quien las desarrolla mediante normas procedimentales, esto es, normas que regulan la actuación in procedendo. En este orden de ideas, las normas constitucionales que pueden invocarse para sustentar el recurso extraordinario de súplica son, exclusivamente, las normas con carácter sustancial directo, pues las segundas implican una violación indirecta de la Constitución y las terceras una violación de normas que no tienen ni alcanzan por vía legal el carácter de sustancial.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Creación de municipios / MUNICIPIOS - Régimen jurídico aplicable para su creación El artículo 300, numeral 6º, de la Constitución señala a la Asamblea Departamental como la corporación titular de las atribuciones de creación y supresión de municipios, segregación y agregación de territorios municipales en la respectiva circunscripción departamental; su ejercicio se ha de hacer mediante ordenanzas y de conformidad con la ley. Evidentemente, en la Constitución no existe otra disposición que autorice de manera expresa a otra autoridad o al pueblo para crear municipios, por lo que el recurrente concluye que solamente es posible hacerlo mediante ordenanzas. Sin embargo, el sólo hecho de que exista norma expresa constitucional que atribuya la competencia de creación de municipios a las asambleas, no necesariamente implica la negación de esa facultad para el pueblo, pues la misma se puede deducir de otras disposiciones constitucionales de contenido general. De hecho, no debe olvidarse que el principio de interpretación constitucional de unidad de la Carta exige que aquélla deba leerse como un todo armónico, que obliga “a no contemplar en ningún caso sólo la norma aislada sino siempre además en el conjunto en el que debe ser situada; todas las normas constitucionales han de ser interpretadas de tal manera que se eviten contradicciones con otras normas constitucionales” Pues bien, los artículos 40 y 103 de la Constitución consolidan el principio de participación democrática como instrumento estructural del Estado Social de Derecho que legitima el marco de acción de las autoridades publicas (preámbulo y artículo 1º),

en tanto que amplían las formas de intervención directa de los ciudadanos en la adopción y control de las decisiones públicas. Así, para el análisis del asunto sub iúdice es relevante la enorme importancia que la Constitución otorga a los mecanismos de democracia directa y su significado frente a las decisiones adoptadas por la mayoría. De otra parte, el artículo 105 de la Carta dispone que el legislador podrá autorizar a las autoridades locales para que realicen consultas populares “para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio”. Y el artículo 106 superior aclara que “previo el cumplimiento de los requisitos que la ley señale y en los casos que ‘esta determine, los habitantes de las entidades territoriales podrán presentar proyectos sobre asuntos que son de competencia de la respectiva corporación publica, la cual esta obligada a tramitarlos; decidir sobre las disposiciones de interés de la comunidad a iniciativa de la autoridad o corporación...” De conformidad con esas disposiciones, entonces, los ciudadanos tienen derecho, de un lado, a tomar parte en las consultas populares como mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de la soberanía y, de otro, a que las decisiones adoptadas en el marco de la participación democrática tengan el efecto jurídico que el legislador disponga en desarrollo de su poder de configuración política. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Inexistencia de violación directa de norma constitucional / MUNICIPIOS - Su creación no puede realizarse mediante acto administrativo. Necesidad de Ordenanza para su establecimiento La creación de municipios es, por regla general, una decisión a cargo de las

asambleas departamentales, que se adopta mediante ordenanzas y se somete al cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Pero, como asunto de competencia local, que interesa y afecta a la comunidad, la conformación de un nuevo municipio puede surgir de la decisión directa del pueblo, siempre y cuando la ley lo autorice y se cumplan con los requisitos señalados en ella. Dicho de otro modo, la creación de la entidad fundamental de la división política administrativa del Estado debe originarse en ordenanza que proviene de una decisión directa de la respectiva asamblea departamental o de la decisión popular del grupo social afectado, pero para que la decisión sea valida, en los dos casos, debe adoptarse de conformidad con los requisitos y condiciones regulados en la ley. En este orden de ideas, la Sala comparte la tesis expuesta en la sentencia recurrida, según la cual la creación de un municipio mediante acto administrativo para concretar la decisión mayoritaria del pueblo, per se, no sólo no es contrario al articulo 300, numeral 6, de la Constitución, sino que desarrolla los artículos 40, numeral 2, 103, 104 y 105 superiores. Por consiguiente, se concluye que el cargo por violación directa de las normas constitucionales no prospera. MUNICIPIO - Para la creación y establecimiento de municipios se necesita de la decisión de los ciudadanos residentes / CONSULTA POPULAR PARA LA CREACION DE MUNICIPIOS - Régimen legal aplicable Una de las etapas sine qua non para su formación es la decisión aprobatoria de los ciudadanos residentes en el territorio afectado, la cual podrá adoptarse en dos oportunidades, a saber: La primera, cuando se utiliza el mecanismo de consulta

