CE-SALA PLENA-1001-03-15-000-2000-06616-01(S-616)-2005

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Norma posterior y específica, prevalece sobre las anteriores y generales / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Control previo y posterior de la Contraloría General de la República en la contratación estatal / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Facultades en la contratación estatal Acudiendo a las reglas generales de interpretación contenidas en la Ley 153 de 1887, según las cuales la norma posterior prevalece sobre la anterior y la especial, sobre la general, se desprende que hubo una correcta interpretación de las disposiciones contenidas en el artículo 298 del Decreto Ley 222 de 1983 por parte de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que era el aplicable. El Decreto 925 de 1976 regulaba de manera general lo relativo a la intervención de la Contraloría General de la República en las entidades fiscalizadas, mediante un control que podía ser previo, perceptivo o posterior. Como se señaló, existe una norma especial y posterior que regula de forma específica la intervención de la Contraloría General de la República en materia de contratación estatal y que, por tanto, prevalece sobre las disposiciones generales del citado decreto. Según esta norma especial, contenida en el artículo 298 del Decreto Ley 222 de 1993, la intervención del ente fiscalizador en “todo el proceso de contratación”, se limita exclusivamente al ejercicio de un control posterior. Cuando la norma habla de “todo el proceso de contratación” está haciendo referencia tanto a las etapas previas de elaboración de pliegos de condiciones, estudio de propuestas, adjudicación, pasando por la de perfeccionamiento de contratos, la ejecución de

los mismos, hasta su liquidación. El control posterior en los términos de la misma norma, se circunscribe a una revisión de los procedimientos y operaciones que se hayan ejecutado “durante el trámite de contratación para verificar si éste se hizo de acuerdo con las normas, leyes y reglamentos establecidos”, control que, como se ha expresado debe realizarse después de cumplidas todas las etapas contractuales, incluída la liquidación del contrato. Al observar la Sección Tercera en la sentencia impugnada, que el contrato 6.491 de 1988 quedó perfeccionado el 1 de febrero de 1989, día en que la entidad contratante aprobó la póliza que amparaba la buena inversión del anticipo y los demás documentos del contrato, y que la Contraloría General de la República formuló aviso de observaciones contra el Director del Fondo Aeronáutico Nacional el 16 de febrero de 1989 y abrió juicio fiscal contra el mismo funcionario el 29 de junio del mismo año, aplicando debidamente el artículo 298 del Decreto Ley 222 de 1983 concluyó que el ente fiscalizador no ejercitó el control posterior sino el previo. De esta manera, la Contraloría, con su intervención inoportuna e ilegal, coadyuvó a la demora en el pago del anticipo al contratista y violó normas legales. Encuentra la Sala que la sentencia impugnada interpretó correctamente el artículo 298 del Decreto Ley 222 de 1983. No prospera el cargo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá D. C., Octubre cuatro (4) de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-15-000-2000-06616-01(S-616)

Actor: ELKIN DE JESUS BOZON PEREZ Demandado: FONDO AERONAUTICO NACIONAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 954 de 2005 y en el Acuerdo N° 036 de 2005 de la Sala Plena del Consejo de Estado, conoce la Sala Especial Transitoria de Decisión 3D del recurso extraordinario de súplica interpuesto por el apoderado de la Contraloría General de la República, contra la sentencia del 13 de julio de 2000, proferida por la Sección Tercera del Consejo de

Estado. ANTECEDENTES La demanda. ELKIN DE JESUS BOZON PEREZ, mediante apoderado, interpuso demanda ordinaria contractual contra el Fondo Aeronáutico Nacional con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones:

1. Que el Fondo Aeronáutico Nacional incurrió en mora en el pago del anticipo del contrato # 6491 de 1988, sin resarcir los perjuicios ocasionados con la mora en el pago.

2. Que el contratista demandante incurrió en sobrecostos que el 18 de octubre de 1990 calculó en la suma de $54’563.595.10.

3. Que el Fondo Aeronáutico Nacional causó al demandante perjuicios que alcanzan un valor de $210’000.000.

4. Que es nula el acta de liquidación del contrato celebrada el 5 de agosto de

1991.

