CE-SALA PLENA-1001-03-15-000-2004-01587-00(C)-2005

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA - Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Determinación de la competencia por el factor territorial / COMPETENCIA TERRITORIAL - Determinación de la competencia en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Determinación de la competencia por el factor territorial. Lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios / CONFLICTO DE COMPETENCIAS - Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Bolívar De manera que promovido en este caso un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la competencia para conocer del mismo, por razón del territorio, está dada por los artículos 131 y 132.6 del Código Contencioso Administrativo, conforme a los textos anteriores a la modificación introducida por el artículo 43 de la ley 446 de 1998, y no por el artículo 134D de la citada ley 446, como lo entendieron los Tribunales en conflicto, pues éste, en términos del parágrafo del artículo 164 de esa ley, aún no resulta aplicable en razón a que no han entrado a operar los Juzgados Administrativos. Es decir, que los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos de cualquier autoridad, “la competencia por razón del territorio se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios personales”. Para la Sala es claro que el acto cuya nulidad controvierte la demandante contiene dos decisiones: (i) la

revocatoria de su designación como Jefe de la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas Nacionales de Cartagena, y (ii) su traslado o ubicación en el Despacho de la Administración de Impuestos Nacionales de Personas Naturales de Bogotá. Y ninguna de esas decisiones se habían ejecutado a la fecha de presentación de la demanda, pues el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Cartagena, mediante sentencia del 17 de abril de 2001, dictada con ocasión de la acción de tutela promovida por la señora Rave Samra contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por violación de los derechos al trabajo y al debido proceso, suspendió la ejecución de la Resolución número 2523 del 21 de marzo de 2001 de esa entidad y concedió a la demandante el término de cuatro meses para iniciar el respectivo proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De manera que si la demandante en el momento de la expedición del acto demandado y aún en el de la presentación de la demanda prestaba sus servicios personales en la sede de Cartagena de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales, ese es el lugar que se debe tener en cuenta para efectos de determinar la competencia judicial por el factor territorial, pues, en primer término, resulta aplicable la primera regla de competencia que establece la norma, esto es la de que aquella se determina por “… el último lugar donde se prestaron … los servicios personales”. Cuando el demandante ha prestado servicios personales, el lugar que determina la competencia por el factor territorial es el del último lugar donde los ha prestado, independientemente de la decisión que se hubiere adoptado mediante el acto

acusado. Por el contrario, solo en la medida en que el demandante no hubiera presentado servicios personales tiene cabida la segunda regla que también fija la norma, es decir que la competencia se determina “… por el último lugar donde debieron prestarse los servicios personales”. Esta regla tiene cabida, por tanto, en casos tales como el de la revocatoria del acto de nombramiento sin que el nombrado haya tomado posesión del cargo. En esta forma la Sala define que el competente por el factor territorial para conocer del proceso es el Tribunal Administrativo de Bolívar

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-01587-00(C)

Actor: MARIA TERESA RAVE SAMRA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Decide la Sala el conflicto de competencias suscitado entre los Tribunales

Administrativos de Bolívar y Cundinamarca. ANTECEDENTES La demanda La Señora María Teresa Rave Samra, por intermedio de apoderado, ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Bolívar para solicitar la declaración de nulidad de la Resolución número 02523 del 21 de marzo de 2001 expedida por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, en cuanto dispuso: “Articulo1º Revocar la designación como Jefe de la División de Liquidación de la

Administración Especial de Aduanas de Cartagena y ubicar en el Despacho de la Administración de Impuestos Nacionales de Personas Naturales de Santafé de Bogotá a MARIA TERESA RAVE SAMRA, con cédula No. …., actual profesional en Ingresos Públicos III nivel 32, grado 25. Artículo 2º Ubicar en el Despacho de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Personas Naturales de Santa Fe de Bogotá de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a MARIA

TERESA RAVE SAMRA ….”.

Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene su reintegro y continuidad como Profesional de Ingresos Públicos III, Nivel 32, Grado 25, en carrera administrativa, sin solución de continuidad, a la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, con sede en esa ciudad, “en las mismas condiciones en que se encontraba laborando antes de proferirse la Resolución 2523 de marzo 21 de 2001”. Igualmente solicita que se condene a la entidad demandada a resarcirle y pagar los perjuicios morales y materiales causados con la expedición del acto acusado, en la forma discriminada en la pretensión tercera de la demanda. Como fundamento de sus pretensiones la demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1° Tiene su domicilio y residencia en la ciudad de Cartagena, donde vive en compañía de su esposo y su hija Diana Sofía de dos años de edad. Para la fecha de presentación de la demanda laboraba en la Administración

Especial de Aduanas de Cartagena, entidad a la que se encontraba vinculada ocho años antes, inscrita en la carrera administrativa mediante Resolución número 03935 de 1992. Desde su vinculación, siempre ha desempeñado cargos con funciones netamente aduaneras. 2º Mediante Resolución número 0407 del 21 de enero de 2000, la entonces Directora de la DIAN, la designó como Jefe de la División de Liquidación de Aduanas de Cartagena. Posteriormente, el 21 de marzo de 2001, a través del acto acusado, el nuevo Director de la entidad revocó esa designación y ordenó su traslado a la Administración Local de Impuestos de Personas Naturales de Bogotá. 3º La Resolución número 2523 de 2001 carece de motivación, no señala las razones que tuvo en cuenta la administración para ordenar el traslado, no obedece a un estudio sobre las necesidades del servicio y constituye prueba de la persecución de que fue víctima meses antes de la expedición de ese acto por parte del Nivel Central de la entidad por haber proferido actos administrativos y conceptos contrarios a los intereses particulares de algunos funcionarios de ese nivel. Ello demuestra que de manera arbitraria y caprichosa la DIAN utilizó la figura del traslado para expedir una decisión de destitución o de insubsistencia encubierta, pues el traslado que se ordena de una Administración Aduanera a una Administración de Impuestos, implica una desmejora en la medida en que se trata de una materia en la que no tiene formación, experiencia ni habilidad y será tomada como un factor negativo en la valoración de su desempeño.

4º La Resolución número 2523 del 21 de marzo de 2001 le fue comunicada mediante oficio recibido el 27 del mismo mes, en el que se indica que “dispone de diez (10) días para tomar la debida posesión … so pena de incurrir en causal de abandono del cargo de conformidad con el artículo 26 del Decreto 1076 de 1999”. Actuación procesal y conflicto de competencias.-

1. La demanda fue presentada en el Tribunal Administrativo de Bolívar el 14 de mayo de 2001.

2. Por auto del 17 de julio de 2001, esa Corporación planteó su falta de competencia para conocer del asunto. Adujo que la pretensión de restablecimiento formulada por la demandante no tenía contenido patrimonial en la medida en que el traslado no implica detrimento económico alguno, y que si bien aquella solicitó que se condenara a la entidad demandada al pago de los perjuicios morales y materiales causados con el acto acusado, lo evidente es que esa pretensión con constituía factor para determinar la competencia. Concluyó, en consecuencia, que por tratarse de un asunto sin cuantía en el que se controvierte un acto de una entidad del orden nacional, la competencia para conocer del asunto, en términos del artículo 128 del C.C.A., estaba atribuida al Consejo de Estado en única instancia (folios 334 y 335).

3. El Magistrado de la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado a quien correspondió por reparto el asunto, por auto del 24 de mayo de 2002, aclaró que la demanda comporta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho

con cuantía, en cuanto la demandante pone de manifiesto la disminución que en su sueldo implicaría el traslado y, por tanto, conforme a lo preceptuado en el artículo 131, numeral 6, literal a), del C.C.A., la competencia para conocer del asunto está atribuida a los Tribunales Administrativos, razón por la cual se ordenó devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar para lo de su competencia (folios 339 a 342).