popular, esto es, en aquellos casos en los que la ordenanza se presenta por el gobernador, acatando la decisión popular. Dicho de otro modo, la consulta popular que produjo resultado favorable a la creación de la entidad territorial vincula al gobernador a ejercer la iniciativa de ordenanza. La segunda oportunidad en que se pronuncia el pueblo, está dada con la figura del referéndum, según el cual la decisión popular será aprobatoria o desaprobatoria, pero en los dos casos, obligatoria. En consecuencia, aparece claro que esa disposición contempla la creación de municipios como una potestad de las asambleas departamentales, pero sometida a la voluntad popular expresada mediante los mecanismos de consulta popular o referéndum. El artículo 8º de la Ley 136 de 1994 se refiere a la consulta popular para la creación de municipios, no lo es menos que no define su procedimiento ni regula reglas especiales para ejecutar esa consulta, por lo que debe acudirse a la norma general que establece las condiciones de validez de los mecanismos de participación ciudadana, esto es, la Ley 134 de 1994, “por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”. Así, de acuerdo con esa última normativa, la consulta popular es el mecanismo que, de un lado, tiene el pueblo para pronunciarse válidamente sobre los asuntos que se someten a su consideración y, de otro, tiene el gobernante para conocer la opinión del pueblo y tomar decisiones con su apoyo. De hecho, el artículo 51 de la Ley 134 de 1994 señala que “...los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o

locales” (subrayas propias). Y, el artículo 55 ídem, dispone que “la decisión tomada por el pueblo en la consulta, será obligatoria. Se entenderá que ha habido una decisión obligatoria del pueblo, cuando la pregunta que le ha sido sometida ha obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral” RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA / CONSULTA POPULARProcedencia. Obligatoriedad. Efectos La opinión que la autoridad solicita a los ciudadanos sobre aspectos de interés regional o local es siempre obligatoria cuando: i) es expresada por no menos de la tercera parte de los electores que componen el censo electoral y, ii) la pregunta es aprobada por la mitad más uno de los sufragios válidos. En ese caso, el destinatario tendrá el deber jurídico de traducir la decisión popular en acciones concretas y congruentes con lo aprobado. La reglamentación legal de otorgar, por regla general, a la consulta popular un efecto obligatorio resulta armónico con el sentido que la Constitución atribuye a ese mecanismo de participación para la creación de entidades territoriales. En efecto, de acuerdo con el artículo 297 de la Carta, la consulta popular es obligatoria para la formación de nuevos departamentos. En igual sentido, el artículo 319 superior dispone que para la vinculación de municipios a áreas metropolitanas o para la conformación de éstas es indispensable contar con la aprobación popular, que es vinculante. Y, según el artículo 321 de la Carta, es obligatoria la opinión favorable del pueblo adoptada en

consulta popular, para el ingreso de un municipio a una provincia ya constituida. Es, pues, la consulta popular como mecanismo de democracia participativa, un instrumento por medio del cual el pueblo se pronuncia acerca de una pregunta de carácter general, local o regional y, que adoptada con las mayorías requeridas por la ley, es obligatoria para las autoridades destinatarias. Sin embargo, aquí surge una pregunta obvia: ¿de acuerdo con la ley, quiénes son las autoridades destinatarias de la obligación de concretar la decisión popular de aceptar la creación de un municipio?. Como bien lo sostiene la sentencia suplicada, el artículo 56 de la Ley 134 de 1994 es claro en señalar que la decisión obligatoria del pueblo deberá adoptarse por el “órgano correspondiente”, esto es, la autoridad que tiene a su cargo la aprobación por ley, ordenanza, acuerdo o resolución. Y, si esa autoridad no lo hace dentro del término señalado para el efecto, corresponderá adoptarlo mediante decreto al Presidente, Gobernador, Alcalde o funcionario respectivo. Nótese que la destinataria de la decisión obligatoria del pueblo es la Asamblea Departamental, pues esa corporación pública tiene la competencia constitucional y legal para crear municipios y, mediante ordenanza, tiene el deber de hacer efectiva la consulta popular (artículos 106 y 300, numeral 6º, de la Constitución). Pero, de todas maneras, la ley señaló con claridad que, si la autoridad competente para concretar la decisión del pueblo se niega a hacerlo, corresponderá al Ejecutivo hacerla cumplir. De hecho, la actuación del Presidente, Gobernador, Alcalde o funcionario respectivo, en sentido estricto, se traduce en un

reemplazo a la autoridad competente cuando ésta se niega a concretar los efectos obligatorios de la decisión popular, pues no actúan como jefes de la administración nacional, seccional o local, sino como ejecutores de la decisión popular que correspondía a otra autoridad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 1 A

