CE-SALA PLENA-1001-03-15-000-2004-01215-00(PI)-2005

PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia. No se configuró causal de desinvestidura. Conflicto de intereses / CONFLICTO DE INTERESES - Requisitos para que se configure en trámite de proyecto de ley por congresista / EJERCICIO DE FUNCIÓN LEGISLATIVA - Requisitos para que se configure conflicto de intereses. Desarrollo jurisprudencial Se afirma en la demanda que durante el trámite del proyecto de ley que reforma el Estatuto Tributario, el representante a la Cámara Jorge Julián Silva Meche no se declaró impedido para deliberar ni para votar, no obstante haber aprobado una disposición que beneficiaba al Gerente de la Unidad Básica de Atención “Nuestra Señora del Carmen”, quien es su cuñado. Lo primero que analizará esta Sala es si en efecto puede obtenerse algún tipo de provecho personal de la señalada disposición; nótese que la misma está destinada (i) a las Direcciones Territoriales de Salud, (ii) a las Unidades Básicas de Atención o (iii) a los entes que hagan sus veces, los que podrán presentar y ejecutar los proyectos de saneamiento básico y fortalecimiento del sector de la salud de acuerdo con los recursos recaudados por concepto de reasignación de regalías y compensaciones pactadas a favor de los departamentos. De otra parte, la Ley 10 de 1990, en su artículo 1º, consagra la salud como un servicio público al cual tienen acceso todos los habitantes del territorio nacional en forma gratuita, en lo relativo a los servicios básicos. Los recursos recaudados por concepto de reasignación de regalías no son manejados discrecionalmente por quienes se hallen al frente de las direcciones territoriales o

de las unidades básicas de atención de salud, pues, tanto para su asignación como para su administración o ejecución, es necesario someterse, entre otros, al trámite previsto por la Comisión Nacional de Regalías. Al examinarse la Ley 863 de 2003, por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas, se advierte claramente que su artículo 54, no favorece a destinatario específico alguno dentro del sector de la salud, esto es, a una entidad oficial de ese sector en particular, sino que se hace extensivo el beneficio económico allí otorgado a todas las direcciones territoriales o unidades básicas de atención existentes en el país, lo cual se reflejaría en provecho de la comunidad usuaria del servicio de salud. Además, la iniciativa legislativa en esa precisa materia fue presentada por el gobierno nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Indudablemente la norma objeto de discusión reviste las características propias de una ley de la república, como son su generalidad y abstracción, en la medida en que es producto de la simple “voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional”. Es posible entonces que en el ejercicio de la función legislativa la decisión parlamentaria que se adopte afecte virtualmente, en forma directa o indirecta, a senadores y representantes o a sus familiares, como cuando la ley “cobija por igual y de manera general” a toda una comunidad, en este caso, a los usuarios de la salud. Lo importante, considera esta Sala, es que en la respectiva determinación no se vea reflejada una situación de

privilegio a su favor o en beneficio de los suyos. Así, en esas condiciones, no puede pensarse siquiera en la posibilidad de un conflicto de intereses y menos, con fundamento en ese presunto conflicto, solicitarse la pérdida de la investidura de un congresista. No se demuestra pues en este proceso que el representante a la Cámara Jorge Julián Silva Meche haya tenido interés personal alguno en la resolución del proyecto de Ley 115 Cámara, 134 Senado, acumulado 035 Cámara, referente a normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas. Las anteriores consideraciones, permiten mantener la investidura que de representante a la Cámara ostenta el señor Jorge Julián Silva Meche.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

Bogotá D. C., cinco (5) de abril de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-01215-00(PI)

Actor: NICOLAS ALEJANDRO VILLA CALVANO Demandado: JORGE JULIÁN SILVA MECHE Procede la Sala a decidir la solicitud de pérdida de investidura de congresista del representante a la Cámara señor Jorge Julián Silva Meche, presentada por el

ciudadano Nicolás Alejandro Villa Calvano.

