CE-SALA PLENA-1001-03-15-000-2003-00299-01(S)-2005

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Causales De acuerdo con el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado y es causal del recurso la violación directa de normas sustanciales, que se desdobla en tres modalidades, aplicación indebida, falta de aplicación e interpretación errónea. La prosperidad de una de estas modalidades de la causal implica el éxito del recurso. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Procedencia. Acción de reparación directa Se sigue que en materia contencioso administrativa sólo cabe este recurso a partir de los errores juris in judicando, esto es, aquellos yerros de juicio que con vigor trascendente entrañan un quebrantamiento directo de normas jurídicas sustanciales. Por ende, para la configuración del vicio de juzgamiento la violación de la norma sustancial debe reflejarse en la parte dispositiva o resolutiva del fallo, o, como dice la doctrina universal, debe tratarse de una falencia con “eficacia causal”. Por lo mismo, por expreso mandato del legislador, la súplica no procede por errores facti in judicando, esto es, por violación indirecta de las normas sustantivas, tal como ocurriría en el evento de que el juez llegara a vulnerar la norma sustancial como consecuencia de una pretermisión o de una suposición de medios probatorios. En síntesis, la súplica, strictu sensu, excluye categóricamente el examen o verificación de todo asunto de hecho; advirtiendo sí que, dados la

naturaleza y fines de este recurso, es la sentencia recurrida “la que constituye el hecho o la materia sujetos al debate”. Lo cual marca una nítida diferencia con las instancias del juicio contencioso administrativo, en las cuales el objeto de la litis está constituido por los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas, los contratos estatales y ciertos contratos celebrados por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. De allí que, según lo ha sostenido esta Sala, la infracción denunciada por el recurrente debe ser inmediata y expresa, es decir, establecida mediante la confrontación objetiva de la sentencia con el precepto de derecho. Se trata, entonces, de un verdadero juicio a la sentencia ejecutoriada que permite definir, a instancia de parte, su conformidad o disconformidad con el orden jurídico nacional vigente al momento de su expedición, con el fin de reivindicar la prevalencia del derecho objetivo, unificar la jurisprudencia nacional y proveer a la reparación de los perjuicios sufridos por los administrados o por la Administración misma cuando quiera que el fallador haya quebrantado directamente la norma sustancial. En consonancia con lo anterior debe afirmarse también que los errores in procedendo no tienen cabida en los motivos determinantes de este recurso, es decir, no pueden ser materia del recurso extraordinario de súplica los errores que envuelven quebrantamiento de normas procesales. En lo que hace a las particulares definiciones de las causales del recurso extraordinario de súplica, se tiene: Falta De Aplicacion: se presenta cuando el juez no aplica por cualquier razón una norma aplicable al caso. b)

interpretacion erronea: ocurre cuando el juzgador yerra al apreciar el contenido o el significado de la norma. c) aplicacion indebida: tiene lugar en los casos en que el juez, reconociendo la existencia y validez de la norma y no obstante obrar al amparo de una correcta interpretación sobre su contenido y alcance, se equivoca en la conclusión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 3C

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D. C., cuatro (4) de octubre de dos mil cinco (2005

Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00299-01(S)

Actor: OLID LARRARTE RODRIGUEZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Procede la Sala Especial Transitoria de Decisión 3C del Consejo de Estado a desatar el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el abogado Olid Larrarte Rodríguez contra la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2002 por la

Sección Tercera de esta Corporación.

1. ANTECEDENTES 1.1. La demanda inicial Mediante apoderado, los señores Jhon Jairo Plata Noguera y Luz Yaneth Ramírez Moreno, en su propio nombre y en representación de su hija menor Yuliana Andrea Plata Guerrero, y Dulis Adriana Plata Ramírez; Gerardo Ramos y Clemencia Noguera; Martha, Miryam, Dilly y Norberto Noguera; presentaron demanda, en acción de reparación directa, contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional para que se la declarara administrativamente

responsable de todos los daños y perjuicios, tanto morales como materiales, ocasionados a los demandantes como consecuencia de las lesiones sufridas en el rostro, brazos, piernas y glúteos por el agente de la Policía Nacional Jhon Jairo Plata Noguera, el 25 de mayo de 1992, debido a la explosión ocurrida mientras incineraba, en desarrollo de un operativo de la institución armada, un laboratorio para el procesamiento de sustancias alucinógenas en la vereda la Sainera, Municipio de Guacarí, Valle (Fls. 22 a 36, cuaderno 1). 1.2. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 4 de abril de 1997, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda bajo los siguientes argumentos (Fls. 131 a 142, cuaderno 1). A la parte demandada le cabe responsabilidad por no haber dotado de los elementos necesarios al agente de la Policía Nacional Jhon Jairo Plata Noguera para cumplir con la labor a él encomendada, la incineración de un laboratorio de fabricación de drogas ilícitas, actividad de suyo peligrosa y que ameritaba por esa razón, por parte de los superiores, la adopción de todas las precauciones y medidas mínimas de seguridad tendientes a proteger la integridad física de las personas que la realizaban. Sustentó lo anterior, desde el punto de vista probatorio, en el informe del 26 de mayo de 1992, rendido por el Comandante del Grupo Operativo de la Policía Nacional, y en “providencia de fecha Octubre 22/92”, no se indica proveniente de

qué órgano, en la que se determinó que las lesiones sufridas por Plata Noguera fueron en servicio, por causa y razón del mismo. No reconoció suma por gastos médicos, hospitalarios ni quirúrgicos por no existir prueba que acreditara la erogación hecha por el lesionado por tales conceptos; ni por perjuicios morales a Gerardo Ramos por no existir prueba de la calidad de damnificado. Reconoció perjuicios morales a Jhon Jairo Plata Noguera; Luz Yaneth Ramírez Moreno, esposa; Dulys Adriana Plata Ramírez, hija; Clemencia Noguera, madre; y Martha, Miryam, María Dilly y Norberto Noguera, hermanos. Reconoció daño fisiológico a Jhon Jairo Plata Noguera. 1.3. La sentencia recurrida El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, mediante sentencia del 4 de diciembre de 2002, revocó la sentencia anterior bajo los siguientes argumentos (Fls. 188 a 202, cuaderno 1). De acuerdo con el acervo probatorio no se demostró la existencia del daño, lo que hace innecesario cualquier otro análisis y juzgamiento. Si bien en el plenario obra copia al carbón de un acta de la junta médico laboral, al parecer practicada al agente Jhon Jairo Plata Noguera el 21 de diciembre de 1994 por la División de Medicina Laboral de la Policía Nacional, aportada por la parte demandante por fuera del término probatorio, dicho documento carece de valor porque como es un documento público debió aportarse al proceso en original o en

copia debidamente autenticada; de otro lado, apreciada la mencionada acta de la junta médico laboral, no hay certeza sobre la fecha y circunstancias en que ocurrieron las lesiones del agente Jhon Jairo Plata Noguera pues el documento fue expedido el 21 de diciembre de 1994, en relación con unas lesiones descritas en el informe administrativo No.001 del 29 de julio de 1992, que nunca fue pedido ni aportado al proceso. Similar desestimación cabe respecto del informativo prestacional, allegado en primera instancia en oportunidad distinta a la legalmente prestablecida pues como se trata de una actuación administrativa de la Policía Nacional debió ser aducida en original o en copia autenticada y no en copia simple, como ocurrió. De otro lado, si en gracia de discusión se admitieran como medios de prueba los testimonios rendidos por los agentes y por el comandante del operativo policial se llega a igual conclusión porque si bien en los mismos se refiere que el agente Jhon Jairo Plata Noguera era la unidad más calificada y experimentada para ejecutar las maniobras de destrucción de los elementos y sustancias de que tratan los hechos de la demanda también se indica que se impartieron las debidas instrucciones y advertencias previas, lo que permite inferir que aquel actuó en forma imprudente al lanzar la antorcha con la que se prendió fuego al material objeto de incineración. Se trató, en suma, de un daño que tuvo como causa la culpa exclusiva de la víctima, lo que exime de responsabilidad a la entidad demandada, máxime que no

fue expuesto a un riesgo excepcional ni distinto al común o normal de su profesión.

2. El Recurso Extraordinario de Súplica El abogado OLID LARRARTE RODRIGUEZ, cesionario, a título oneroso, de los derechos litigiosos correspondientes, mediante memorial presentado ante la Sección Tercera del Consejo de Estado el 28 de enero de 2003, presentó recurso extraordinario de súplica contra la sentencia anterior con base en un cargo único que formuló de la siguiente manera (Fls. 2 a 7, cuaderno principal).

Se violaron los artículos 13 y 90 de la Constitución, “que consagran la igualdad de derechos para todos los asociados y el derecho indemnizatorio para todos aquellos que se hayan visto vulnerados por las actuaciones del Estado, estableciendo en cierta forma la responsabilidad objetiva.”. También consideró violados los artículos del Código de Procedimiento Civil relacionados con la valoración de la prueba, como el 185, el 229 y el 304; del Código de Procedimiento Penal el 337; y de la Ley 446 de 1998 el 16, puesto que existiendo “la prueba suficiente para el reconocimiento indemnizatorio, éste fue desconocido”. Así mismo se quebrantaron los artículos 228 de la Constitución y 266 del Código de Procedimiento Civil, por falta de aplicación. El artículo 13 de la Constitución fue infringido porque, a pesar de que hay jurisprudencia reiterada sobre el reconocimiento de indemnización por falla del servicio, el mismo no se produjo a pesar de que se demostró la ocurrencia del accidente como algo imprevisto por no haberse dotado al servidor público afectado

de los elementos de protección necesarios. Se violó el artículo 90 de la Constitución pues, demostrada la ocurrencia del hecho dañoso, la obligación de indemnizar es ineludible, violándose con la negativa el derecho sustantivo creado en favor de los asociados. Se quebrantó el artículo 304 del Código de Procedimiento Civil puesto que la sentencia debe respetar las pruebas válidamente aportadas al proceso y lo que hizo el ad quem fue un estudio parcializado de las mismas, dándole valor sólo a las que condujeran a negar las pretensiones. Respecto de este punto afirmó que el Tribunal desconoció el artículo 11 de la Ley 446 de 1998, según el cual en todos los procesos los documentos privados presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios se reputarán auténticos sin necesidad de presentación personal ni autenticación. Es equivocado el argumento del ad quem según el cual la norma anterior no era aplicable al sub lite pues olvidó el artículo 266 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual el instrumento que no tenga carácter de público, por incompetencia del funcionario o por falta en la forma, se tendrá como documento privado si estuviese suscrito por los interesados. Como algunos de los principales medios probatorios fueron desestimados por falta en la forma debieron considerarse como documentos privados a los cuales, por tanto, les era aplicable la presunción de autenticidad establecida en el artículo 11 de la Ley 446 de 1998. De otro lado, la parte demandada no demostró, como era su deber para librarse de la responsabilidad administrativa, que hubiese tomado medidas preventivas para evitar accidentes como el ocurrido a Jhon Jairo Plata Noguera.

3. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. El recurso de súplica. Naturaleza y alcances.

Antes de pasar al examen de los cargos formulados conviene destacar los perfiles fundamentales del recurso extraordinario de súplica. De acuerdo con el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado y es causal del recurso la violación directa de normas sustanciales, que se desdobla en tres modalidades, aplicación indebida, falta de aplicación e interpretación errónea. La prosperidad de una de estas modalidades de la causal implica el éxito del recurso. De lo anterior se sigue que en materia contencioso administrativa sólo cabe este recurso a partir de los errores juris in judicando, esto es, aquellos yerros de juicio que con vigor trascendente entrañan un quebrantamiento directo de normas jurídicas sustanciales. Por ende, para la configuración del vicio de juzgamiento la violación de la norma sustancial debe reflejarse en la parte dispositiva o resolutiva del fallo, o, como dice la doctrina universal, debe tratarse de una falencia con “eficacia causal”. Por lo mismo, por expreso mandato del legislador, la súplica no procede por errores facti in judicando, esto es, por violación indirecta de las normas sustantivas, tal como ocurriría en el evento de que el juez llegara a vulnerar la norma sustancial como consecuencia de una pretermisión o de una suposición de medios probatorios. En síntesis, la súplica, strictu sensu, excluye categóricamente el examen o

verificación de todo asunto de hecho; advirtiendo sí que, dados la naturaleza y fines de este recurso, es la sentencia recurrida “la que constituye el hecho o la materia sujetos al debate, …”.1 Lo cual marca una nítida diferencia con las instancias del juicio contencioso administrativo, en las cuales el objeto de la litis está constituido por los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas, los contratos estatales y ciertos contratos celebrados por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. De allí que, según lo ha sostenido esta Sala, la infracción denunciada por el recurrente debe ser inmediata y expresa, es decir, establecida mediante la confrontación objetiva de la sentencia con el precepto de derecho. Se trata, entonces, de un verdadero juicio a la sentencia ejecutoriada que permite definir, a instancia de parte, su conformidad o disconformidad con el orden jurídico nacional vigente al momento de su expedición, con el fin de reivindicar la prevalencia del derecho objetivo, unificar la jurisprudencia nacional y proveer a la reparación de los perjuicios sufridos por los administrados o por la Administración misma cuando quiera que el fallador haya quebrantado directamente la norma sustancial. En consonancia con lo anterior debe afirmarse también que los errores in procedendo no tienen cabida en los motivos determinantes de este recurso, es decir, no pueden ser materia del recurso extraordinario de súplica los errores que envuelven quebrantamiento de normas procesales. En lo que hace a las particulares definiciones de las causales del recurso

extraordinario de súplica, se tiene: a) FALTA DE APLICACION: se presenta cuando el juez no aplica por cualquier razón una norma aplicable al caso. 1 G.J., t. L, p. 341; citada por Humberto Murcia Ballén: Recurso de Casación Civil, 4ª edición, 1996, Edit. Gustavo Ibáñez, Santa Fe de Bogotá, p. 271. b) INTERPRETACION ERRONEA: ocurre cuando el juzgador yerra al apreciar el contenido o el significado de la norma. c) APLICACION INDEBIDA: tiene lugar en los casos en que el juez, reconociendo la existencia y validez de la norma y no obstante obrar al amparo de una correcta interpretación sobre su contenido y alcance, se equivoca en la conclusión. De otra parte, en lo concerniente a la técnica aplicable en la formulación del recurso debe reiterarse lo sostenido por esta Corporación, cuando expresó: " ... la técnica en su formulación ha de ser menos rigurosa y formal que la exigida en aquélla (alude a la casación), pues sólo basta señalar en forma precisa las normas sustantivas violadas y los motivos de la infracción. La flexibilidad establecida en la técnica del recurso, busca facilitar el libre acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial de los administrados, sin ceñirse a consideraciones de extremo rigor procesal; ...2 En efecto, el recurso extraordinario de súplica, no obstante su recio parentesco con el de casación, de acuerdo con lo preceptuado por los artículos 228 y 230 de la Carta Política, debe fundarse en la supremacía del derecho sustancial y en el

imperio de la ley pues la jurisprudencia sólo alcanza el papel de criterio auxiliar de la actividad judicial, en el entendido de que, sin perjuicio de las ritualidades propias del debido proceso, el inveterado culto a las formas ya no encuentra sustento en nuestro ordenamiento superior. 3.2. El cargo único formulado Violación de los artículos 13, 90 y 228 de la Constitución; 185, 266, 229 y 304 del Código de Procedimiento Civil; 337 del Código de Procedimiento Penal; 11 y 16 de la Ley 446 de 1998. La Sala desestimará el cargo formulado por cuanto se orienta al cuestionamiento de la sentencia recurrida por vía indirecta, que no está prevista como causal del 2

C. de E. , Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Radicación: Q-063 del 4 de agosto de 1999, M.P. Dr. Alier Hernández Enríquez. recurso extraordinario de súplica pues ella implica fundamentar la acusación en planteamientos fácticos o probatorios.

Según se advierte, el recurrente considera violados los artículos 13 de la Constitución porque hay jurisprudencia reiterada sobre el reconocimiento de indemnización por falla del servicio; 90 de la Constitución porque demostrada la ocurrencia del hecho dañoso la obligación de indemnizar es ineludible; 185, 229 y 304 del Código de Procedimiento Civil, relacionados con la valoración de la prueba; 337 del Código de Procedimiento Penal y 16 de la Ley 446 de 1998 puesto que existiendo “la prueba suficiente para el reconocimiento indemnizatorio, éste fue desconocido”.

Así las cosas el recurrente pretende acudir al recurso extraordinario de súplica como una instancia adicional cuando, conforme al artículo 194, inciso 1, del Código Contencioso Administrativo, el mismo procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado por violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. No puede pretenderse que, a través del recurso extraordinario de súplica se efectúe una nueva valoración del acervo probatorio acopiado en las instancias correspondientes pues su ámbito se circunscribe a un debate de puro derecho por violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. Pretender que en el marco del recurso extraordinario de súplica se realice un nuevo examen de las pruebas arrimadas al proceso equivaldría a desvirtuar su naturaleza extraordinaria y a conferirle el carácter de instancia adicional. Este criterio ha sido defendido por el Consejo de Estado en varias oportunidades. Entre ellas cabe destacar la sentencia de 31 de agosto de 2005 recaída en el caso tramitado por recurso extraordinario de súplica, identificado con la radicación No. 11001 0315 000 2003 01169 01, Consejero Ponente Héctor J. Romero Díaz, actor Suzuki Motor de Colombia S.A., demandado DIAN, en el que se sostuvo que conforme al artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, la única forma de infracción de la norma sustancial que puede dar lugar a que prospere el recurso

extraordinario de súplica es la vía directa sin que esté permitido al recurrente, para fundamentar su acusación, descender en la sustentación a planteamientos fácticos o probatorios, pues, si esto ocurre, utiliza medios propios de la violación por vía indirecta que, se repite, no está prevista como causal que pueda invocarse para atacar una sentencia por medio del recurso de súplica. “En el caso sub exámine, el recurrente considera que el requerimiento especial aduanero se expidió sin indicar las razones que lo sustentan. Es indudable que el análisis acerca de la veracidad o no de esta afirmación, implica evaluar el contenido del citado acto administrativo, esto es, valorar dicha prueba, valoración que no es propia del recurso extraordinario de súplica, puesto que conduce necesariamente a razonamientos y análisis que corresponden a la violación consecuencial o indirecta de la ley, que, como se precisó, no está prevista como causal del recurso extraordinario de súplica. Es tan evidente, aun para el recurrente, que la expedición irregular del requerimiento especial aduanero es un tema que envuelve un análisis netamente probatorio, que a manera de conclusión sostiene que “tal como quedó demostrado, nunca existió un cargo específico en el requerimiento especial aduanero” ( Se resalta). (...) Cabe notar que el cargo alegado por el impugnante envuelve a tal grado un análisis probatorio, que, sobre el punto en cuestión, éste sostiene: “En ninguna parte de la foliatura del REQUERIMIENTO ESPECIAL si cotejamos, se precisó que (sic) elementos del valor en

aduana se iba a ajustar o adicionar, el por que (sic) lo iba a adicionar, en cuanto (sic) lo iba a adicionar, cuál era el método de valoración utilizado...”. Además, afirma “(...) Observemos con interés el procedimiento señalado en las normas sustantivas aduaneras correspondientes al tema que se debate, de tal manera que al compararlas con el proceso administrativo adoptado por la Administración y la sentencia proferida (...) por la Sección Primera (...) no corresponde al verdadero espíritu de la ley (...)”. El recurrente, pues, discute el litigio y la actuación de la DIAN como si fuera un debate de instancia, pero no combate la sentencia acusada en cuanto haya violado la “normatividad sustancial”, es decir, si el fallo contiene vicios de una magnitud y trascendencia capaces de invalidarla. Así las cosas, el cargo no prospera.”. De modo similar a lo ocurrido en el caso transcrito el actor se ocupa en el sublite de cuestionar la sentencia recurrida porque, a pesar de que hubo prueba suficiente para el reconocimiento indemnizatorio, este fue desconocido. En concreto, señaló que se quebrantó el artículo 304 del Código de Procedimiento Civil puesto que la sentencia debió respetar las pruebas válidamente aportadas al proceso y lo que hizo el ad quem fue un estudio parcializado de las mismas dándole valor sólo a las que condujeron a negar la pretensión. De la misma manera indicó que la parte demandada no demostró, como era su deber para librarse de la responsabilidad administrativa, que hubiese tomado medidas

preventivas para evitar accidentes como el ocurrido a Jhon Jairo Plata Noguera. Esto es, el recurrente busca, a través del recurso extraordinario de súplica, abrir de nuevo el debate probatorio, o sea, someter el acervo recaudado a un nuevo ejercicio de apreciación judicial para que se infirme la sentencia impugnada. Tal actividad es propia de un juicio de instancia, no de uno extraordinario, pues este tiene como objeto, se repite, el examen de las causas desde una óptica determinada, la violación directa de normas sustanciales ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. El estudio que comprendiera un nuevo análisis de la cuestión probatoria implicaría someter el caso a un trámite de instancia, lo que contraría el sentido y propósitos del recurso extraordinario de súplica. Por las razones expresadas se confirmará la sentencia recurrida. En mérito de lo expuesto, la Sala Especial Transitoria de Decisión 3C del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia del 4 de diciembre de 2002 del Consejo de Estado, Sección Tercera, recaída en el proceso identificado con expediente No. 13.974 (R-9126), actor Gerardo Ramos y otros, demandada la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. CONDENASE en costas a la parte recurrente de acuerdo con lo previsto en el artículo 194 del C.C.A., teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 392 y ss del

C. de Pr. C.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente a la Sección de origen. La anterior providencia fue leída y aprobada en la Sala en sesión de la fecha.

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LOPEZ DIAZ

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA REINALDO CHAVARRO BURITICA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General