CE-SALA PLENA-1001-03-15-000-2003-00934-01(S)-2005

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Causales / LEY SUSTANCIALConcepto / NORMA PROCESAL - Concepto Lo primero que hay que preguntarse entonces es ¿Qué se entiende por ley sustancial?. Es aquella norma jurídica que, en razón de una situación fáctica determinada, genera para los administrados la declaración, creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas. No basta pues que la ley que se indique como violada formalmente haga parte de un Código Sustantivo; es requerido que la norma sea por su naturaleza ley en sentido material, que contenga la declaración de un derecho, que resuelva un conflicto de intereses, que imponga una obligación, que modifique derechos y obligaciones preexistentes, que extinga derechos y obligaciones, independientemente que se encuentre en la Constitución, en un código procesal, en una ley o en un código sustantivo. En consecuencia, no constituye norma sustancial aquella que se limita a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones, o a regular la actividad in procedendo RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Causales / VIOLACIÓN A LA LEY - Causales En el origen de la directa violación a la ley es posible distinguir entre el quebranto por comisión y por omisión; así: la aplicación indebida y la interpretación errónea, necesariamente tienen lugar como consecuencia de una acción del juzgador, en cambio, la falta de aplicación deviene de la omisión de este. Explícitamente cada una de esas formas de violación directa de la ley sustancial se consolidan en

situaciones totalmente diferenciadas: falta de aplicación cuando se dejó de aplicar el precepto sustancial que contiene la premisa fáctica y la consecuencia jurídica que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, solucionando el conflicto de intereses en la situación hecho particular sometida al conocimiento de esta jurisdicción; aplicación indebida cuando se aplicó a la situación de hecho una norma que no la gobierna; y por interpretación errónea cuando se aplicó a la situación de hecho la norma correspondiente pero se le dio un alcance diferente. En lo que respecta a dichos modos de infracción de la ley sustancial, resulta pertinente citar las precisiones efectuadas en torno a tales modos de infracción por el tratadista Piero Calamandrei (que los clasifica, según que el error se haya presentado en la premisa mayor, en la premisa menor o en la conclusión) las cuales además de permanecer vigentes y ser aplicables a la institución extraordinaria de súplica, aclaran algunos aspectos sobre la violación directa de la ley; y señala que puede presentarse: error en la validez o en la existencia, en el tiempo o en el espacio de una norma jurídica, el cual se consolida cuando ‘( ) el juez ignora la existencia o se niega a reconocer la existencia de una norma jurídica en vigor, o considera, como norma jurídica una norma que no está ya o que ha estado nunca en vigor ( ) Se tiene aquí la ‘negación directa del precepto legislativo’ y ‘el desconocimiento de una voluntad abstracta de la ley’’; error sobre el contenido o significado de una norma jurídica y que se presenta cuando el juez

‘( ) aún reconociendo la existencia y la validez de la norma apropiada al caso, yerra al interpretarla (‘falsa interpretación de la ley’) ( ) establece como premisa mayor de su silogismo una norma que, a causa de la errónea interpretación, tiene un contenido diverso del de la norma elegida, esto es, en sustancia, un norma diversa de la que él cree aplicar ‘; error sobre la relación que tiene lugar entre el caso particular concreto y la norma jurídica, se verifica ‘( ) en todos aquellos casos en que el juez yerra al establecer la relación de semejanza o de diferencia y el hecho específico hipotizado por la norma (hecho específico legal). Es este, propiamente, el vicio que el artículo 517. n. 3, llama ‘falsa aplicación de ley’ al hecho que, con terminología alemana, se acostumbra a designar modernamente también como ‘error de subsunción de caso particular bajo la norma; por esos los efectos jurídicos, establecidos en abstracto por una norma, en la hipótesis que se verifique un cierto hecho específico, son atribuidos por el juez a un caso particular concreto diverso del previsto por la norma o no son atribuidos a un caso particular concreto similar al previsto por la norma ( )’. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Principio de legalidad / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Nombramiento detective del Departamento Administrativo de Seguridad. Facultad discrecional Tal planteamiento del censor carece de asidero en razón a que en ninguna de las disposiciones transcritas está exigiendo la motivación de tales decisiones