I. ANTECEDENTES: Mediante memorial presentado el 4 de octubre de 2004 en la Secretaría General del Consejo de Estado y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 183 de la Constitución Política, en armonía con los artículos 286 y 291 de la ley 5ª

de 1992 y en la ley 144 de 1994, el demandante solicita que se decrete la pérdida de investidura del nombrado representante por “Violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.”

1. FUNDAMENTOS DE HECHO En la solicitud se mencionan los siguientes: 1) El señor Jorge Julián Silva Meche es elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Departamento del Vichada, para el período constitucional 2002 - 2006. Actualmente se desempeña como tal y como miembro de la Comisión Cuarta de Presupuesto. 2) La hermana del representante, señora Edit Milena Silva Meche, está casada con el señor Pedro Javier Contreras Burgos. El matrimonio se celebró en la parroquia de la Santísima Trinidad de la ciudad de Bogotá. 3) El señor Contreras Burgos se desempeña como Gerente de la Unidad Básica de Atención “Nuestra Señora del Carmen” E.S.E. desde el 1º de enero de 2003 (Dcto. 0387 de 2002). 4) El Ministro de Hacienda y Crédito Público presenta en noviembre 5 de 2003 el Proyecto de Ley 155 de la Cámara de Representantes, por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas. El proyecto es publicado en la Gaceta 572/03. Las ponencias son presentadas por los miembros de la Comisión Cuarta, entre otros, por el señor Jorge Julián Silva Meche, como consta en la Gaceta 634/03. En diciembre 9 y 10 de 2003 se aprueba el articulado

en bloque y el 11 se aprueba en primer debate. En el transcurso de los debates se introducen cambios en algunos artículos y se incluyen otros, razón por la cual la ponencia para segundo debate contiene ya el proyecto 155 Cámara y 134 Senado, acumulado con el 035 Cámara. 5) El artículo 54 del texto conciliado del Proyecto de Ley 155 de la Cámara, 134 del Senado, acumulado 035 de la Cámara, publicado en la Gaceta 700 de diciembre 26 de 2003, queda así, según el informe de la Comisión Accidental: “Artículo 54. Los recursos recaudados por concepto de los parágrafos 2º y 3º del artículo 54 de la Ley 141 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 756 de 2002, se destinaran durante los próximos cuarenta y ocho (48) meses a proyectos de saneamiento básico y fortalecimiento del sector salud, proyectos que deberán ser presentados y ejecutados por las respectivas direcciones territoriales de salud, las unidades básicas de atención de salud de carácter público o quien haga sus veces, todo ello dentro de la jurisdicción territorial contemplada en la ley anteriormente señalada”. 6) Durante el trámite del citado proyecto de ley que reforma el Estatuto Tributario, el representante no se declara impedido para deliberar ni para votar, como se comprueba con el Acta 089 de la sesión extraordinaria de diciembre 29 de 2003. Dicho proyecto se convierte en ley de la República (Ley 863/03, publicada en el Diario Oficial No.45.415). 7) En julio 22, el noticiero de la Cámara de Representantes hace un amplio despliegue en cuanto a la consecución de recursos con destino a proyectos que

se desarrollen en la Unidad Básica, obtenidos con la aprobación de la Ley 863/03.

2. FUNDAMENTOS DE DERECHO Invoca los artículos 183 - numeral 1º - y 182 de la Constitución Política, en armonía con lo dispuesto en los artículos 286 y 291 de la Ley 5ª de 1992. Dice que la figura del impedimento está prevista para separar del conocimiento al congresista que pueda resultar favorecido en sus intereses económicos o morales, o en el de sus familiares. El secretario general de cada Cámara debe hacer público el registro de impedimentos o de posibles conflictos de intereses y publicarlo en la Gaceta.