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-15-000-00438-01(S)

Actor: MANUEL DEL CRISTO CADRAZCO SALCEDO Demandado: GOBERNADOR DEL DEPARTMENTO DE SUCRE En cumplimiento de lo previsto en el artículo transitorio de la Ley 954 de 2005 y el Acuerdo número 36 del 14 de junio de 2005, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sala Transitoria de Decisión 1A, resuelve el recurso extraordinario de súplica interpuesto, mediante apoderado, por el demandante contra la sentencia del 17 de marzo de 2000, mediante la cual la Sección Primera de esta Corporación confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de

Sucre.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, mediante apoderado, el señor Manuel del Cristo Cadrazco Salcedo demandó el Decreto número 0356 del 25 de junio de 1998 del Gobernador del Departamento de Sucre, por medio del cual se creó el Municipio

de El Roble en ese departamento. De acuerdo con la demanda, el acto administrativo impugnado desconoció los artículos 300, numeral 6º, de la Constitución; 55 de la Ley 134 de 1994, 8º de la Ley 136 de 1994; 84 del Código Contencioso Administrativo y 107 de la Ordenanza número 18 de 1996. Y, la violación de esas disposiciones, en resumen, se produjo por lo siguiente: En virtud de lo dispuesto en el artículo 300, numeral 6º, de la Constitución, la creación de municipios es competencia de las Asambleas Departamentales y no del Gobernador. Congruente con ello, el artículo 8º de la Ley 136 de 1994, señaló que el proyecto de ordenanza que crea un municipio puede ser presentado por el Gobernador, los diputados o por iniciativa popular; en éste último caso es obligatorio que el Gobernador presente el respectivo proyecto. Por su parte, el artículo 55 de la Ley 134 de 1994, dispone que la decisión del pueblo es obligatoria siempre y cuando la creación del municipio hubiere obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios, lo cual no sucedió en este caso, puesto que el Gobernador no tuvo en cuenta el voto negativo de los corregimientos implicados. De acuerdo con el parágrafo del artículo 8º de la Ley 136 de 1994, el proyecto de ordenanza para crear un municipio puede tener originen en la iniciativa popular, en la de los diputados o del Gobernador, pero para este último es obligatorio presentar el proyecto cuando fuere aprobado por la mayoría de los ciudadanos que

residen en el territorio afectado.

II. LA SENTENCIA SUPLICADA Mediante la sentencia objeto de súplica se resolvió confirmar la dictada el 5 de mayo de 1999 por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

La Sección Primera compartió la decisión del a-quo, puesto que no encontró vulneración de las normas invocadas, con los argumentos que se resumen a continuación: Para determinar el alcance de los artículos 8º de la Ley 136 de 1994 y 56 de la Ley 134 de 1994, es necesario tener en cuenta que la democracia participativa es uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, que se concreta con la efectiva participación y decisión de los ciudadanos en los asuntos de su interés. De igual forma, la Sección Primera consideró indispensable interpretar en forma sistemática los artículos 105 y 306, numeral 6º, de la Constitución, para concluir que la creación de municipios no es un asunto de competencia exclusiva de las Asambleas Departamentales, en tanto que “la Constitución introdujo, como se ha dicho, otros instrumentos de decisión, propios de la democracia participativa, como es el caso de la consulta popular. A través de ese medio se puede decidir no solamente en la materia que se comenta sino también en otros asuntos que pertenezcan al nivel departamental”. De otro lado, el fallo suplicado expresó que, mediante sentencia C-180 de 1994, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de los artículos 1º y 56 de la Ley 134 de 1994, según los cuales la consulta popular tiene carácter obligatorio para

las autoridades que tienen a su cargo hacer efectiva la decisión popular, mediante ley, ordenanza o acuerdo. Pero, si vencidos los términos, las corporaciones populares no adoptan la decisión, le corresponderá hacerlo al Presidente de la República, al Gobernador o al Alcalde, según el caso. En consideración con ello, la Sección Primera concluyó que los artículos 56 de la Ley 134 de 1994 y 8º de la Ley 136 de 1994, lejos de ser incompatibles son complementarios. Finalmente, la Sección Primera sostuvo que, en materia de efectos de la consulta popular, debe prevalecer lo dispuesto en la Ley 134 de 1994, por cuanto esa normativa se refiere de manera expresa dichos efectos, mientras que la Ley 136 de 1994 regula la organización y funcionamiento de los municipios. En consecuencia, debe darse prevalencia al “grado de especialidad de la norma reguladora de la consulta popular, especialmente en materia de sus efectos”.