4. La Sala de Decisión de esa Corporación, por auto del 30 de abril de 2003, rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó enviarla al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sostuvo que, de conformidad con el artículo

134D, numeral 2, literal c), del C.C.A., en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral la competencia se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. Y como la demandante fue trasladada a ocupar el cargo en la Administración de Impuestos Nacionales con sede en Bogotá, el de Cundinamarca es el Tribunal con competencia para conocer del respectivo proceso.

5. El apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación contra esa decisión. Como fundamento del recurso adujo que aquella siempre ha tenido su residencia y domicilio en la ciudad de Cartagena; que siempre ha prestado sus servicios a la DIAN en esa ciudad; que nunca se ha posesionado en Administración diferente a la de Aduana en Cartagena; que jamás tomó posesión en el cargo en la Administración de Impuestos de Bogotá en el que fue ubicada mediante el acto acusado.

6. El Magistrado Sustanciador de la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, a quien correspondió por reparto el asunto, por auto del 20 de noviembre de 2003, advirtió que conforme a lo dispuesto en el artículo 215 del C.C.A., contra el auto de la Sala o Sección de un Tribunal que declara su incompetencia para conocer de un proceso y ordena remitirlo al competente, solo procede el recurso de reposición. En consecuencia, declaró en firme la providencia recurrida.

7. La Sala de la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto del 30 de julio de 2004, con fundamento en el artículo 134

D, literal b, del C.C.A. y en las pruebas que obran en el expediente, igualmente manifestó su falta de competencia para conocer del asunto. Sostuvo que la demandante siempre ha tenido su domicilio en la ciudad de Cartagena lugar donde ha prestado y aún presta sus servicios personales a la DIAN y, por tanto, al Tribunal Administrativo de Bolívar le corresponde conocer del asunto a prevención. Trámite del conflicto Por auto del 18 de enero del año en curso, de conformidad con lo establecido en el inciso tercero, del artículo 215 del Código Contencioso Administrativo, se ordenó correr traslado a las partes por el término común de tres (3) días. La Nación - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales descorrió el traslado por intermedio de apoderado para señalar, en primer término, que los Tribunales en conflicto carecen de competencia para conocer del proceso, pues el acto

demandado, tratándose de una reubicación, carece de cuantía. Concluyó, en consecuencia, que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 128 del C.C.A., la competencia corresponde en única instancia Consejo de Estado. Para el evento de que no sea acogido ese argumento, plantea que, con fundamento en el artículo 134 D, numeral 2, literal c), del C.C.A., el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es el competente para conocer del proceso, dado que la Resolución 2523 de 2001 dispuso la reubicación de la demandante en la ciudad de Bogotá, lo que significa que la funcionaria debía prestar sus servicios en esta ciudad. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 215 del Código Contencioso Administrativo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para dirimir el conflicto negativo de competencias surgido entre los Tribunales Administrativos de Bolívar y Cundinamarca. El asunto a resolver Como se anotó, la señora María Teresa Rave Samra ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la declaración de nulidad de la Resolución número 02523 del 21 de marzo de 2001 expedida por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN, mediante la cual se revocó su designación como Jefe de la División de Liquidación de la Administración Especial de Adunas Nacionales de Cartagena y dispuso ubicarla en el Despacho de la Administración de Impuestos Nacionales de Personas Naturales de Bogotá. Como consecuencia de esa declaración y a título de restablecimiento del derecho

solicita que se ordene su reintegro y continuidad en las mismas condiciones en que se encontraba laborando antes de proferirse la Resolución 2523 de marzo 21 de 2001 y se condene a la entidad demandada a resarcirle y pagar los perjuicios morales y materiales causados con la expedición de ese acto, en las sumas señaladas en la pretensión tercera de la demanda. De manera que promovido en este caso un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la competencia para conocer del mismo, por razón del territorio, está dada por los artículos 131 y 132, numerales 6, del Código Contencioso Administrativo, conforme a los textos anteriores a la modificación introducida por el artículo 43 de la ley 446 de 1998, y no por el artículo 134 D de la citada ley 446, como lo entendieron los Tribunales en conflicto, pues éste, en términos del parágrafo del artículo 164 de esa ley, aún no resulta aplicable en razón a que no han entrado a operar los Juzgados Administrativos. Es decir, que los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos de cualquier autoridad, “la competencia por razón del territorio se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios personales”. Para la Sala es claro que el acto cuya nulidad controvierte la demandante contiene dos decisiones: (i) la revocatoria de su designación como Jefe de la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas Nacionales de Cartagena, y (ii) su traslado o ubicación en el Despacho de la Administración de Impuestos

Nacionales de Personas Naturales de Bogotá. Y como lo manifiesta el apoderado de la demandante y se corrobora con los documentos que obran en el expediente, ninguna de esas decisiones se habían ejecutado a la fecha de presentación de la demanda, pues el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Cartagena, mediante sentencia del 17 de abril de 2001, dictada con ocasión de la acción de tutela promovida por la Señora María Teresa Rave Samra contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por violación de los derechos al trabajo y al debido proceso, entre otros, suspendió la ejecución de la Resolución número 2523 del 21 de marzo de 2001 de esa entidad y concedió a la demandante el término de cuatro meses para iniciar el respectivo proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (folios 5 a 8). De manera que si la demandante en el momento de la expedición del acto demandado y aún en el de la presentación de la demanda prestaba sus servicios personales en la sede de Cartagena de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales, ese es el lugar que se debe tener en cuenta para efectos de determinar la competencia judicial por el factor territorial, pues, en primer término, resulta aplicable la primera regla de competencia que establece la norma, esto es la de que aquella se determina por “… el último lugar donde se prestaron … los servicios personales”. Cuando el demandante ha prestado servicios personales, el lugar que determina la competencia por el factor territorial es el del último lugar donde los ha prestado, independientemente de la decisión que se hubiere adoptado mediante el acto acusado. Por el contrario, solo en la medida en que el demandante no hubiera presentado

servicios personales tiene cabida la segunda regla que también fija la norma, es decir que la competencia se determina “… por el último lugar donde debieron prestarse los servicios personales”. Esta regla tiene cabida, por tanto, en casos tales como el de la revocatoria del acto de nombramiento sin que el nombrado haya tomado posesión del cargo. En esta forma la Sala define que el competente por el factor territorial para conocer del proceso es el Tribunal Administrativo de Bolívar, al cual, entonces, se remitirá el expediente para lo de su cargo. Cabe anotar que la Sala no emitirá pronunciamiento alguno respecto del planteamiento del apoderado de la entidad demandada dentro del término del traslado para alegar en el trámite del conflicto de competencias, según el cual la competencia para conocer del proceso, en cuanto no tiene cuantía, es del Consejo de Estado, pues este punto ya fue definido por esta Corporación mediante auto del Consejero Ponente, de fecha 24 de mayo de 2002, mediante el cual decidió remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar que, inicialmente, lo remitió a esta Corporación por competencia con argumentos similares a los expuestos ahora por dicho apoderado.

Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, RESUELVE: 1º Declárase que el Tribunal Administrativo de Bolívar es el competente para conocer del proceso promovido por la Señora María Teresa Rave Samra contra la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales. En consecuencia, previas las constancias del caso, remítasele el expediente.

2º Comuníquese esta decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Presidente

ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

TARSICIO CACERES TORO RUTH STELLA CORREA PALACIO

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Ausente

ALIER EDUARDO HERNANDEZ E. MA. NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Ausente

FILEMON JIMENEZ OCHOA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P.

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LOPEZ DIAZ

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M. ANA MARGARITA OLAYA FORERO

MARIA INES ORTIZ BARBOSA ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Ausente

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE DARIO QUIÑONES PINILLA

Ausente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO HECTOR J. ROMERO DIAZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Ausente

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General