Afirma que el representante no informa a la Secretaría General sobre el posible conflicto de intereses relacionado con el trámite del señalado proyecto de ley, dada la existencia del vínculo de parentesco con el señor Pedro Javier Contreras Burgos quien, al momento de la deliberación y votación, se desempeñaba como Gerente de la Unidad Básica de Atención “Nuestra Señora del Carmen” E.S.E. Mediante el Acta 089 de sesión extraordinaria de diciembre 29 de 2003 se procede a la votación y aprobación del proyecto de ley y, en dicha sesión, no se registra que el representante se haya declarado impedido. Se limita a dejar una constancia que expresa: “Dejo expresa constancia de mi voto negativo para el artículo 54 del Informe de conciliación del Proyecto de Ley numero 155 de 2003 Cámara, 134 de 2003 Senado (Reforma Tributaria)”. Le resulta evidente que el demandado, como miembro del Congreso de la

República, discute y vota en plenaria de la Cámara de Representantes el proyecto que se convierte posteriormente en ley de la República, sin considerar lo dispuesto en su artículo 54, relacionado con los recursos recaudados que deberán ser presentados y ejecutados por las unidades básicas de atención de salud de carácter oficial. No obstante la afinidad de parentesco con el Gerente de la U.B.A. “Nuestra Señora del Carmen”, por ser su cuñado y beneficiarse este último de la norma, no se declara impedido.

3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: El representante a la Cámara Jorge Julián Silva Meche ejerce su defensa por conducto de apoderado judicial.

Afirma que el conflicto de intereses aplicable a los congresistas demanda un interés particular o privado. En este caso, el señor Pedro Javier Contreras Burgos se desempeña como gerente de una entidad de carácter público - E.S.E.-; que, aún aceptándose el parentesco, el cual no está probado, el beneficio de la norma tributaria estaría dirigido a la Unidad Básica de Atención y, a través de ésta, a la comunidad, por lo que se trata de un beneficiario de orden general y público, más no privado; y que en esas condiciones no estaría obligado a declararse impedido. Sin embargo, advierte sobre la declaración de su impedimento presentada ante la mesa directiva y plenaria de las comisiones económicas terceras y cuartas de Cámara y Senado, por haber sesionado en forma conjunta, lo mismo que ante la mesa directiva y plenaria de la Cámara al momento de discutir y votarse el mencionado proyecto. Se le dá el trámite respectivo, como consta en la

certificación expedida por la Secretaría, que corresponde al acta de la sesión incorporada a la Gaceta 196 de 2004, y en la certificación del Subsecretario General de la Cámara en donde consta la aceptación del impedimento (Gacetas 42 y 36 de 2003). Que aunque aparece constancia de su voto negativo, ésta no es tenida en cuenta, como lo certifica el secretario general de la Cámara, dado el impedimento manifestado y, por tanto, dicha situación no nace a la vida jurídica. Que no puede aducirse siquiera que el gerente de dicha unidad se beneficia de tal destinación en forma indirecta, porqué él no puede disponer de los dineros que en virtud de la mencionada norma ingresan a esa unidad. Los proyectos deben ser presentados y ejecutados por las respectivas direcciones territoriales de salud de carácter oficial y todo dentro de la jurisdicción correspondiente, como se ha venido cumpliendo en esa entidad. Por lo tanto, solicita que se le absuelva de toda responsabilidad y se niegue la solicitud de pérdida de su investidura.

III. LA AUDIENCIA PÚBLICA La audiencia pública es decretada mediante autos de 11 de noviembre de 2004 y 28 de enero y 7 de febrero de 2005 y celebrada el 15 de febrero de este mismo año, conforme a los artículos 10 y 11 de la ley 144 de 1.994. 3.1. INTERVENCIÓN DEL DEMANDANTE.- El apoderado judicial del demandante - a quien se le reconoce personería en la audiencia - interviene para reiterar los hechos de la demanda y analizar las pruebas recaudadas respecto del cargo