adoptadas en desarrollo de la facultad discrecional allí consagrada, y que el artículo 66 del decreto 2147 de 1989, establece las circunstancias por las cuales procede la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de los detectives, indicando, de una parte, que es por calificación deficiente y, por otra, que es en virtud del ejercicio de la facultad discrecional de remoción, sin prever que para el ejercicio de esta última atribución de deban consignarse los motivos que llevan a la administración a tomar tal decisión. Por tanto, el planteamiento del recurrente carece de asidero legal en razón a que las disposiciones transcritas no exigen la motivación en la decisión que adopte en desarrollo de la facultad allí consagrada. Dicho precepto establece las circunstancias por las cuales procede la declaración de insubsistencia del nombramiento de los detectives: por calificación deficiente y por el ejercicio de la facultad discrecional. No prevé, entonces, que en el ejercicio de la facultad discrecional deban consignarse los motivos que llevan a la administración a tomar la decisión. Lo anterior en razón a que en derecho público los actos administrativos revisten características particulares, entre ellas, las de que en su expedición, la autoridad pública está sometida al denominado principio de legalidad: ‘Ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constitución y la Ley’ (C.N. art. 121). En el asunto bajo examen, el decreto Ley 2147 de 1989, artículo 66, literal b) confiere la facultad discrecional al Director del Departamento Administrativo de Seguridad para declarar insubsistente el nombramiento de los detectives, cuando considere que conviene al

Departamento el retiro del funcionario. Armonizando dicha facultad con las previsiones del artículo 209 de la Carta Política, según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con arreglo a los principios allí indicados, permite afirmar que los actos de retiro del servicio expedidos en ejercicio de la facultad discrecional consagrada en la Ley, se presumen expedidos en beneficio del buen servicio público. No resulta pues aceptable que so pretexto de alegar interpretación errónea del literal b) del artículo 66 del decreto 2147 de 1989, se exija un requisito no previsto en la citada disposición.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISIÓN 2 D

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ

Bogotá, D. C., doce (12) de septiembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00934-01(S)

Actor: MARIA CECILIA RAMOS VARGAS

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD

I. Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Especial Transitoria de Decisión Dos D, de acuerdo con lo previsto en la ley 954 de 2005. decidir el recurso extraordinario de súplica interpuesto el día 29 de enero de 2003, por la señora María Cecilia Ramos Vargas, contra la sentencia que dictó la Sección Segunda A del Consejo de Estado, el 5 de septiembre de 2002, en la cual se confirmó la sentencia denegatoria de súplicas que emitió la

Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fols 124 a 132 c.5).

II. ANTECEDENTES:

A. DEMANDA: La presentó la señora María Cecilia Ramos Vargas, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 13 de mayo de 1997 (fols. 4 a 10 c.5).

1. Pretensiones procesales: “1. Se anule la resolución No. 0157 de enero 27 de 1997, emanada del Departamento Administrativo de Seguridad ‘DAS’ mediante la cual fui declarada insubsistente, y consecuencialmente a lo anterior el oficio No.

0RH UP A 92 de fecha 10 de marzo de 1997 suscrito por la Jefe de Unidad de Personal del ‘DAS’, mediante la cual le manifiestan que no es procedente el recurso de reposición interpuesto.

2. Se ordene al Departamento Administrativo de Seguridad ‘DAS’, reintegrar a la señora MARIA CLELIA RAMOS VARGAS, al cargo que tenía el día 27 de enero de 1997, o a otro de igual o superior categoría.

3. Se ordene a la Nación Colombiana - Departamento Administrativo de Seguridad ‘DAS’, a pagar a favor de la señora María Clelia Ramos Vargas, los sueldos, prestaciones sociales, y demás haberes y emolumentos causados y dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta la fecha de su reintegro.

4. Se ordene a la Nación Colombiana - Departamento Administrativo de Seguridad ‘DAS’ a manera de restablecimiento de los derechos que fueron desconocidos y vulnerados, al pago del lucro cesante en la

cantidad de que trata la anterior petición, consistente en los intereses corrientes de las sumas ya actualizadas desde el momento en que debieron cancelarse, hasta cuando se realice el pago real y efectivo.

5. Se declare que para todos los efectos legales no habrá solución de continuidad entre la fecha del retiro y la fecha del reintegro” (fols 15 y 16 c.3).

2. Hechos: “1. Mi poderdante, señora MARÍA CLELIA RAMOS VARGAS, se vinculó a la administración pública desde el día 2 de diciembre de 1981, en el cargo de detective urbano alumno 4115 - 03, según resolución No. 2162 del 6 de noviembre de 1981..

b. El decreto 2147 de septiembre 19 de 1989, consagró el régimen de carrera del Departamento Administrativo de Seguridad ‘DAS’. c. Una vez entró en vigencia el referido régimen de carrera del ‘DAS’, mi mandante fue incluida mediante resolución No. 2134 de julio 5 de 1990 en el régimen especial de carrera grado 6, es decir, pasó de empleado de libre nombramiento y remoción a funcionario de carrera. d. El decreto 2146 de septiembre 19 de 1989 mediante el cual se expidió el régimen de administración de personal de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad ‘DAS’ clasificó los empleos de carrera y en su artículo 4 estableció ‘Empleos de carrera. Son de régimen ordinario de carrera los empleos no señalados como de libre nombramiento y remoción, y de régimen especial de carrera los de detective en sus diferentes grados’. e. El artículo 3 del decreto 2146 de 1989 prescribe cuales son los

empleos de libre nombramiento y remoción y dice ( ) La señora RAMOS VARGAS, al momento de ser declarada insubsistente ocupaba el cargo de detective profesional 207-09, cargo éste que debió ser actualizado por el ‘DAS’ en carrera, ya que los ascensos se hacen mediante cursos a este personal. f. Con resolución No. 0157 de enero 27 de 1997 emanada del Departamento Administrativo de Seguridad ‘DAS’ que fue comunicada a mi mandante el día 31 de enero de 1997, día en que regresó de vacaciones, fue declarado insubsistente el nombramiento de la señora MARÍA CLELIA RAMOS VARGAS, del cargo de detective profesional 207-09 de la Planta Global Área Operativa, asignada a la Dirección General de Investigaciones, citando en el acto administrativo de insubsistencia como facultades las que le confiere el artículo 1 del decreto 1679 de 1991 en armonía con el literal b) del artículo 66 del decreto 2147 de 1989 sin tener en cuenta que la señora RAMOS VARGAS no pertenecía al grupo de empleados de libre nombramiento y remoción, que estaba inscrita en el régimen especial de carrera del Departamento Administrativo de Seguridad, lo que necesariamente conlleva los derechos inherentes a la carrera. g. Hay algo del acto impugnado que llama la atención, y es el hecho que en la parte inferior izquierda de la resolución aparece ‘23-I-97’ fecha en que se proyectó la resolución de insubsistencia, y ese día aún no había tomado posesión del cargo de Director del ‘DAS’ el señor General MONTENEGRO RINCO, luego no se entiende como una

persona que no conoce una institución como el ‘DAS’ y aún sin posesionarse ya hace proyectar resoluciones de insubsistencia ( ) h. La señora RAMOS VARGAS interpuso recurso de reposición contra la resolución No. 0157 de enero 27 de 1997, el que fue recepcionado el día 6 de febrero de 1997 y con el oficio No. ORH UP A 92 de marzo 10 de 1997, suscrito por el Jefe de la Unidad de Personal del ‘DAS’, le manifiestan que ese recurso no es procedente ( ).

1. El nominador no acató en forma legal el procedimiento para proceder a la declaratoria de insubsistencia, pues no motivó el acto, resolución de insubsistencia No. 157 de enero 27 de 1997, como lo ordena el artículo 35 del decreto 2146 de 1989, volviendo de esta manera su cargo en de libre nombramiento y remoción.

De acuerdo a lo prescrito en la resolución No.0157 de enero 27 de 1997, ésta se produjo por las facultades que le confiere al Director del Departamento Administrativo de Seguridad el artículo 1 del decreto 1679 de 1991, en armonía con el literal b) de artículo 66 del decreto 2147 de 1989 que dice ‘( ) cuando el jefe del departamento, en ejercicio de la facultad discrecional, considere que conviene al departamento el retiro del funcionario’ Mírese que la señora RAMOS VARGAS estaba inscrita en carrera, no estaba en el grupo de los empleados de libre nombramiento y remoción, su resolución no se motivó, y si existió falta de procedimiento era la investigación disciplinaria para verificar los hechos” (fols 12 a 14 c.3).

3. Concepto de violación a normativa superior: Se hicieron imputaciones por falsa motivación, desviación de poder e infracción de normativa superior y se citaron como conculcados, por el acto acusado, los artículos 15, 21, 25, 29, 53, 125 y 209 de la Constitución Nacional, 36 del Código Contencioso Administrativo, 4 y 35 del decreto 2146 de 1989, 46, 47, 53 y 66 del decreto 2147 de 1989 (fols. 16 a 23 c.3).

III. SENTENCIA RECURRIDA: Confirmó la decisión denegatoria de pretensiones, con fundamento en los

siguientes argumentos: Encontró demostrado que la actora fue inscrita en carrera administrativa mediante Resolución No. 2134 del 5 de julio de 1990, proferida por el Jefe del Departamento, en el cargo de Detective Agente grado 06. Luego de referirse a los artículos 66 del decreto 2147 de 1989 y 34 del decreto 2146 del mismo año, señaló que el retiro de los detectives de Departamento Administrativo de Seguridad, procedía, entre otros, cuando el Jefe del Departamento considerara que su remoción convenía a la entidad; que acogiendo el criterio expresado en sentencia de la Sala del 21 de noviembre de 1996 con relación a los detectives, el Director de dicha institución estaba investido de la facultad discrecional para su retiro, la cual podía ejercerse cuando lo considerara benéfico para la mejor prestación del servicio; que esa facultad era apenas consecuente con la calidad especial del sistema de carrera del personal de detectives, que encuentra su razón de ser en la naturaleza del trabajo desarrollado

por éstos, quienes deben contar con una preparación técnica, con excepcionales cualidades personales, razones que sin lugar a dudas llevaron a que el legislador otorgara el Director del DAS la facultad discrecional de remoción con el fin de garantizar la aludida prestación. En cuanto a las calidades de las que se señala poseedora la demandante, afirmó que éstas por sí solas no otorgan a su titular prerrogativa de permanencia en el cargo; que la noción de buen servicio no se contrae exclusivamente a las calidades laborales del servidor, sino que comprende aspectos de conveniencia y oportunidad, cuyo análisis le corresponde al nominador; y que quien pretende desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo que contiene una decisión de esa naturaleza, está obligado a probar la existencia de móviles distintos al buen servicio para su expedición, lo cual en el sub iudice no se hizo (fols 196 a 205 c.3).

IV. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA Lo interpuso la señora María Clelia Ramos Vargas con fundamento en los siguientes cargos: . Primero: por falta de aplicación de los artículos 36 del C. C. A.; 26 y 61 del decreto 2400 de 1968 y artículo 1º del decreto 2146 de 1989. Porque a partir de la vigencia de la nueva Carta Política, no se puede hablar en Colombia de actos absolutamente discrecionales; transcribió apartes doctrinales y jurisprudenciales en los que se señala que la necesidad de la motivación de todos los actos se basa en que éstos deben ser susceptibles de control para evitar la arbitrariedad, pues

toda decisión tiene unos motivos y causas que la determinan; que lo contrario conllevaría a que el control judicial se redujera a los aspectos formales. Indicó que entre las razones por las cuales se exige una motivación, se encuentra la de evitar la violación de normas constitucionales, tales como el artículo 29 que establece el derecho al debido proceso y el artículo 229 que dispone lo relativo al derecho de acceso a la justicia. Agregó que el deber de motivación de los actos de retiro en el caso de empleos pertenecientes a carrera, se encuentra previsto en la Constitución Política a la luz de los derechos y principios consagrados en los artículos 209 (publicidad de la función administrativa), 1º (concepto de estado social de derecho), 2º (deber de la administración de proteger los derechos ciudadanos, 25 (especial protección del derecho al trabajo), 29 (debido proceso), 53 (estabilidad en el empleo), 113, 229 y 237 (separación de las ramas del poder público) y 35 del Código Contencioso Administrativo (motivación al menos sumaria de las decisiones si se afecta a particulares), etc. Destacó que es el mismo decreto 2146 de 1989, el que en su artículo 1º dispone que en lo no previsto en él, siempre y cuando no sea contrario, se aplicarán los decretos 2400 y 3074 de 1968, es decir, que por expresa disposición del legislador, se debe dejar constancia en la hoja de vida de los hechos que dieron lugar a la insubsistencia. . Segundo Cargo: por interpretación errónea de los artículos 66 del decreto

2147 de 1989 y 34 del decreto 2146 del mismo año. La vulneración la deriva de la conclusión a la que llega el juzgador de segunda instancia, de que en Colombia aún existe la discrecionalidad absoluta, al afirmar que el retiro de los detectives del DAS, opera cuando el jefe del organismo discrecionalmente considere que su remoción conviene a la entidad, olvidando que se exige un motivo de conveniencia y unas razones de servicio, pues el juicio no puede quedar sólo en la mente del nominador, en razón a que se haría imposible su control jurisdiccional. Adujo que como en otros casos fallados favorablemente por el Consejo de Estado, en el presente la actora tenía una hoja de vida excelente, lo que daba el derecho a permanecer en su empleo. Anotó que está plenamente demostrado que el nominador actuó con abuso y desviación de poder (Fol.. 2 a 17 c. ppal.).

