CE-SALA PLENA-1001-03-15-000-2000-06618-01(S-618)-2005

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Falta de aplicación de la norma / FALTA DE APLICACION DE LA NORMA - Improcedencia de la causal por cuanto el análisis del ad-quem, objeto de apelación, no se refirió al fondo del asunto Como la falta de aplicación se presenta cuando el juzgador de instancia estudia una norma substancial y decide no aplicarla, en el caso de autos, resulta evidente la imposibilidad de configuración del cargo, pues como quedó visto, las normas que se citan como inaplicadas regulan la controversia sometida a esta jurisdicción y, en la segunda instancia, donde se profirió la sentencia suplicada, no se hizo ninguna clase de análisis del fondo de la controversia porque, se repite, élla no fue objeto de la apelación y, por ende, de pronunciamiento por parte de la Sección Cuarta de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 4D

Consejero ponente: TARSICIO CACERES TORO

Bogotá D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-15-000-2000-06618-01(S-618)

Actor: LEADING TECHNOLOGIES CORPORATION

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto mediante apoderada, por la Nación - Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, contra la sentencia de 11 de

agosto de 2000, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, dentro del proceso No 10524, mediante la cual confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 14 de enero de 2000, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso 25.264

I. A N T E C E D E N T E S : LA DEMANDA. LEADING TECHNOLOGIES CORPORATION, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., formuló demanda contra la Nación, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de la Unidad Administrativa Especial, en orden a obtener la nulidad de las Resoluciones 000251 de 11 de diciembre de 1996 y 000166 de 16 de julio de 1997, de la Administración Local de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cali, mediante las cuales se le rechazó definitivamente la devolución del saldo a favor de impuesto sobre las ventas reflejado en su declaración de ventas correspondiente al 4º bimestre de 1993.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la administración tributaria la devolución, a su favor, de $3.500.000.oo con los intereses corrientes, desde la notificación del acto que negó la devolución (dic. 11/96) e intereses moratorios desde la notificación de la sentencia que ordene la devolución hasta el giro del cheque o emisión del título de devolución. Normas violadas. Como tales se citaron los artículos 8 del Dec. Ley 971 de 1993; 479 y 481 en concordancia con el 420, lit. a), 489 y 850 del estatuto

Tributario. EL FALLO DEL TRIBUNAL. Declaró la nulidad de los actos acusados y exoneró a la demandante de la sanción impuesta en razón de la devolución improcedente; no ordenó la devolución de los $3’500.000.oo porque tal pretensión fue satisfecha según resolución No. 010045 de 5 de noviembre de 1993 (fl. 127 del C.2). Con base en la jurisprudencia tanto del mismo Tribunal como del Consejo de Estado, reitera que la legislación atinente a la estructura y funcionamiento de las Zonas Francas Industriales, si bien considera esos espacios por fuera del territorio nacional, lo hace solo para efectos de los derechos de importación y exportación más no en cuanto al IVA; razón por la cual reconoció el derecho a los usuarios de dichas Zonas que venden su producción al exterior a solicitar la devolución y, o compensación de los impuestos trasladados por compras de bienes y servicios. Esta sentencia fue apelada por la entidad demandada calificándola de incongruente y contentiva de una decisión ultra petita en relación con la pretendido por la parte actora. EL FALLO DE LA SECCION CUARTA. Apelado el pronunciamiento anterior por la P. Demandada, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia de 11 de agosto de 2000, lo confirmó. El ad quem luego de precisar que en la apelación no se planteaba ninguna inconformidad de fondo sobre la controversia, determinó que la administración, después de efectuar la devolución, consideró que era improcedente y mediante los actos acusados sanciona a la actora por devolución

improcedente, siendo correcta la exoneración de la sanción impuesta como consecuencia de la nulidad de los actos acusados, a título de restablecimiento del derecho.

II. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA.