5. Que se ordene la actualización monetaria del monto de la condena.

6. Que se ordene el pago de los intereses a que haya lugar.

HECHOS El Fondo Aeronáutico Nacional tramitó la licitación pública 054 de 1988 para el diseño, adquisición e instalación y puesta en servicio de equipos y elementos para la remodelación de la subestación de energía del Aeropuerto Alfonso Bonilla Aragón de la ciudad de Cali. Mediante Resolución 19.766 del 16 de Diciembre de 1988, se adjudicó al Ingeniero Elkin de Jesús Bozón Pérez la mencionada licitación y se celebró el contrato #6.491. El valor del citado contrato fue de $108’026.314 que el Fondo pagaría al contratista así: a) el 70% del valor del contrato, anticipadamente, previa presentación de la cuenta de cobro acompañada de copia del oficio de aprobación de la garantía que lo ampare; b) el 20%, previa presentación de la cuenta de cobro acompañada del acta de recibo de la obra y, c) El 10% restante, contra presentación de la cuenta de cobro acompañada del acta de liquidación del contrato. El contrato quedó perfeccionado y debidamente legalizado y el 20 de enero de 1989 se presentó la cuenta de cobro correspondiente al valor del anticipo equivalente al 70% del valor total de contrato. El 1 de febrero de 1989, la entidad demandada aprobó la póliza de garantía que amparaba la buena inversión del anticipo. La entidad demandada pagó el anticipo el 18 de abril de 1990, es decir, se incurrió

en una mora de 18 meses en el pago del anticipo. En consecuencia, los precios ofrecidos por el contratista y aceptados por la demandada, se desactualizaron, lo cual obedeció fundamentalmente a la devaluación del peso colombiano frente al dólar de los Estados Unidos de América y al aumento en Colombia de los precios de la mano de obra y los demás bienes, servicios y suministros a cargo del contratista. Antes de recibir el anticipo, el contratista informó al Fondo sobre el desfase en los costos y la imposibilidad de cumplir con las obligaciones emanadas del contrato debido a los sobrecostos de ejecución. El anticipo se pagó el 18 de abril de 1990 y en esa fecha se celebró al Acta de iniciación de las obras. El 11 de septiembre de 1990 se celebró un contrato adicional prorrogando el plazo inicial. En el mes de diciembre de 1990 el contratista había ejecutado más del 99% del contrato faltando únicamente algunas instalaciones de los equipos. Desde esa época se evidenció que la entidad demandada se negaría a reconocer los sobrecostos al contratista. El 13 de diciembre de 1990, el interventor recibió a entera satisfacción, las obras ejecutadas por el contratista, mediante la respectiva acta de Recibo final. A partir de este momento, la entidad demandada presionó al contratista para que suscribiera el Acta de Liquidación del contrato en la que no aparecía la constancia de que el contratista dejaba a salvo su reclamación por los perjuicios sufridos en la ejecución del contrato. El contratista sistemáticamente se negó a suscribir el acta

de liquidación. Finalmente ésta se suscribió el 5 de agosto de 1991. Por todas las obras del contrato N°. 6.491 el Fondo canceló al contratista la suma de $105’419.346.30. El Fondo obtuvo un enriquecimiento injusto que, en la fecha de la liquidación del contrato, ascendía a la suma de $100’000.000. Normas violadas y concepto de la violación. Se violó el artículo 1602 del Código Civil. La mora en el cumplimiento de los términos contractuales trajo como consecuencia un enriquecimiento injusto para la entidad demandada. El Fondo incurrió en fraude a la ley puesto que incumplió el contrato ocasionando serios perjuicios al demandante quien, además, está favorecido con la llamada “teoría de la imprevisión”. Se violó el artículo 289, inciso 2 del Decreto 222 de 1983 ya que el acta de liquidación que se impugna omitió determinar las indemnizaciones a favor del contratista y a cargo de la entidad demandada. Se violaron los artículos 10, 20 y 25 del Código de Comercio puesto que el contratista es un comerciante y tiene derecho a obtener un lucro de su actividad económica. LA SENTENCIA SUPLICADA La Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 13 de julio de 2000 que se impugna, modificó el fallo del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que había dispuesto declarar no probada la excepción de caducidad propuesta por el Fondo Aeronáutico Nacional y declarado que este Fondo incurrió en mora en el pago del anticipo y, para restablecer el equilibrio financiero contractual condenó al