formulado. Dijo que al participar en el estudio, análisis y aprobación del proyecto de ley 155 de 2003, acumulado con el proyecto 035 de 2003, que se convierte en la Ley 863 de 2003, el representante incurre en la causal de conflicto de intereses y, por tanto, debe ser despojado de su investidura. 3.2. INTERVENCIÓN DE LA PROCURADURIA SEXTA DELEGADA.- En primer lugar, se refiere a la naturaleza del proceso de pérdida de investidura y a la causal de conflicto de intereses desde el punto de vista normativo y jurisprudencial. Manifiesta que innegablemente el legislador, con la expedición de la disposición en comento, pretendía beneficiar a la dirección territorial como tal, para que ésta a su vez reflejara tal beneficio en la comunidad usuaria del servicio de salud, más no en la persona del gerente de la Unidad Básica de Atención “Nuestra Señora del Carmen”. Que la norma se encuentra dirigida a la consecución de la justicia y del bienestar común de todas aquellas personas que disfrutan del servicio de salud en los diversos entes territoriales del país y no al provecho personal del congresista o de sus parientes o socios. Que la conducta del representante resulta absolutamente lícita, toda vez que denota el cumplimiento de un deber en el obrar legislativo por parte de todos los congresistas. Continúa afirmando que mal podría aducirse que el gerente de la UBA se beneficia personal y directamente con la destinación de recursos del artículo 54, puesto que a él no le corresponde disponer de las regalías y compensaciones sino al Subdirector de Regalías - Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del

Departamento Nacional de Planeación -, quien tenía la facultad de aprobar o no los proyectos; y que al proceso no se allega prueba que permita establecer la destinación indebida de tales recursos, en beneficio personal del congresista o del citado funcionario. 3.3. INTERVENCIÓN DE LA PARTE DEMANDADA.- Participan tanto el demandado como su apoderado judicial para reiterar, en lo fundamental, lo expuesto en la contestación de la demanda y para que se declare la improcedencia de la solicitud de pérdida de investidura.

Para resolver se CONSIDERA: Se contrae el presente asunto a establecer sí el representante a la Cámara señor Jorge Julián Silva Meche incurre en una de las causales de pérdida de investidura consagradas en la Constitución Política, esto es, si viola o no el régimen de inhabilidades e incompatibilidades o el de conflicto de intereses. - DE LA CALIDAD DEL DEMANDADO.- Se encuentra probado en el expediente que el señor Jorge Julián Silva Meche es elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Vichada para el período 2002 - 2006, elección que tiene lugar el 10 de marzo de 2002.

Tomó posesión el 20 de julio de ese mismo año y actualmente se encuentra en ejercicio de sus funciones, según certificación expedida por el secretario general de la Cámara de Representantes. - DE LA NATURALEZA DEL PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA.- Como se ha sostenido en otras oportunidades, la pérdida de investidura es una acción constitucional de naturaleza pública que puede ser interpuesta por cualquier ciudadano. Esta acción da origen a un juicio especial de responsabilidad

de raigambre constitucional y de consecuencias jurídicas, en la medida en que puede decretarse en contra del congresista la máxima sanción de tipo jurisdiccional, como es la pérdida de su investidura, siempre que se configure una de las causales previstas en la constitución política. De ahí que se impone un absoluto respeto al debido proceso en los términos del artículo 29 de la Constitución Política y, por ende, una plena comprobación de la conducta irregular del demandado que responda, en la interpretación de la demanda, a la prevalencia que el juzgador tendrá qué atribuir, en toda circunstancia, al derecho sustancial. - DEL CONFLICTO DE INTERESES.- Dispone el artículo 183 de la Constitución Política que los congresistassenadores o representantes - perderán su investidura cuando violan, entre otros, el régimen de conflicto de intereses (numeral 1º). Presentada una situación de carácter moral o económico que inhiba al congresista para deliberar y votar válidamente un asunto sometido a consideración del órgano legislativo, aquel deberá ponerlo en conocimiento de la respectiva cámara, para evitar incurrir en un conflicto de esa naturaleza (art. 182 ibídem). La causal de pérdida investidura, se configura - según lo precisa el propio legislador (artículo 286 de la Ley 5ª de 1992) -, cuando existe “interés directo” en la decisión que ha de tomarse en el Congreso porque afecta, de alguna manera, al parlamentario o a su cónyuge o compañero (a) permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o

primero civil, o a su socio (s) de derecho o de hecho. Ocurre lo mismo si dentro del año inmediatamente anterior a su elección, el congresista presta servicios remunerados, “... a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso” y tal situación no es puesta en conocimiento de la mesa directiva de la respectiva Cámara (artículo 16 de la Ley 144 de 1994). Obsérvese cómo la señalada causal se estructura en presencia del interés directo que pueda surgir en las labores congresionales por parte de senadores y representantes, tanto en las deliberaciones como en las votaciones, cuando el asunto objeto de examen pueda generarles directamente a ellos algún tipo de beneficio personal o porque represente, para aquellas personas a que hace mención el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, algún interés de índole particular. El caso se presenta cuando el parlamentario antepone sus propios intereses a los que realmente le corresponde consultar, como son los de beneficio general y el bien común que siempre tendrán qué orientar su actividad dentro del órgano legislativo (arts. 133 de la C.P. y 7º de la Ley 5ª de 1992). De presentarse alguna circunstancia de carácter moral o económico que impida tomar una decisión de manera objetiva e imparcial, en la cual pueda advertirse un posible conflicto de intereses, el congresista se abstendrá de conocer y participar y se declarará impedido para deliberar y votar. Ello, a fin de evitar favorecimiento de intereses particulares con detrimento del beneficio general (arts. 268-6 y 291 de la

Ley 5ª de 1992). De ahí la necesidad de examinar en cada caso si al parlamentario o a su cónyuge o compañera (o) permanente o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio (s) de derecho o de hecho, les asiste algún interés en la gestión del congresista. De otra parte, como lo ha señalado esta Sala en otras oportunidades1, el hecho de no declararse impedido el congresista no lleva necesariamente a la configuración del conflicto de intereses como tal. La norma (artículo 183 C.P.) no advierte por eso que la simple omisión de la manifestación de impedimento sea razón suficiente para despojarlo de su investidura. Será forzoso, como antes se anota, probar que en la conducta del congresista prevaleció el interés particular o el de sus familiares o socios sobre el general o colectivo para que se dé la situación de conflicto de intereses. Referente a la causal invocada, encuentra la sala aplicables al caso que la ocupa las razones que en relación con el conflicto de intereses y la manifestación de impedimento por parte del congresista adujo uno de los magistrados del Consejo de Estado con oportunidad de otro proceso de pérdida de investidura. Se expresó así: “... Lo que es censurable y lo que determina un tratamiento ilegal, es la forma como el individuo resuelve el conflicto de intereses presentado en frente de una situación concreta. El individuo puede, en efecto, hacer un pacto de paz con su conciencia y admitir la resolución del conflicto aceptando, por ejemplo, que lo que

es bueno para el todo lo es también para la parte, aún así no tome una posición determinante en la adopción de la decisión que le favorece; pero puede también advertir, y es su obligación moral y legal hacerlo, que participar en la adopción de la decisión correspondiente, cuando de ella derivaría un beneficio personal particularizado, no sólo contrariaría normas morales (en cualquier sistema ético) sino que vulneraría disposiciones del derecho positivo (como las que aquí se han citado). Por ello, para evitar que se de una participación viciada de parcialidad en el proceso de toma de decisiones (judiciales, legislativas, administrativas, etc.), el orden positivo establece un mecanismo de una gran racionalidad y de impresionante sencillez: el juez, el legislador, el administrador que debiendo participar en la adopción de una determinada decisión, llámese sentencia, ley, decreto, acto administrativo, etc. sí encuentra que su adopción es susceptible de generarle un beneficio particular específico, debe ser separado de dicho proceso, bien en forma voluntaria porque advertida la inhabilidad, la haga manifiesta mediante la declaratoria del impedimento, ora porque terceras personas, utilizando el mecanismo de la recusación, así lo determinen. De cualquier forma, cuando la separación no se 1 Expediente AC-3472, actor Germán Moreno García, M.P.Clara Forero de Castro, 11 de junio de 1996. Y, expediente P.I. 058, actor Jorge Iván Cadena, con fecha de 1º de abril de 2003. haga en forma voluntaria, vía la declaración de impedimento, se prevén sanciones de diversa índole para aquellos que fueron recusados y la recusación resultó

válida y para quienes participaron en la adopción de la decisión cuando existía el impedimento a que se viene refiriendo la Sala. Tanto la norma constitucional como la legal son claras en definir que quien esté incurso en el conflicto de intereses se encuentra inhibido para participar en la decisión y "deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas". Como consecuencia por el hecho de no respetar lo normado constitucional y legalmente sobre conflicto de intereses la Carta de 1991 consagra la sanción de pérdida de investidura. La sanción de pérdida de investidura prevista en el Art. 183 de la Constitución cuando se origine en la causal de violación del régimen de conflicto de intereses tendrá lugar cuando quiera que el Congresista haya participado "en los debates o votaciones respectivas" sin haber manifestado el impedimento que hacía exigible una conducta de abstención, de separación del debate, según lo que previenen los arts. 182 y 286 de la Constitución y la ley 5a. de 1992 respectivamente.”2. Así las cosas, se justifica la imposición de una sanción como la de pérdida de investidura, cuando se prueba en forma fehaciente que el congresista pretende una satisfacción personal o de sus familiares o socios o logra un propósito de tal naturaleza mediante el ejercicio de la función congresional en un caso determinado como este dentro del cual se acusa al representante Silva Meche. A contrario sensu, cuando no aparece demostrado ese interés directo y privado habrá de exonerarse al congresista de responsabilidad. - DE LA SUSTENTACIÓN DEL CARGO.- Se afirma en la demanda que durante el

trámite del proyecto de ley que reforma el Estatuto Tributario, el representante a la Cámara Jorge Julián Silva Meche no se declaró impedido para deliberar ni para votar, no obstante haber aprobado una disposición que beneficiaba al Gerente de la Unidad Básica de Atención “Nuestra Señora del Carmen”, quien es su cuñado. Lo primero que analizará esta Sala es si en efecto puede obtenerse algún tipo de provecho personal de la señalada disposición, que es del siguiente tenor: “Artículo 54. Los recursos recaudados por concepto de los parágrafos 2º y 3º del artículo 54 de la Ley 141 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 756 de 2002, se destinaran durante los próximos cuarenta y ocho (48) meses a proyectos de saneamiento básico y fortalecimiento del sector salud, proyectos que deberán ser presentados y ejecutados por las respectivas direcciones territoriales de salud, las unidades básicas de atención de salud de carácter público o quien haga sus veces, todo ello dentro de la jurisdicción territorial contemplada en la ley anteriormente señalada”. 2 Salvamento de voto de Guillermo Chaín Lizcano a la sentencia de 13 de marzo de 1996, expediente AC3299, actor Emilio Sánchez Alsina, M.P. Mario Alario Méndez. Nótese que la disposición está destinada (i) a las Direcciones Territoriales de Salud, (ii) a las Unidades Básicas de Atención o (iii) a los entes que hagan sus veces, los que podrán presentar y ejecutar los proyectos de saneamiento básico y fortalecimiento del sector de la salud de acuerdo con los recursos recaudados por concepto de reasignación de regalías y compensaciones pactadas a favor de los

departamentos. De otra parte, la Ley 10 de 1990, en su artículo 1º, consagra la salud como un servicio público al cual tienen acceso todos los habitantes del territorio nacional en forma gratuita, en lo relativo a los servicios básicos. Según lo dispone esta misma ley, el servicio es administrado en asocio con los entes territoriales, sus entidades descentralizadas y con personas privadas autorizadas previamente para ello. Al tenor del artículo 5º ibídem, el sector de la salud está integrado por dos subsectores que son el oficial y el privado, contándose en el primero - entre otroslas dependencias directas o indirectas de las entidades territoriales, como es el caso del Servicio de Salud y la Secretaría de Salud. Conforme a la citada ley, se crearían entidades descentralizadas territoriales para tales efectos (artículo 6º ibídem). Según la Subdirección de Regalías de la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación, para la asignación de los recursos contemplados en el artículo 54 de la Ley 141 de 1994, modificado por los artículos 40 de la Ley 756 de 2002 y 54 de la Ley 863 de 2003, se observaba el siguiente trámite:

1. Los entes territoriales beneficiarios de recursos de escalonamiento, presentaban ante la CNR Unidad Administrativa Especial (UAE), los proyectos que fueran a ser financiados con este tipo de recursos.

2. La CNR UAE revisaba el cumplimiento de los requisitos básicos de los proyectos y los remitía a los ministerios respectivos para su estudio de viabilidad técnica y financiera; una vez obtuvieran el concepto de viabilidad favorable, el

ministerio respectivo los inscribía en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN) del Departamento Nacional de Planeación.

3. Previa celebración de la reunión de la CNR Cuerpo Colegiado, ente facultado para aprobar tanto los recursos del Fondo Nacional de Regalías como los administrados por él, los entes territoriales beneficiarios del escalonamiento manifestaban por escrito cuales de los proyectos viabilizados eran los prioritarios para dicho ente y a su vez, los ministerios respectivos reportaban los prioritarios de acuerdo a las políticas de gobierno.

4. El Departamento Nacional de Planeación, con base en los proyectos inscritos en el BPIN, tenía en cuenta lo dictaminado por el ente territorial y por el ministerios respectivo para realizar la lista de proyectos a ser presentados ante la CNR Cuerpo Colegiado y verificaba que el valor total de los proyectos priorizados, no superara el cupo asignado a ellos por concepto de recursos de escalonamiento. El cálculo de recursos con el que contaba a la fecha de realización de dicha reunión, lo determinaba la CNRN U.A.E.

5. Finalmente, la CNR Cuerpo Colegiado discutía y tenía la facultad de aprobar o no los proyectos presentados.” (fl. 78).

Obsérvese que los recursos recaudados por concepto de reasignación de regalías no eran manejados discrecionalmente por quienes se hallaban al frente de las direcciones territoriales o de las unidades básicas de atención de salud, pues, tanto para su asignación como para su administración o ejecución, era necesario someterse, entre otros, al trámite previsto por la Comisión Nacional de Regalías. Al examinarse la Ley 863 de 2003, por la cual se establecen normas tributarias,

aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas, se advierte claramente que su artículo 54, no favorece a destinatario específico alguno dentro del sector de la salud, esto es, a una entidad oficial de ese sector en particular, sino que se hace extensivo el beneficio económico allí otorgado a todas las direcciones territoriales o unidades básicas de atención existentes en el país, lo cual se reflejaría en provecho de la comunidad usuaria del servicio de salud. Además, la iniciativa legislativa en esa precisa materia fue presentada por el gobierno nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Indudablemente la norma objeto de discusión reviste las características propias de una ley de la república, como son su generalidad y abstracción, en la medida en que es producto de la simple “voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional.” (artículo 4º del C.C.). Es posible entonces que en el ejercicio de la función legislativa la decisión parlamentaria que se adopte afecte virtualmente, en forma directa o indirecta, a senadores y representantes o a sus familiares, como cuando la ley “cobija por igual y de mane