EL RECURSO EXTRAORDINARIO. La Nación, Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, parte demandada en el proceso ordinario, interpuso el recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de segunda instancia. Las normas sustanciales que se consideran violadas directamente. Por falta de aplicación. De los artículos 229 de la C.P.; de la ley 10 de 1985; 479, 481-a), 489, 499, 815 y 850 del decreto 624 de 1989; 2 del decreto 1144 de 1990; 35 y 36 del Decreto 2131 de 1991; y 7 y 8 del decreto 971 de 1993. Al desarrollar el concepto de violación por falta de aplicación de la normativa invocada, expresa la P. Suplicante, en síntesis: Que el intérprete no puede sustituir la voluntad soberana del legislador cuando ha definido un concepto como ocurrió con el de “exportación”. Que se debió aplicar la definición de exportación del art. 2 del decreto 1144 de 1990 y que el beneficio consagrado se hace extensivo respecto de la introducción a las zonas francas de los bienes que indica tal precepto, el art. 35 del dec. 2131 de 1991 y el art. 8 del dec. 971 de 1993. Que contrario a lo afirmado en la sentencia recurrida la definición de

exportación consagrada en normas aduaneras si determina los beneficios tributarios establecidos en los artículos 481 lit. a) y 850 del E.T. Que para efecto del impuesto sobre las ventas el art. 479 del E.T. se encuentran exentos del impuesto “los bienes corporales muebles que se exporten”. Que el art. 481, ibídem, dispone que conservan la calidad de bienes exentos del impuesto sobre las ventas con derecho a su devolución los bienes corporales muebles que se exporten y los que se vendan en el país a las sociedades de comercialización internacional, siempre que hayan de ser efectivamente exportados directamente o una vez transformados, así como los servicios intermedios de la producción que se presten a tales sociedades siempre y cuando el bien final sea efectivamente exportado. Ahora, al no observar causal de nulidad procesal alguna se procede a resolver este recurso previas las siguientes C O N S I D E R A C I O N E S : Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidir sobre el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 11 de agosto de 2000 por la Sección Cuarta de esta Corporación, mediante la cual se confirmó la de primer grado, que accedió a las pretensiones de la demanda. El desarrollo de esta parte considerativa se hará en dos acápites, uno relativo a las generalidades en el recurso extraordinario de súplica y, el otro, al caso especial.

A. Generalidades sobre el recurso extraordinario de súplica.

Según el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, correspondiente al 194 del C.C.A., el recurso extraordinario de súplica ante la jurisdicción fue

previsto en los siguientes términos: “ El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas substanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluídos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas substanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará. Admitido el recurso por el ponente en Sala Plena, se ordenará el traslado a las demás partes para alegar por el término común de diez (10) días. Vencido el término de traslado, dentro de los treinta (30) días siguientes se registrará el proyecto de fallo. Si la Sala hallare procedente la causal invocada, infirmará la sentencia recurrida y dictará la que debe reemplazarla. Si la sentencia recurrida tuvo cumplimiento, declarará sin efectos los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el juez de conocimiento proceda a las restituciones y adopte las demás medidas a que hubiere lugar. Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será

condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el Código de Procedimiento Civil. La interposición de este recurso no impide la ejecución de la sentencia. Con todo, cuando se trate de sentencia condenatoria de contenido económico, el recurrente podrá solicitar que se suspenda el cumplimiento de la misma, prestando caución para responder por los perjuicios que dicha suspensión cause a la parte contraria, incluyendo los frutos civiles y naturales que puedan percibirse durante aquélla. El ponente fijará el monto, naturaleza y término para constituir la caución, cuyo incumplimiento por parte del recurrente implica que se declare desierto el recurso. Los efectos de la sentencia quedan suspendidos hasta cuando se decida”. De otra parte, la Ley 954 de 2005, en su art. 3o, creó Salas Especiales Transitorias de decisión en el Consejo de Estado para resolver los recursos extraordinarios de súplica, en las condiciones allí establecidas. En tal razón, estas Salas deciden estos recursos. Por consiguiente, se infiere de lo transcrito, que el objeto del indicado recurso extraordinario es el de velar por la correcta aplicación de las leyes de contenido substancial. 1. ¿Qué son normas sustantivas?. Son los actos jurídicos que crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas concretas. Las normas se han clasificado en sustantivas y adjetivas: Las sustantivas, también denominadas sustanciales o materiales, son las que consagran o reconocen los derechos y las obligaciones de las personas; son las que resuelven el conflicto directamente; encierran un supuesto, cuya realización da nacimiento a las consecuencias jurídicas de la norma.