Fondo a reconocer y pagar al demandante la suma de $52’109.112.15. Igualmente ordenó que la Contraloría General de La República, habiéndose encontrado que incurrió en responsabilidad en el desequilibrio financiero de la relación contractual, debería reembolsar el equivalente al 50% de dicho valor. La Sección Tercera en la sentencia impugnada, declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por el Fondo Aeronáutico Nacional (hoy Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil) y declaró que esta Unidad incumplió la obligación de entregar oportunamente el anticipo al demandante. Como consecuencia de lo anterior, condenó a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil a pagar al demandante la suma de $185’199.191.50 e igualmente condenó a la Contraloría General de la República, entidad llamada en garantía, a pagar a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, el 50% del pago que esta entidad tenía que hacer al demandante. Determinó que las sumas liquidadas ganarían intereses comerciales moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia y hasta su cancelación. Señaló la Sección Tercera en su fallo que el contrato quedó debidamente perfeccionado el 1 de febrero de 1989, fecha en que la entidad contratante, aprobó la póliza que amparaba la buena inversión del anticipo y los demás documentos del contrato. No obstante, el anticipo tan solo se entregó al contratista el 18 de abril de 1990, incurriendo la entidad en incumplimiento contractual, por mora. En una economía como la nuestra es un hecho notorio que, a causa de la

inflación, la suma recibida no representa monetariamente su verdadero poder adquisitivo ya que transcurrieron varios meses desde el momento en que debió ser entregada. Es un hecho probado que el contratista solicitó directamente a la Administración que le reconociera el valor de los perjuicios que por sobrecostos sufrió como consecuencia de la mora en el pago del anticipo, hecho que retardó en el tiempo la ejecución de sus obligaciones acarreando mayores valores sobre los costos. De las comunicaciones cruzadas entre el contratista y la administración se deduce que ésta le indicó a aquel que en el acta de liquidación se definirían las obligaciones a cargo de las partes y las indemnizaciones a favor del contratista, si a ello hubiere lugar. Esas indicaciones del Fondo, que el demandante califica como de promesas incumplidas, la Sala no las tuvo por tales, pues la administración le indicó al contratista que así se procedería cuando a ello hubiere lugar y éste no le probó a la administración los perjuicios que padeció como consecuencia del obrar administrativo, limitándose durante la ejecución del contrato, a señalarle al Fondo que incurrió en sobrecostos. El retardo en el pago del anticipo ocurrió durante la vigencia del Decreto Ley 222 de 1983 que es la norma aplicable en el presente caso. Señaló la Sección Tercera que la ecuación financiera del contrato debe mantenerse para proteger el resultado económico pretendido por el contratista de haberse ejecutado el contrato en las condiciones originales. En el caso concreto, el incumplimiento de la entidad contratante se concretó en la demora en la entrega del anticipo, conducta que retardó la ejecución del contrato por parte del

contratista lo cual llevó a incurrir en el pago de mayores costos para la ejecución del objeto contratado. Al no probar el demandante la variación real de los precios de los elementos que utilizó para la ejecución de la obra, ni los sobrecostos que tuvo que asumir, se confirmó en ese aspecto la decisión del a quo que negó las pretensiones relativas a la declaratoria de reconocimiento de ese hecho y la consecuencial indemnización por este aspecto. Se procedió a liquidar el daño emergente y el lucro cesante. Encontró la Sección Tercera que la administración no incurrió en violación del inciso 2 del articulo 289 del Decreto Ley 222 de 1983. Con el material probatorio recaudado se encuentra legítimo el actuar del Fondo, ya que el contratista no demostró, ni durante la ejecución del contrato ni durante la liquidación bilateral del mismo, que incurrió en sobrecostos y solo se limitó a afirmarlos. En relación con el llamamiento en garantía hecho a la Contraloría General de la República, la ley vigente para el momento de los hechos era el Decreto Ley 222 de 1983 que señalaba que la intervención de este organismo en todo el proceso de contratación se limitaba exclusivamente al ejercicio de un control posterior. En el expediente se encuentra acreditado que con ocasión de la celebración del contrato 6.491 de 1988, se profirió aviso de observaciones contra el Director del Fondo Aeronáutico Nacional y se abrió juicio fiscal contra el mismo funcionario, el cual falló sin responsabilidad fiscal, entre otros fundamentos, porque la entidad no desembolsó suma alguna con cargo al citado contrato. Se probó que el Fondo no cumplió con las obligaciones a su cargo, con base en

que la Contraloría General de la República adelantaba procedimientos de control fiscal contra el representante legal de la entidad. La Sección Tercera consideró que la Contraloría General de la República, en su actuación dirigida a controlar la celebración del contrato, no ejercitó el control posterior sino el previo, el cual no estaba autorizado por la ley, conducta que no sólo se sale de su ámbito de competencia legal, sino que se traduce en una abierta infracción del artículo 298 de la Constitución Política. Por lo anterior, la Sala considera que el llamado en garantía debe pagar a la entidad contratante el 50% del valor de la condena impuesta con ocasión del incumplimiento contractual. FUNDAMENTOS DE LA SUPLICA En un escrito poco ortodoxo desde el punto de vista de la técnica jurídica para este tipo de recursos, el apoderado de la Contraloría General de la República interpuso recurso extraordinario de súplica contra la anterior sentencia, el cual sustentó en la siguiente forma: Estimó el recurrente que el fallo de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado violó las siguientes disposiciones: 1.Violación directa por falta de aplicación del artículo 60, numerales 3 y 4 de la Constitución Política de 1886, vigente para la época de los hechos y 2 del Decreto 925 de 1996. Estas normas señalan que el Contralor General tiene dentro de sus atribuciones la de “Exigir informes a los empleados públicos nacionales, departamentales o municipales, sobre su gestión fiscal” y “Revisar y fenecer las cuentas de los

responsables del erario”. La Contraloría solicitó informes sobre el estado del contrato después de su perfeccionamiento, máxime cuando se consideraba que éste era de obras públicas al tenor del artículo 81 del Decreto 222 de 1983 y no como lo había suscrito la entidad contratante como de compraventa. No se cuestionó el pago del anticipo. Se desconoció el artículo 2 del Decreto 925 de mayo 11 de 1976, vigente para la época de los hechos pues la sentencia expresó que el control fiscal aplicado fue el posterior sin tener en cuenta el control previo que estaba regulado por el referido decreto y que consistía en la revisión con antelación a la ejecución del contrato. Este decreto sólo vino a perder vigencia a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991 y la Ley 42 de 1993, artículo 11, que abolieron el control previo.

2. Violación directa por aplicación errónea del artículo 298 del Decreto 222 de

1983. Se afirma que se interpretó en forma inexacta el contenido del artículo 298 del Decreto 222 de 1983 en cuanto a que el control posterior se realizaría al finalizar todo el contrato. Este no es el sentido de esta norma puesto que en el parágrafo se señala que “se entiende por control posterior aquel que se aplica una vez se hayan realizado y perfeccionado los actos administrativos sujetos a ese control y por lo tanto la Contraloría no podrá intervenir en ningún proceso administrativo de contratación como son la elaboración del pliego de condiciones, el estudio de las propuestas, la adjudicación y perfeccionamiento de los contratos la liquidación de los contratos”. La entidad fiscalizadora no podía intervenir antes de las citadas etapas, pero sí

después del perfeccionamiento del contrato en virtud del control previo de que trata el Decreto 925 de 1976. La sentencia recurrida se centra en el hecho de que la Contraloría General de la República intervino en el proceso de contratación administrativa antes y después del perfeccionamiento del contrato, lo cual no es cierto ya que el perfeccionamiento tuvo lugar el 1 de febrero de 1989, y el aviso de observaciones se profirió en febrero 28 del mismo año, es decir, un mes después. La entidad demandada, Fondo Aeronáutico Nacional, es el único responsable en la mora sobre el pago del anticipo, puesto que en ningún documento arrimado al proceso se demuestra que la Contraloría se haya opuesto al pago del anticipo del contrato. Dicho pago era una función netamente administrativa la cual pudo cumplir sin ningún obstáculo la entidad contratante, entre el 11 de febrero de 1988 (fecha de perfeccionamiento del contrato) y el 28 de febrero de 1988 ( fecha en que oficialmente intervino la Contraloría). La Contraloría falló sin responsabilidad fiscal a favor del representante legal de la entidad contratante el 28 de diciembre de 1989 y el anticipo solo se canceló al contratante el 18 de abril de 1990, es decir, cuatro meses después. Se está condenando a la entidad llamada en garantía al pago del 50% de la condena sin tener ninguna responsabilidad por cuanto su actuación estuvo enmarcada dentro de las disposiciones de carácter fiscal tanto de orden constitucional como legal que estaban vigentes en la época de los hechos. En la época de la celebración del contrato, la entidad fiscalizadora disponía de los

