CE-SALA PLENA-1001-03-15-000-2004-01057-00(C)-2005

ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Ejercicio del control fiscal excepcional. Contraloría General de la República / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Desplazamiento de Contraloría Distrital en investigación fiscal. Control fiscal excepcional / CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL - Desplazamiento de contraloría territorial por contraloría general en investigación fiscal. Competencia prevalente: Marco legal / ENTIDAD TERRITORIAL - Desplazamiento por contraloría general en ejercicio de control fiscal excepcional. Marco legal Según lo dispuesto por el artículo 267 de la Constitución Política, la Contraloría General de la República podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial, “en los casos excepcionales previstos en la ley”; dicha disposición se desarrolló por el artículo 26 de la Ley 42 de 1993. A su turno el artículo 63 de la Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, regula lo concerniente con el control fiscal excepcional; la Corte Constitucional mediante sentencia C-364 de 2001, se pronunció sobre la exequibilidad de dicha norma. Antes de este pronunciamiento de la Corte, esta Sala examinó el conflicto positivo de competencias surgido entre la Contraloría Distrital de Bogotá y la Contraloría General de la Nación, entidad esta que, luego de la solicitud de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, avocó el conocimiento de las investigaciones adelantadas por su homologa distrital en relación con la

contratación efectuada por al IDU para la instalación de los bolardos en la capital del país. En esta oportunidad la Sala reiteró el criterio expuesto en el auto del 6 de junio de 2000, expediente C-604, según el cual el control fiscal excepcional de la Contraloría General de la República es prevalente sobre el control asignado a la correspondiente contraloría territorial. Las circunstancias fácticas del presente conflicto de competencias son idénticas a las que lo originaron en aquella ocasión. En este caso, existe un proceso de responsabilidad fiscal adelantado por la Contraloría Departamental de Santander contra la E.S.E Hospital Siquiátrico San Camilo de Bucaramanga, cuyo conocimiento se avocó por la Contraloría General de la República, luego de la solicitud formulada por la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes con el fin de evitar dilaciones en el trámite de los mismos y lograr la pronta recuperación de los posibles detrimentos causados al erario público; adicionalmente, las circunstancias fácticas evidencian que se reúnen los requisitos previstos en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993 y mencionados por la Corte Constitucional para que la competencia de la Contraloría General de la República prevalezca sobre la de la Contraloría de Santander, por lo que así se declarará. De acuerdo con lo dicho, la Contraloría General de la República es la competente para adelantar, tramitar y llevar hasta su culminación el proceso de responsabilidad fiscal adelantado contra la E.S.E. Hospital Siquiátrico San Camilo de Bucaramanga.

NOTA DE RELATORIA: Ver autos de Sala Plena auto C-604 de 6 de junio de

2000. Ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Actor: Contraloría General de la República vs Contraloría Municipal de Ibagué y C-722 de 30 de enero de 2001.

Ponente: Delio Gómez Leyva. Actor: Contraloría General de la República vs

Contraloría Distrital de Bogotá.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PLENA

Consejero ponente: ALIER E DUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D. C. primero (1 ) de marzo de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-01057-00(C)

Actor: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Demandado: CONTRALORIA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER Procede la Sala a resolver el conflicto positivo de competencias suscitado entre la Contraloría General de la República y la Contraloría de Santander, con ocasión de los procesos de responsabilidad fiscal que se adelantan contra la Gerente de la

Entidad E.S.E. HOSPITAL SIQUIATRICO SAN CAMILO DE BUCARAMANGA.

ANTECEDENTES El 29 de marzo de 2004, el Contralor Departamental de Santander envió comunicación al Contralor General de la República, manifestándole su preocupación por la determinación tomada por la Contraloría General de la República, de asumir las investigaciones que se adelantan contra las Entidades

E.S.E. HOSPITAL UNIVERSITARIO RAMON GONZALEZ VALENCIA y la E.S.E

HOSPITAL SIQUIATRICO SAN CAMILO de Bucaramanga, en aplicación del control excepcional. Manifestó que, si bien en la evaluación efectuada por la Auditoria General de la República sobre las actividades de dicha Contraloría, se determinó “una situación irregular de desgreño administrativo que facilita el fenómeno de la corrupción a través de innumerables investigaciones archivadas por operar la prescripción y la caducidad”, dicho informe corresponde a la vigencia 2002 y la gestión del nuevo Contralor Departamental comenzó el 13 de enero de 2004. Sostuvo que las acusaciones sobre casos de “negligencia administrativa por la lentitud de procesos, contrataciones sin el lleno de los requisitos legales, y pagos sin el respectivo soporte legal”, se han ido subsanando a través de medidas tale como la agilización de los procesos, el respeto a los términos y a los derechos de los investigados y la aplicación de las normas legales en los procesos de contratación. Reconoció que la Contraloría General de la República puede ejercer “control posterior en forma excepcional”; pese a lo cual dijo,, está establecido que el mismo “se hará sobre las cuentas de cualquier entidad territorial”, en tanto que las investigaciones adelantadas contra las entidades en mención se iniciaron con fundamento en las quejas formuladas por supuestas irregularidades en la celebración de algunos contratos suscritos por quienes, en ese momento, se desempeñaban como gerentes. Dichas investigaciones arrojan resultados satisfactorios a la fecha. Finalmente concluyó que, de acuerdo con la doctrina “la intervención excepcional de la Contraloría General de la República se limita exclusivamente al campo del