III. EL RECURSO DE SUPLICA 2.1. El apoderado del demandante acusa la sentencia de ser directamente violatoria, por indebida aplicación y errónea interpretación, de los artículos 40, numeral 2º y 103 de la Constitución y 56 de la Ley 134 de 1994 y, por falta de aplicación, de los artículos 300, numeral 6º, de la Constitución y 8º, parágrafo, de la Ley 136 de 1994.

El cargo por violación directa de las normas citadas en el escrito del recurso fue sustentado, en resumen, de la siguiente manera: Indebida aplicación y errónea interpretación de los artículos 40, numeral

2º, y 103 de la Constitución. La creación del Municipio de El Roble no se sujetó al principio democrático de las mayorías, en tanto que no fue aprobada por la mayoría de los residentes en los corregimientos afectados. De hecho, a pesar de que la sentencia se fundamenta en esas normas constitucionales para concluir que la participación ciudadana puede adoptar la decisión de creación de entidades territoriales, el desconocimiento de la no aprobación de la decisión por parte de la comunidad violó los derechos al sufragio y de participación ciudadana protegidos en la Constitución. Falta de aplicación del artículo 300, numeral 6º, de la Constitución. No es posible crear un municipio en Colombia sin ordenanza, pues esa norma claramente señala que para la creación de esas entidades territoriales se deben cumplir 2 requisitos, a saber: i) que obedezcan a una decisión válida de las Asambleas Departamentales, ii) que se cumpla con los requisitos señalados en la ley. En consecuencia, si se crean municipios “por medio de consulta popular o de decreto se aparta ostensiblemente” de esa disposición superior, puesto que la participación ciudadana no puede sustituir el orden constitucional. Falta de aplicación del parágrafo del artículo 8º de la Ley 136 de 1994. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 300, numeral 6º, de la Constitución, el artículo 8º de la Ley 136 de 1994 señaló los requisitos para que las Asambleas puedan crear municipios. En especial, el parágrafo de esa disposición dejó en claro que el único efecto de la consulta popular frente a la creación de municipios es el

de “obligar al gobernador a presentar el proyecto de ordenanza a la Asamblea Departamental... el resultado favorable de esta consulta no determina la expedición de la ordenanza”. Así, concluye que la consulta popular es solamente una etapa del procedimiento para crear municipios, pero no puede convertirse en el mecanismo adecuado para sustituir ilimitadamente a los órganos de representación popular. Indebida aplicación y errónea interpretación del artículo 56 de la Ley 134 de 1994. Si bien es cierto esa disposición señala que la decisión adoptada mediante la consulta popular es obligatoria, no lo es menos que, por existir norma especial y posterior –la Ley 136 de 1994-, que regula el tema de la consulta popular para la creación de municipios, ésta última debe aplicarse de manera preferente, de tal forma que debe entenderse que la consulta solamente obliga a que el gobernador presente proyecto de ordenanza en el sentido indicado por el pueblo. De otra parte, sostiene que, contrario a lo advertido por la Sección Primera en la sentencia suplicada, los contenidos de los artículos 8º de la Ley 136 de 1994 y 56 de la Ley 134 de 1994 son contradictorios, en tanto que la primera consagra la consulta popular como un mecanismo que no es vinculante para la asamblea departamental, mientras que la segunda se refiere a la obligatoriedad de la decisión popular cuando medie la consulta. Por tales razones, a juicio de la parte recurrente, la controversia normativa debía resolverse a favor de la aplicación de la Ley 136 de 1994, por tres razones: i) esa norma es especial para la regulación de municipios, ii) es posterior a la Ley 134 de 1994 y, iii) la consulta popular prevista en la Ley 136

de 1994 es sui generis, como quiera que fue diseñada como un instrumento para obligar al gobernador a ejercer la iniciativa de ordenanza. 2.2. El recurso de suplica fue concedido por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 19 de mayo de 2000. Y, después del reparto correspondiente, el Magistrado Ponente admitió el recurso por auto de 23 de junio de 2000. 2.3. En el tramite del recurso de suplica, el Ministerio Publico guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES Competencia y oportunidad De conformidad con lo expuesto en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue modificado por los artículos 57 de la Ley 446 de 1998 y - de la Ley 954 de 2005, esta Sala es competente para conocer del recurso de súplica interpuesto, por intermedio de apoderado, por el señor Manuel Cadrazco Salcedo, Alcalde del Municipio de San Benito Abad, contra la sentencia dictada el 17 de marzo de 2000 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso

Administrativo. El recurso de súplica fue presentado oportunamente, esto es, dentro del término que para el efecto consagraba el inciso segundo del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 267 ibídem y 331 del Código de Procedimiento Civil. Asunto objeto de estudio La providencia suplicada resolvió confirmar el fallo de 5 de mayo de 1999 del Tribunal Administrativo de Sucre, el cual negó las pretensiones dirigidas a anular el Decreto número 0356 de 1998 del Gobernador de Sucre. El acto administrativo

cuya nulidad se pretende creó el Municipio de El Roble en la jurisdicción de esa entidad territorial. El recurso extraordinario de súplica se fundamenta en cuatro cargos. El primero, que la sentencia recurrida viola directamente, por indebida aplicación y errónea interpretación los artículos 40, numeral 2º, y 103 de la Constitución, como quiera que la creación del Municipio de El Roble no se sujetó al principio democrático de las mayorías, pues la consulta no fue aprobada por la mayoría de los residentes en los corregimientos afectados. El segundo, por violación directa, consistente en la falta de aplicación del artículo 300, numeral 6º, de la Constitución, puesto que la creación de municipios solamente es posible mediante ordenanza. El tercero, por violación directa, consistente en la falta de aplicación, del parágrafo del artículo 8º de la Ley 136 de 1994, según el cual la consulta popular es solamente una etapa del procedimiento para crear municipios, pero no sustituye la ordenanza. Finalmente, el recurrente sostiene que la sentencia censurada violó directamente el artículo 56 de la Ley 134 de 1994, por indebida aplicación y errónea interpretación, en tanto que la obligatoriedad de la decisión popular adoptada en consulta no es aplicable en este caso, porque debió aplicarse la Ley 136 de 1994 que le señala al gobernador la obligación de presentar proyecto de ordenanza. Así las cosas, el asunto que la Sala debe resolver se reduce a averiguar si la conclusión a la que llegó la sentencia recurrida, relativa a que los municipios pueden crearse mediante acto administrativo que hace efectiva la decisión

adoptada en consulta popular, contradice las normas invocadas por el recurrente y, por ende, si prospera o no el recurso extraordinario de súplica. Para ello, es necesario estudiar tres asuntos jurídicos, a saber: En primer lugar, debe analizarse si las disposiciones constitucionales pueden considerarse como normas sustanciales cuya violación directa estructura la causal del recurso extraordinario. En segundo lugar, es necesario dilucidar si, como lo advierte el recurrente, de acuerdo con la Constitución la potestad para crear municipios es asunto privativo de las Asambleas departamentales o si, como lo sostiene el Gobernador de Sucre, también puede originarse en la consulta popular. Finalmente, resulta imperativo estudiar si, de acuerdo con las Leyes 134 y 136 de 1994, la decisión del pueblo de crear municipios, adoptada mediante consulta popular válida, es obligatoria para las asambleas departamentales. Disposiciones constitucionales y normas sustanciales Tal y como estaba regulado en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, el recurso extraordinario de súplica procedía contra las sentencias proferidas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, sólo si se presenta violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida (i), falta de aplicación (ii) o interpretación errónea (iii). Es así como el legislador consagró un mecanismo para asegurar que el contenido de la regla jurídica tuviera debido cumplimiento y que los conflictos sociales fueran resueltos o decididos de acuerdo con la ley. De consiguiente, éste recurso fue concebido como un instrumento procesal en defensa de la ley, la Constitución y, por ende, de la seguridad jurídica,

pues el ordenamiento jurídico exige del máximo intérprete contencioso administrativo un grado importante de certeza jurídica, igualdad en el trato jurídico y un correcto entendimiento del derecho objetivo, en tanto que su ámbito de aplicación se reserva a la violación directa de normas sustanciales. En consecuencia, el recurso extraordinario de súplica implica una comparación entre la sentencia proferida por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado y la normativa sustancial aplicable lo que excluye su procedencia para corregir errores en la apreciación de pruebas y en la constatación de hechos1. Ahora bien, en relación con el concepto de normas sustanciales, el Consejo de Estado, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia2, ha considerado que son aquellas reglas de dere