Las adjetivas, también llamadas instrumentales o procesales, son las que regulan el procedimiento para hacer efectivos esos derechos sustanciales y las que determinan los medios de prueba, su producción y la manera de valorarlos. Es el contenido de la norma y no su ubicación en los códigos sustantivos lo que determina su naturaleza sustancial. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia distingue entre ley sustancial o material y ley procesal o instrumental. Expresa: “Por sabido se tiene que las normas sustanciales, a cuyo quebranto se refiere precisa e invariablemente la causal primera de casación, son aquellas que en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación. Por consiguiente, no tienen categoría sustancial y, por ende, no pueden fundar por sí solas un cargo en casación con apoyo en la causal dicha, los preceptos legales que, sin embargo de encontrarse en los Códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo” (1). Por lo cual se concluye que es causal del recurso antecitado la violación de normas que creen, modifiquen o extingan relaciones jurídicas concretas.

2. Modalidades de la violación directa.

Se produce: Por omisión o falta de aplicación y por comisión de dos formas: o por aplicación indebida o errónea interpretación.

Es decir, por falta de aplicación cuando se dejó de aplicar el

precepto correcto; por aplicación indebida cuando se aplicó la norma que no gobierna la materia; y, finalmente por interpretación errónea cuando a pesar de que se aplica la norma que regula el caso se le da un alcance diferente.

B. El caso concreto : El recurso extraordinario de súplica, se sustenta en la violación de la ley substancial, por la siguiente modalidad: FALTA DE APLICACION del artículo 229 de la C.P.; de la ley 10 de 1985; de los artículos 479, 481, 489, 499, 815 y 850 del decreto 624 de 1989; 2º del decreto 1144 de 1990; 35 y 36 del decreto 2131 de 1991; 7 y 8 del decreto 971 de 1993.

Las normas respecto de las cuales se desarrolla la impugnación prescriben : 1 G. J. t. CLI, p. 254. El Decreto 624 de 1989, Estatuto Tributario: “Art. 479 Los bienes que se exporten son exentos. También se encuentran exentos del impuesto, los bienes corporales muebles que se exporten; (el servicio de reencauche y los servicios de reparación a las embarcaciones marítimas y a los aerodinos, de bandera o matrícula extranjera) y la venta en el país de bienes de exportación a sociedades de comercialización internacional siempre que hayan de ser efectivamente exportados. Art. 481 Bienes que conservan la calidad de exentos. - Unicamente conservarán la calidad de bienes exentos del impuesto sobre las ventas, con derecho a devolución de impuestos: a) Los bienes corporales muebles que se exporten.

b) Los bienes corporales muebles que se vendan en el país a las sociedades de comercialización internacional, siempre que hayan de ser efectivamente exportados directamente o una vez transportados así como los servicios intermedios de la producción que se presten a tales sociedades, siempre y cuando el bien final sea efectivamente exportado. c) Los de la partida 48.20 del Arancel de Aduanas y los impresos contemplados en el artículo 478 de este Decreto. Art. 489 En las operaciones exentas solo podrán descontarse los impuestos imputables a tales operaciones, para los productores y exportadores. - Cuando los bienes y servicios a que se refiere este artículo se destinen a operaciones exentas del impuesto, habrá lugar a descuento únicamente, cuando quien efectúe la operación sea un productor de bienes de que trata el Título VI del presente Libro, o un exportador. En el caso de los exportadores, cuando los bienes corporales muebles constituyan costo de producción o venta de los artículos que se exporten, se descontará la totalidad del impuesto facturado, siempre y cuando dicho impuesto corresponda a la tarifa a la que estuviere sujeta la respectiva operación. Art. 499 Quienes pueden acogerse a este régimen. Los comerciantes minoristas y detallistas cuyas ventas gravadas estén sometidas a la tarifa general del doce por ciento (12%), podrán acogerse al régimen simplificado que establece el presente título siempre y cuando reúnan la totalidad de las siguientes condiciones: 1) Que no estén constituidos como sociedad 2) Que sus ingresos netos, provenientes de su actividad comercial en el año fiscal inmediatamente anterior, no superen la suma de tres