control posterior sobre las cuentas, es decir, que no podría asumir en forma integral la función pública del control fiscal sobre una contraloría territorial, sino solo en relación con aquel evento.” Con fundamento en lo dicho, sostuvo que, de ninguna manera se está obstaculizando el ejercicio de la actividad fiscalizadora de la Contraloría General de la República y que, por lo tanto, se le debería permitir asumir la investigación. El 19 de abril de 2004, la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República comunicó al Contralor Departamental de Santander que, mediante la proposición 020 aprobada el 17 de marzo de 2004, la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, requirió al Contralor General de la República para “adelantar control excepcional en los Hospitales RAMON GONZALEZ VALENCIA Y PSIQUITRICO SAN CAMILO en el Departamento de Santander.” Agregó que, en virtud de lo anterior, mediante auto No. 00160 del 16 de abril de 2004, se comisionó a la Contraloría Delegada para el Sector Social con el propósito de que se realizara el control excepcional requerido, y solicitó a la Contraloría Departamental de Santander abstenerse “de conocer o seguir conociendo los hechos relacionados con el control excepcional que en la actualidad se adelanta” y remitir a la Delegada, “los HALLAZGOS, INDAGACIONES PRELIMINARES y PROCESOS DE RESPONSABILIDAD, con el fin de continuar el trámite correspondiente al control excepcional solicitado”.

El 17 de mayo de 2004, el Contralor Departamental de Santander, envió respuesta a la Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, de la Contraloría General de la República, reiterándole lo manifestado en la comunicación del 29 de marzo de 2004, dirigida al Contralor General de la República. A juicio de este funcionario, el artículo 26 de la Ley 42 de 1993, establece que el control posterior excepcional que puede ejercer la Contraloría General de la República, se hará sobre las cuentas de cualquier entidad territorial; y que la Resolución Orgánica No. 5544 de diciembre 17 de 2003, emanada de esa entidad, que reglamenta la rendición de cuentas, “al fijar el concepto de cuenta establece en su artículo 2° que “se entiende por cuenta la información que deben presentar a la Contraloría General de la República los respectivos responsables, sobre las actuaciones técnicas, contables, financieras y de gestión, que hayan realizado en la administración, manejo y rendimiento de los fondos, bienes o recursos públicos”. Igualmente establece que los informes se refieren a periodos del ejercicio fiscal previamente establecidos, el intermedio que comprende el primer semestre del año y el final que se refiere a la cuenta consolidada de cada año fiscal.” Precisó que las investigaciones adelantadas contra las entidades mencionadas, se iniciaron con fundamento en las quejas formuladas contra quienes las gerenciaban y no en el examen de las cuentas de que habla la resolución citada. El 3 de junio de 2004, la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios

Fiscales y Jurisdicción Coactiva reiteró la solicitud contenida en el oficio del 19 de abril de 2004. El 4 de junio de 2004, el Contralor Departamental de Santander le respondió que la Resolución 05500 de 2003, de la Contraloría General de la República “no tiene la virtualidad jurídica de desconocer el mandato del artículo 26 de la Ley 42 de 1993, razón por la cual no existe poder prevalente que le permita a su despacho asumir las competencias que a las Contralorías Departamentales ha deferido la Ley”. El 10 de junio de 2004, la Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, explicó lo siguiente en relación con el tema: “la H. Corte Constitucional se pronunció mediante sentencia C-364 de 2001 al hacer el análisis de constitucionalidad del art. 63 de la ley 610 de 2000, para lo cual también tuvo en cuenta el art. 26 de la ley 42 de 1993, de la que se concluye que el control fiscal excepcional incluye las funciones propias de la Contraloría, entre ellas, la imposición de la responsabilidad fiscal, en la cual se encuentra la facultad de adelantar indagaciones preliminares y procesos de responsabilidad fiscal... Queda claro entonces que la Corte constitucional ya definió el asunto que hoy se cuestiona, en una sentencia de constitucionalidad que es de obligatorio cumplimiento, aún en contra de opiniones como las consignadas en el salvamento de voto a dicha sentencia, o la posición del tratadista Amaya Olaya por usted citado, quien por demás hace una crítica a la sentencia de la Corte.