tres tipos de control fiscal como eran el previo, el perceptivo y el posterior. La Oficina Jurídica de la Contraloría, interpretando el alcance del artículo 298 del Decreto Ley 222 de 1993, señaló que el momento de hacer el control fiscal a los contratos de la administración es el posterior al perfeccionamiento. Queda demostrado entonces que la Contraloría no interfirió en el pago del anticipo del contrato. Es evidente la responsabilidad de la entidad contratante que no utilizó los mecanismos legales correspondientes para que no se paralizara la ejecución del contrato, dado que no ejerció las acciones judiciales contra los actos de la Contraloría. Para resolver, se C O N S I D E R A El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, contempla el recurso extraordinario de súplica, contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las Secciones o Subsecciones de esta Corporación y señala como causal la violación directa de la ley sustancial. Dicha norma, en lo pertinente establece: ART. 194.—Modificado. L. 446/98, art. 57. Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo

determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará. (...)”. Es necesario reiterar que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos y de las cuestiones jurídicas planteadas en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. El presente recurso extraordinario de súplica no tiene vocación de prosperidad por las razones que a continuación se explican: La Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia impugnada, en relación con la responsabilidad de la entidad llamada en garantía que constituye el objeto del presente recurso extraordinario, en este caso, la Contraloría General de la República, se fundamentó en los artículos 298 del Decreto Ley 222 de 1983 y en el Decreto 925 de 1976. Del recurso extraordinario de súplica, se pueden deducir los siguientes cargos.

1. Violación de la norma sustancial por falta de aplicación de los artículos 60,

numerales 3 y 4 de la Constitución Política de 1886, vigente para la época de los hechos y 2 del Decreto 925 de 1976.

Estas normas establecían: Constitución Política de 1886. “Artículo 60. El Contralor General de la Republica tendrá las siguientes

atribuciones: (...)

3. Exigir informe a los empleados públicos nacionales, departamentales o municipales, sobre su gestión fiscal;

4. Revisar y fenecer las cuentas de los responsables del Erario.

(...)”. Decreto 925 de 1976, por el cual se determinan los procedimientos generales de control fiscal y de auditoría, el alcance que deben tener el control previo y la contabilidad general de la Nación y se dictan normas sobre estadística. (...) “Artículo 2. El control previo que corresponde ejercer a la Contraloría General de la República en las entidades bajo su fiscalización, consiste en examinar con antelación a la ejecución de las transacciones u operaciones, los actos y documentos que las originan o respaldan, para comprobar el cumplimiento de las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos”. Este cargo se fundamenta en que las disposiciones anotadas facultaban el control previo por parte de la Contraloría General de la República, respecto de las entidades bajo su fiscalización. Se afirma que el citado decreto sólo vino a perder vigencia con la expedición de la Constitución Política de 1991 y de la Ley 42 de 1993, artículo 110. La Sección Tercera del Consejo de Estado fundamentó su posición en el artículo 298 del Decreto Ley 222 de 1983 que dice: Decreto Ley 222 de 1983.

“Artículo 298. La intervención de la Contraloría General de la República, en todo el proceso de contratación a que se refiere este estatuto, se limita exclusivamente al ejercicio de un control posterior que consistirá en la revisión de los procedimientos y operaciones que se hayan ejecutado durante el trámite de contratación para verificar si éste se hizo de acuerdo con las normas, leyes y reglamentos establecidos. Parágrafo. Se entiende por control posterior aquel que se aplica una vez se haya realizado y perfeccionado íntegramente los actos administrativos sujetos a ese control y por lo tanto la Contraloría no podrá intervenir en ningún proceso administrativo de contratación como son la elaboración de pliegos de condiciones, el estudio de las propuestas, la adjudicación y perfeccionamiento de los contratos y la liquidación de los contratos. La Sección Tercera en efecto, no aplicó el Decreto 925 de 1976 que consagraba el control previo, perceptivo y posterior por parte de la Contraloría General de la República, ya que la norma aplicable era el artículo 298 del Decreto Ley 222 de 1983, ya que esta es norma especial según la cual “la intervención de la Contraloría en todo el proceso de contratación a que se refiere este estatuto, se limita exclusivamente al ejercicio de un control posterior”. Si bien para otras materias era viable en ese entonces el control previo por parte del ente fiscalizador, en relación con los contratos estatales, su intervención era estrictamente posterior y consistía en “la revisión de los procedimientos y operaciones que se hayan ejecutado durante el trámite de contratación para

verificar si éste se hizo de acuerdo con las normas, leyes y reglamentos establecidos”. Acudiendo a las reglas generales de interpretación contenidas en la Ley 153 de 1887, según las cuales la norma posterior prevalece sobre la anterior y la especial, sobre la general, se desprende que hubo una correcta interpretación de las disposiciones contenidas en el artículo 298 del Decreto Ley 222 de 1983 por parte de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que era el aplicable. La invocación del artículo 60, numerales 3 y 4 de la Constitución Política de 1886, no tiene mayor relevancia puesto que se refiere a competencias generales del Contralor General de la República que tienen que ser ejercidas dentro de los términos previstos en la Constitución y la ley. No prospera el cargo.

2. Violación directa por aplicación errónea(sic) del artículo 298 del Decreto Ley 222 de 1983.

Este artículo dispone: Decreto Ley 222 de 1983. “Artículo 298. La intervención de la Contraloría General de la República, en todo el proceso de contratación a que se refiere este estatuto, se limita exclusivamente al ejercicio de un control posterior que consistirá en la revisión de los procedimientos y operaciones que se hayan ejecutado durante el trámite de contratación para verificar si éste se hizo de acuerdo con las normas, leyes y reglamentos establecidos.

Parágrafo. Se entiende por control posterior aquel que se aplica una vez se haya realizado y perfeccionado íntegramente los actos administrativos sujetos a ese control y por lo tanto la Contraloría no podrá intervenir en ningún proceso administrativo de contratación como son la elaboración de

pliegos de condiciones, el estudio de las propuestas, la adjudicación y perfeccionamiento de los contratos y la liquidación de los contratos”. Afirma el recurrente que la Sección Tercera del Consejo de Estado interpretó erróneamente esta disposición en cuanto a que el control posterior se ejerce al finalizar el contrato, lo cual es distinto de lo que dice la norma. Para el recurrente, la entidad fiscalizadora sí podía intervenir una vez perfeccionado el contrato, en virtud del control previo de que trata el Decreto 925 de 1976. Debe reiterarse lo señalado en el punto anterior, en el sentido de que el Decreto 925 de 1976 regulaba de manera general lo relativo a la intervención de la Contraloría General de la República en las entidades fiscalizadas, mediante un control que podía ser previo, perceptivo o posterior. Como se señaló, existe una norma especial y posterior que regula de forma específica la intervención de la Contraloría General de la República en materia de contratación estatal y que, por tanto, prevalece sobre las disposiciones generales del citado decreto. Según esta norma especial, contenida en el artículo 298 del Decreto Ley 222 de 1993, la intervención del ente fiscalizador en “todo el proceso de contratación”, se limita exclusivamente al ejercicio de un control posterior. Cuando la norma habla de “todo el proceso de contratación” está haciendo referencia tanto a las etapas previas de elaboración de pliegos de condiciones, estudio de propuestas, adjudicación, pasando por la de perfeccionamiento de contratos, la ejecución de los mismos, hasta su liquidación. El control posterior en los términos de la misma norma, se circunscribe a una

revisión de los procedimientos y operaciones que se hayan ejecutado “durante el trámite de contratación para verificar si éste se hizo de acuerdo con las normas, leyes y reglamentos establecidos”, control que, como se ha expresado debe realizarse después de cumplidas todas las etapas contractuales, incluída la liquidación del contrato. Al observar la Sección Tercera en la sentencia impugnada, que el contrato 6.491 de 1988 quedó perfeccionado el 1 de febrero de 1989, día en que la entidad contratante aprobó la póliza que amparaba la buena inversión del anticipo y los demás documentos del contrato, y que la Contraloría General de la República formuló aviso de observaciones contra el Director del Fondo Aeronáutico Nacional el 16 de febrero de 1989 y abrió juicio fiscal contra el mismo funcionario el 29 de junio del mismo año, aplicando debidamente el artículo 298 del Decreto Ley 222 de 1983 concluyó que el ente fiscalizador no ejercitó el control posterior sino el previo. De esta manera, la Contraloría, con su intervención inoportuna e ilegal, coadyuvó a la demora en el pago del anticipo al contratista y violó normas legales. Encuentra la Sala que la sentencia impugnada interpretó correctamente el artículo 298 del Decreto Ley 222 de 1983. No prospera el cargo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : DECLARASE INFUNDADO el recurso extraordinario de súplica interpuesto. Reconócese pe