millones seiscientos mil pesos (3600.000). (Valor año base 1983). ... DR 2065/92 ($29’900.000 para 1993). 3) Que su patrimonio bruto fiscal a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior no sea superior a diez millones de pesos ($10’000.000). (Valor año base 1983). ... DR 2065/92 ($83’200.000 para 1993). 4) Que no tengan más de dos establecimientos de comercio. Art. 815 Compensación con saldos a favor. Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán: a) Imputarlos dentro de su liquidación privada del mismo impuesto, correspondiente al siguiente periodo gravable.- b) Solicitar su compensación con deudas por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, retenciones, intereses y sanciones que figuren a su cargo. Parágrafo. cuando se trate de responsables del impuesto sobre las ventas, la compensación de saldos a favor, originados en las declaraciones del impuesto sobre las ventas, sólo la podrán solicitar aquellos responsables de los bienes de que tratan los literales a), b) y c) del artículo 481. Art. 850 Devolución de saldos a favor. Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución Parágrafo. Cuando se trate de responsables del impuesto sobre las ventas, la devolución de saldos a favor originados en las declaraciones del impuesto sobre las ventas, solo la podrán solicitar aquellos responsables de los bienes de que tratan los literales a), b) y c) del

artículo 481. El Decreto 1144 de 1990. Art. 2 El art. 255 del decreto 2666 de 1984 quedará así: Definición. Por exportación definitiva se entiende el régimen aduanero aplicable a las mercancías nacionales o de libre disposición que salen legalmente del territorio aduanero colombiano a una zona franca industrial o de otro país, para su uso o consumo definitivo.” El Decreto 2131 de 1991 Art. 35 Definición de exportación. Salvo en lo relativo a los incentivos crediticios aplicables a las exportaciones, para efectos de los incentivos tributarios se considera exportación la introducción a las Zonas Francas, de bienes de capital, elementos de dotación en general toda clase de mercancías que se encuentren en libre circulación en el resto del territorio aduanero nacional, con destino a ser utilizados o procesados dentro de la respectiva Zona. Sólo para efectos de las normas de origen, convenios internacionales o crédito para exportar, se considera exportación final la venta y salida a mercados externos de los bienes y servicios producidos en las Zonas Francas Industriales del país. PARAGRAFO 1. La introducción en el mismo estado a una Zona Franca Industrial de mercancías de origen extranjero que se encontraban en libre circulación en el país será considerada como una reexportación. PARAGRAFO 2. Las cuotas de exportación asignadas a Colombia en los convenios internacionales, podrá ser utilizadas por las empresas instaladas en las Zonas Francas Industriales conforme a los criterios que establezca el Ministerio de Comercio Exterior. Art. 36 Documento de exportación hacia zona franca. La

introducción de los bienes de que trata el artículo anterior requiere del documento de exportación para Zona Franca Industrial expedido por la Aduana. Este documento se legalizará siguiendo el procedimiento simplificado que para tal efecto se establezca. El Decreto 971 de 1993. Art. 7 Venta o reembarque de bienes a mercados externos. La salida a mercados externos de bienes elaborados o almacenados en Zonas Francas sólo requiere de la autorización del usuario operador. Art. 8 Definición de Exportación. Salvo en lo relativo a los incentivos crediticios aplicables a las exportaciones, para efectos de los incentivos tributarios se considera exportación la introducción a las zonas francas industriales, de bienes de capital, materias primas, elementos de dotación y en general toda clase de bienes que se encuentren en libre disposición en el resto del territorio nacional, con destino a ser utilizados o procesados dentro de la respectiva Zona. Solo para efectos de las normas de origen, convenios internacionales o crédito para exportar, se considera exportación final la venta y salida a mercados externos de los bienes y servicios producidos en las zonas francas industriales del país.” De las disposiciones pretranscritas se concluye que ellas regulan lo relacionado con los bienes y operaciones exentas del impuesto a las ventas, de la devolución de saldos a favor y de lo que se entiende legalmente por exportación, entre otros aspectos. Es decir que las normas citadas como no aplicadas por la sentencia suplicada regulan la materia de la controversia de instancia. -) El motivo de inconformidad contenido en el recurso. Pese a que el recurso extraordinario de súplica se dirige