También encontramos que el Consejo de Estado en Sala plena de lo Contencioso Administrativo, en varios pronunciamientos, entre los cuales traemos a colación dos sentencias (sic) de fecha 30 de enero de 2001, proferidas en los expedientes C-716 y C-722, actor Contraloría de Bogotá D.C., definió el conflicto positivo de competencia a favor de la Contraloría General de la República, en casos donde existen las mismas razones de hecho.” El conflicto de competencias El 11 de agosto de 2004, el Contralor Departamental de Santander, mediante Resolución No. 000449 de 2004, declaró la existencia de un conflicto de competencias entre la Contraloría General de la República y la Contraloría Departamental de Santander para conocer de las investigaciones de responsabilidad fiscal que esta última adelanta contra el Hospital Psiquiátrico San Camilo de Bucaramanga y ordenó remitir al Consejo de Estado las comunicaciones cruzadas entre su despacho y la Contraloría General de la República. Mediante auto del 10 de septiembre de 2004, se corrió traslado a las partes por el término de tres días para que presentaran sus alegatos por escrito. El 30 de septiembre siguiente, la Contraloría de Santander precisó lo siguiente: “...[E]s necesario precisar, pues la norma no permite otra interpretación, que el ejercicio del control posterior en forma excepcional podrá hacerse “sin perjuicio del control que le corresponde a las contralorías departamentales”, es decir sin desplazar a esta entidad de control fiscal que constitucional y legalmente le corresponde, sin arrebatar las competencias como parece ser el interés de la

Contraloría General de la República. Pretender que en virtud de disposiciones internas nos despojemos del ejercicio de nuestras funciones supera el interés colectivo que se genera a partir de la Ley 42 de 1993, pues la misma Ley que es norma superior, establece que cuando se ejerce de manera excepcional el control posterior, este ejercicio se hace “sin perjuicio del control que le corresponde a las contralorías departamentales”.

CONSIDERACIONES

a. Competencia De conformidad con el artículo 215 del C.C.A., compete a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias surgido entre la Contraloría General de la República y la Contraloría de Santander. b. Solución del conflicto de competencias Según lo dispuesto por el artículo 267 de la Constitución Política, la Contraloría General de la República podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial, “en los casos excepcionales previstos en la ley”. Dicha disposición se desarrolló por el artículo 26 de la Ley 42 de 19931, que prevé: “La contraloría General de la República podrá ejercer control posterior, en forma excepcional, sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que le corresponde a las contralorías departamentales y municipales”; control que puede ejercerce, a solicitud de diversos entes, entre ellos las comisiones permanentes del Congreso de la República. A su turno el artículo 63 de la Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, dispone lo siguiente en relación con el control excepcional:

“Artículo 63. Control Fiscal Excepcional. La Contraloría General de la República tiene competencia prevalente para adelantar hasta su culminación los 1 La norma aludida se declaró exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-403 de 1999, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra. procesos de responsabilidad fiscal que se originen como consecuencia del ejercicio de la facultad excepcional de control establecido en el artículo 267 de la Constitución Política.” Esta última norma fue demandada ante la Corte Constitucional bajo el argumento de que tal precepto desconoce que la competencia de la Controlaría General de la República se circunscribe a asuntos de carácter nacional y no comprende hechos departamentales ni municipales. La Corte Constitucional mediante sentencia C364 de 2001, declaró la exequibilidad de la norma demandada. En su análisis la Corte consideró que la adecuada comprensión del artículo 63 de la Ley 610 de 2000 requiere una lectura conjunta con el artículo 26 de la Ley 42 de 1993. Así sostuvo: “Así integradas las dos disposiciones, es entonces claro que el precepto demandado establece que en aquellos eventos en que la Contraloría ejerce un control excepcional sobre las cuentas de las entidades territoriales, entonces tendrá competencia prevalente para adelantar los correspondientes procesos de responsabilidad fiscal.” En esta sentencia la Corte precisó, además, que la Constitución defirió al legislador la competencia para efectuar una coordinación entre las atribuciones de las contralorías de las entidades territoriales y la Contraloría General de la Nación, cometido que cumplió mediante lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 42 de