V. TRÁMITE DEL RECURSO: Se admitió el día 15 de septiembre de 2003, auto que se notificó a las partes y al Ministerio Público los días 9 de diciembre de 2003 y 29 de enero de 2004, respectivamente (fols. 24 a 26 c. ppal). Luego se corrió traslado para alegar de conclusión, dentro del cual sólo alegó la Nación (DAS), esto es el demandado (fol 32 c. ppal). . En el memorial se dice que no considera lógico que el recurrente sustente el recurso argumentando que la sentencia suplicada violó directamente los artículos 29, 53, 125 y 209 de la Carta Política, 46, 47 y 66 del decreto 2147 de

1989, 34 y 35 del decreto 2146 de 1989 y 4 y 33 del decreto 2146 de 1989, dado que dicho que el DAS contaba con normatividad especial en lo que tiene que ver con el régimen de carrera, como son los decretos 2146 y 2147 de 1989, los cuales no pueden dejar de aplicarse respecto de algunos funcionarios, siendo improcedente afirmar la vulneración de normas ajenas o generales como lo pretende el recurrente. Dedujo del análisis de los cargos que no se da ninguna de las situaciones de violación normativas invocadas, porque las norma que habían servido de base al nominador para expedir el acto administrativo de insubsistencia eran las especiales aplicables a los funcionarios del ‘DAS’, los decretos 2146 y 2147 de

1989. Y para corroborar lo afirmado efectuó un análisis jurídico respecto de la normatividad especial que rige el ‘DAS’ en materia de administración de personal y

de carrera, y apoyó dicho estudio con jurisprudencia del Consejo de Estado (Sentencias de 11 de febrero de 1977, 21 de noviembre de 1996 y 21 de marzo de 2002); y concluyó que las normas que sirvieron de base al nominador para expedir el acto administrativo de insubsistencia, eran las que correspondían aplicar a los funcionarios que prestan sus servicios al ‘DAS’, cuya aplicabilidad no exige requisitos adicionales a los allí establecidos (fols. 29 a 38 c. ppal). Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes,

VI. CONSIDERACIONES:

Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Especial Transitoria de Decisión Dos D, decidir el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la señora María Cecilia Ramos Vargas, contra la sentencia que profirió el día 5 de septiembre de 2002 la Sección Segunda A de esta Corporación, mediante la cual, confirmó el fallo denegatorio de pretensiones que emitió la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

A. GENERALIDADES SOBRE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA: Lo creó el artículo 57 de la ley 446, la cual entró en vigencia el día 7 de julio de 19981, que modificó el artículo 194 del C. C. A.: ‘ARTÍCULO 194. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión pero podrán ser oídos si la Sala lo determina.

En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará.

Admitido el recurso por el ponente en Sala Plena, se ordenará el traslado a las demás partes para alegar por el término común de diez (10) días. Vencido el término de traslado, dentro de los treinta (30) días siguientes se registrará el proyecto de fallo. Si la Sala hallare procedente la causal invocada, infirmará la sentencia recurrida y dictará la que debe reemplazarla. Si la sentencia recurrida tuvo cumplimiento, declarará sin efectos los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el Juez de conocimiento proceda a las restituciones y adopte las demás medidas a que hubiere lugar. Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el Código de Procedimiento Civil. La interposición de este recurso no impide la ejecución de la sentencia. Con todo, cuando se trate de sentencia condenatoria de contenido económico, el recurrente podrá solicitar que se suspenda el cumplimiento de la misma, prestando caución para responder por los perjuicios que dicha suspensión cause a la parte contraria, incluyendo los frutos civiles y naturales que puedan percibirse durante aquélla. El ponente fijará el monto, naturaleza y término para constituir la caución, cuyo incumplimiento por parte del recurrente implica que se declare desierto el recurso. Los efectos de la sentencia quedan suspendidos hasta cuando se decida’. Se infieren de la norma transcrita dos puntos: el objeto del recurso, cual es el de velar por la correcta aplicación de las leyes de contenido sustancial y los requisitos

establecidos para su presentación: el primero de invocación normativa y el segundo de desarrollo del quebranto o infracción; el de invocación normativa concierne a la causal del recurso, la cual es sólo por violación directa de la ley sustancial. 1 Artículo 57, correspondiente al. 194 del C. C. A. Ahora en lo que tiene que ver con los poderes del juez en sede de súplica, este recurso se ha nutrido de la institución de casación civil, bajo la causal de infracción de la ley sustancial, para concluir que existen dos máximas fundamentales que lo delimitan y que han permanecido a lo largo del tiempo desde su génesis. Es así como el jurista PIERO CALEMANDREI en su obra la Casación Civil2 encontró que los poderes de examen del juez de casación no se extienden a todas las violaciones de la ley sustancial in iudicando que existan en la sentencia recurrida, por tal razón ‘1. El juez de casación no puede, de oficio, censurar las violaciones de ley no expresamente denunciadas por el recurrente;

2. El juez de casación no puede censurar las violaciones de ley, aun cuando sean expresamente denunciadas por el recurrente que no se refieran a cuestiones de derecho ya discutidas en el juicio de mérito’3.

La doctrina y la jurisprudencia han sido útiles en la labor de decantación del recurso extraordinario de súplica, en parte homólogo al de casación para precisar aspectos como: qué se entiende por ley sustancial, cómo se puede llegar a su infracción, la trasgresión normativa de la ley sustancial por vías directa e indirecta, sus diferencias, y la improcedencia de la violación indirecta en sede

extraordinaria de súplica, por la limitante que impuso el legislador (art. 194 del C.

C. A).

Lo primero que hay que preguntarse entonces es ¿Qué se entiende por ley sustancial?. Es aquella norma jurídica que, en razón de una situación fáctica determinada, genera para los administrados la declaración, creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas. No basta pues que la ley que se indique como violada formalmente haga parte de un Código Sustantivo; es requerido que la norma sea por su naturaleza ley en sentido material, que contenga la declaración de un derecho, que resuelva un conflicto de intereses, que imponga una obligación, que modifique derechos y obligaciones preexistentes, que extinga derechos y obligaciones, independientemente que se encuentre en la Constitución, en un código procesal, en una ley o en un código sustantivo. En consecuencia, no constituye norma sustancial aquella que se limita a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones, o a regular la actividad in procedendo4. 2 Tomo I Volumen II, traducción de Santiago Santis Melendo. Editorial Bibliográfica Argentina Cangallo. 1945. Buenos Aires, Capítulo XXXIII pags, 146 y ssgs. 3 Ibídem, pags 165 y 166. 4 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 28 de agosto de 1975. Actor: En efecto, la norma procesal simplemente establece los mecanismos para hacer efectivos los derechos subjetivos, definiendo las etapas y ritualidades que, en defensa del orden público, deben seguir obligatoriamente los administrados para

solucionar sus conflictos de intereses, pero normalmente, por su naturaleza, no contiene la declaración, creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas, ni define en sí misma la solución a un conflicto de intereses determinado. Es en este contexto donde es posible apreciar con meridiana claridad que la violación a la norma procesal carece de mérito para producir el desconocimiento directo de la ley sustancial, simplemente porque la norma procesal no contiene determinaciones sustanciales, sino meramente instrumentales, de manera que su desconocimiento solo podrá conducir, eventualmente, a la violación indirecta de la ley sustancial, que es causal PERO DEL RECURSO DE CASACIÓN, no del extraordinario de súplica. Delimitado el concepto de ley sustancial, procede la precisión sobre la forma en que puede ser vulnerada de manera directa, en las categorías de aplicación indebida, interpretación errónea o falta de aplicación, según las definiciones de la súplica extraordinaria impetrada. En el origen de la directa violación a la ley es posible distinguir entre el quebranto por comisión y por omisión; así: la aplicación indebida y la interpretación errónea, necesariamente tienen lugar como consecuencia de una acción del juzgador, en cambio, la falta de aplicación deviene de la omisión de este. Explícitamente cada una de esas formas de violación directa de la ley sustancial se consolidan en situaciones totalmente diferenciadas: falta de aplicación cuando se dejó de aplicar el precepto sustancial que contiene la premisa fáctica y la consecuencia jurídica que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, solucionando el conflicto de intereses en la situación hecho particular sometida al

conocimiento de esta jurisdicción; aplicación indebida cuando se aplicó a la situación de hecho una norma que no la gobierna; y por interpretación errónea cuando se aplicó a la situación de hecho la norma correspondiente pero se le dio un alcance diferente. Industrias De Ingeniería Mecánica – Distral S.A. Publicada en Gaceta Judicial. Tomo CLI, p. 254. En lo que respecta a dichos modos de infracción de la ley sustancial, resulta pertinente citar las precisiones efectuadas en torno a tales modos de infracción por el tratadista PIERO CALAMANDREI (que los clasifica, según que el error se haya presentado en la premisa mayor, en la