formalmente contra la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado proferida el 11 de agosto de 2000, dentro del proceso 10524; en verdad, la impugnación o inconformidad que se expone en el escrito del recurso se formula contra de la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como se lee en la introducción del concepto de violación del recurso: “ Este título tiene por finalidad, llamar la atención a la Honorable Corporación sobre el contenido de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca cuando acepta como punto central que se dio una exportación independientemente de la definición legal que trae la norma sustantiva y por ello el derecho a la devolución de impuestos;” (fl. 3) Recuerda la Sala que, como se anotó en las generalidades, este medio extraordinario de impugnación solo procede contra sentencias de las secciones del Consejo de Estado. De suerte que como en autos el recurso se dirige contra el contenido de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en primera instancia. No es procedente su estudio. -) Del contenido de la sentencia de la Sección Cuarta. Se resume de la siguiente manera: En primer lugar el ad quem precisó que en la apelación no se planteaba ninguna inconformidad de fondo sobre la controversia, de suerte que por tal razón, simplemente, no entró a examinarla. La Sección delimitó su pronunciamiento en la respectiva sentencia al tema objeto de la apelación cual fue la supuesta incongruencia y el contenido ultra petita de la sentencia de primera instancia en relación con las pretensiones de la

demanda. Concluyó que el recurso de apelación no prosperaba pues si bien se observaba inexactitud en la demanda frente a la decisión de los actos acusados (que no negaron la devolución solicitada sino que sancionaron por devolución improcedente) como en lo solicitado a título de restablecimiento del derecho (la devolución del saldo a favor en lugar de la exoneración de la sanción) éllo no era suficiente para proferir fallo inhibitorio toda vez que identificadas las actuaciones acusadas, la decisión adoptada por el tribunal en ejercicio de la facultad consagrada en el art. 170 del C.C.A. y en aras de la prevalencia del derecho sustancial, podía ordenar, como lo hizo, la exoneración de la sanción impuesta mediante los actos administrativos anulados, por ser éste el restablecimiento correcto. -) De la falta de aplicación normativa en la sentencia de la Sección Cuarta. Como la falta de aplicación se presenta cuando el juzgador de instancia estudia una norma substancial y decide no aplicarla, en el caso de autos, resulta evidente la imposibilidad de configuración del cargo, pues como quedó visto, las normas que se citan como inaplicadas regulan la controversia sometida a esta jurisdicción y, en la segunda instancia, donde se profirió la sentencia suplicada, no se hizo ninguna clase de análisis del fondo de la controversia porque, se repite, élla no fue objeto de la apelación y, por ende, de pronunciamiento por parte de la Sección Cuarta de esta Corporación. En consecuencia, no prospera el cargo formulado por falta de aplicación de la ley substancial.

Por lo anterior se impone la improsperidad del recurso extraordinario de súplica, interpuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial Transitoria de Decisión 4D, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto, mediante apoderada, por la Nación - Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, contra la sentencia de 11 de agosto de 2000, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, dentro del proceso No. 10524, mediante la cual confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 14 de enero de 2000, dentro del proceso 25264, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. RECONOCESE personería al abogado Mauricio Alfredo Plazas Vega como apoderado de la sociedad Leading Technologies Corporation, en los términos del poder obrante a folio 100 del cuaderno de la Súplica. Condénase en costas al recurrente. Liquídense. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha precitada.

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ FILEMON JIMENEZ OCHOA

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO TARSICIO CACERES TORO