1993. Finalmente, concluyó lo siguiente: “Observa la Corte, en este caso, que el desarrollo legislativo del canon 267 Superior respeta lo dispuesto en la Constitución, por las siguientes razones: En primer lugar, esa intervención persigue finalidades legítimas, no solo porque desarrolla una posibilidad explícitamente autorizada en la Carta (CP art. 267), sino además porque pretende evitar que se dilapiden los recursos estatales, en aquellos eventos en que pueda dudarse de la imparcialidad del órgano territorial de control, debido a presiones o injerencias locales, que puedan afectar su idoneidad. En segundo lugar, la ley señala hipótesis verdaderamente excepcionales en las cuales podrá ejercer sus competencias la Contraloría General de la República sobre los recursos propios de las entidades territoriales: (i) cuando así lo solicite el gobierno de la respectiva entidad, una comisión permanente del Congreso o la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales; y (ii) cuando así lo solicite la ciudadanía por medio de los mecanismos legales de participación. Finalmente, se trata de hipótesis que reflejan directamente el principio constitucional de participación (C P art. 1 y 3), ya que buscan consultar la voluntad de la ciudadanía para justificar la actuación de una entidad nacional, bien sea a través de las corporaciones y funcionarios de elección popular, o directamente, por medio de los mecanismos de participación que otorga la ley. Por ello la intervención de la Contraloría General en estos casos no desconoce la autonomía territorial, ya que es proporcionada al fin perseguido por la ley y por la propia Constitución, como es proteger la idoneidad de la función de control fiscal, para salvaguardar de esa

manera los recursos públicos. (...) Conforme a lo anterior, debe entenderse que, si los procesos de responsabilidad fiscal son la forma por excelencia a través de la cual las contralorías cumplen con su función fiscalizadora de la gestión de los dineros públicos, en nada se opone a la constitución que la ley permita a la Contraloría General de la República, en los casos en que ejerza su función de control excepcional, adelantar dichos procesos y llevarlos a su culminación.... El carácter prevalente de la competencia de la Contraloría General en el desarrollo de estos juicios fiscales encuentra su razón de ser en la naturaleza misma de la intervención excepcional.... ” Antes de este pronunciamiento de la Corte, esta Sala examinó el conflicto positivo de competencias surgido entre la Contraloría Distrital de Bogotá y la Contraloría General de la Nación, entidad esta que, luego de la solicitud de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, avocó el conocimiento de las investigaciones adelantadas por su homologa distrital en relación con la contratación efectuada por al IDU para la instalación de los bolardos en la capital del país. En esta oportunidad2 la Sala reiteró el criterio expuesto en el auto del 6 de junio de 2000, expediente C-604, según el cual el control fiscal excepcional de la Contraloría General de la República es prevalente sobre el control asignado a la correspondiente contraloría territorial, esto es, que “en los casos de excepción y dentro de los estrictos límites de la solicitud que legalmente lo motiva, la contraloría territorial es relevada de su competencia fiscalizadora, lo cual.....no

riñe con la competencia de la contraloría territorial, ya que ésta continúa con sus funciones normales, en todo lo que no es materia del control fiscal excepcional”3. Las circunstancias fácticas del presente conflicto de competencias son idénticas a las que lo originaron en aquella ocasión. En este caso, existe un proceso de responsabilidad fiscal adelantado por la Contraloría Departamental de Santander contra la E.S.E HOSPITAL SIQUIATRICO SAN CAMILO de Bucaramanga, cuyo conocimiento se avocó por la Contraloría General de la República, luego de la solicitud formulada por la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes con el fin de evitar dilaciones en el trámite de los mismos y lograr la pronta recuperación de los posibles detrimentos causados al erario público; 2 Auto del 30 de enero de 2001, expediente C-722, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente Delio Gómez Leyva. 3 Ibídem. adicionalmente, las circunstancias fácticas evidencian que se reúnen los requisitos previstos en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993 y mencionados por la Corte Constitucional para que la competencia de la Contraloría General de la República prevalezca sobre la de la Contraloría de Santander, por lo que así se declarará. De acuerdo con lo dicho, la Contraloría General de la República es la competente para adelantar, tramitar y llevar hasta su culminación el proceso de responsabilidad fiscal adelantado contra la E.S.E. Hospital Siquiátrico San Camilo de Bucaramanga. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, RESUELVE: Primero.- DECLARASE que la Contraloría General de la República es la competente para adelantar, tramitar y llevar hasta su culminación el proceso de responsabilidad fiscal contra la E.S.E. Hospital Siquiatrico San Camilo de Bucaramanga. Segundo.-Remítase el proceso a la citada Entidad y envíese copia de esta providencia a la Contraloría Departamental de Santander para que efectúe las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR Presidente de la Sala

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE TARSICIO CACERES TORO

RUTH STELLA CORREA PALACIO REINALDO CHAVARRO BURITICA

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

FILEMON JIMENEZ OCHOA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LOPEZ DIAZ

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M. ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO MARIA INES ORTIZ BARBOSA

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE DARIO QUIÑONES PINILLA

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO HECTOR J. ROMERO DIAZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaría General