CE-SALA PLENA-1001-03-15-000-2005-00809-00(PI)-2005

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia. No se configuró causal de indebida destinación de dineros públicos / DINEROS PUBLICOS - Alcance de la expresión. Requisitos para que se configure causal de desinvestidura por indebida destinación / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Configuración de la causal.

Formas: directa e indirecta / DINERO PUBLICO - Concepto.

Conformación. Alcance para efectos de causal de desinvestidura / PASAJE AEREO - Naturaleza. A congresistas se les prohibición su cesión a terceros La Sala establecerá si se dio la alegada violación de que se acusa al Representante Herminsul Sinisterra Santana, de haber destinado indebidamente dineros públicos. Del recuento probatorio y hecho el cotejo de los tiquetes entregados al Congresista demandado con las certificaciones que obran en el expediente, se colige fácilmente que no existió por parte del Representante cesión alguna, a favor de terceros, de los tiquetes que le fueron entregados para el cumplimiento de sus funciones. Son contestes las certificaciones tanto de la Cámara de Representantes y de la empresa Aerorepública en manifestar que no existe oficio del Representante cediendo los pasajes que le fueron entregados. De otra parte, la afirmación que hace el demandante señalando que el tiquete TP - 1 84550145134215 fue vendido por el Representante al señor Tirso Pinzón y éste a su vez al señor William Veloza Pinzón, se desvirtúa con la certificación misma de la empresa Aerorepública de no tener en sus registros orden alguna de cesión de pasajes entregados al Representante. Además, si bien respecto de

este tiquete obran las cartas de cesión de los señores Tirso Pinzón y William Veloza, tales pruebas no son suficientes para endilgar al señor Sinisterra la cesión pues no se demostró, en primer lugar, la cesión del titular del tiquete; es decir el oficio del Representante ordenando la cesión - prueba ésta importante para establecer la cadena de endosos, que, por obvias razones, debe comenzar con su autorización; en segundo lugar, tales oficios no tienen constancia alguna de haber sido recibidos por la empresa Aerorepública. Finalmente, como bien lo dijo la Procuraduría en la audiencia, el tiquete citado no fue vendido, pues el acto traslaticio de dominio no se materializó, como lo confesó el denunciado del hurto en las diligencias preliminares ante la Fiscalía. No se demostró, pues, en el presente proceso que el congresista demandado hubiere incurrido en indebida destinación de los pasajes aéreos entregados por la Cámara de Representantes para el cumplimiento de sus funciones, por lo que mal puede configurarse la causal de pérdida de investidura endilgada.

NOTA DE RELATORIA: 1) Sentencia PI - 0101 de 13 de noviembre de 2001.

Sala Plena. Ponente: Ligia López Diaz. Actor: Abel Benito Castro. Demandado: Franklin Segundo García Rodríguez. 2) Con aclaración de voto de los Dres.

María Inés Ortiz Barbosa y Ramiro Saavedra Becerra

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D. C., primero (1°) de noviembre de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00809-00(PI)

Actor: NESTOR DARIO TRIANA VELOZA Demandado: HERMINSUL SINISTERRA SANTANA Decide la Sala la solicitud formulada por el ciudadano Nestor Darío Triana Veloza, para que se decrete la pérdida de investidura del Representante a la

Cámara, señor HERMINSUL SINISTERRA SANTANA.

I. HECHOS Los hechos en que fundamenta el actor su solicitud, pueden resumirse así:

1. Que el señor Herminsul Sinisterra Santana resultó electo como Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Amazonas, para el período constitucional 2002 a 2006, en las elecciones del 10 de marzo de 2002; que después de su posesión el Congresista ha venido faltando a sus deberes como tal, porque ha hecho uso indebido de los tiquetes aéreos que la Honorable Cámara de Representantes le ha dado para el quehacer congresional.

Relata que el señor Sinisterra ha vendido los pasajes aéreos a terceras personas que nada tienen que ver con el Congreso; que tales pasajes están numerados así: TP1 - 5012875691 y TP1 - 5014755988 ambos de Aerorepública. Manifiesta que el parlamentario viajó el 22 de diciembre de 2004 a la ciudad de Leticia con sus hijos y su compañera, para lo cual cambió tiquetes aéreos que le fueron entregados por el Congreso a su nombre; es decir, que el Congresista entregó a Aerorepública unos tiquetes a su nombre expedidos por el Congreso, y, a cambio de ello, la aerolínea le expidió otros

tiquetes para que fueran utilizados por su compañera y sus hijos en la misma fecha. Expresa que el 31 de diciembre de 2004 viajó a la ciudad de Leticia con tiquetes aéreos entregados por la Cámara de Representantes al parlamentario y cambiados a nombre de Sindy Jhoana Mavesoy, Jheferson Mavesoy y Alejandra Mavesoy. Que igualmente dentro de los tiquetes vendidos se encuentra el No. 84550145134215 de la misma aerolínea vendido al señor Tirso Pinzón, quien a su vez se lo vendió al señor William Veloza Pinzón y éste al señor Nestor Darío Triana Veloza, quien ha sido funcionario público y conocedor de esta irregularidad por parte del Congresista. Agrega que la cesión de tiquetes aéreos es una indebida destinación de dineros públicos como lo señaló esta Corporación en sentencias AC - 9878 del 23 de mayo de 2000 y 11759 del 5 de junio de 2001, lo cual es causal de pérdida de investidura, al tenor de los artículos 183 numeral 4 y 296 de la Ley 5ª de 1992.

II. LA OPOSICION El Representante a la Cámara, señor Herminsul Sinisterra Santana, por conducto de apoderado, contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones, por cuanto no se configura la causal de violación directa al régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

Manifiesta que no es cierto que hubiere vendido a terceros los pasajes TP15012875691 y TP1 - 5014755988 de Aerorepública; que tampoco es cierto

que le hubiera endosado pasajes a las personas que enumera el demandante en su escrito. Señala que el mencionado tiquete que dice el demandante le vendió al señor Tirso Pinzón fue hurtado por el señor Carlos Sarmiento; que, por ello, instauró una demanda penal el 1 de agosto de 2005 en la Fiscalía 121.

III. AUDIENCIA PUBLICA En cumplimiento del artículo 11 de la Ley 144 de 1994 se llevó a cabo la audiencia pública para escuchar los alegatos de las partes. Intervinieron el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, el Congresista demandado y su apoderado.

El señor Agente del Ministerio Público quien presentó resumen de su intervención, solicitó denegar la petición de pérdida de investidura del Representante a la Cámara, señor Herminsul Sinisterra Santana. Luego de hacer un recuento de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el alcance de la causal consagrada en el artículo 183 numeral 4, en la cual se determinó que los Congresistas no tienen plena libertad de disposición de los pasajes aéreos y no pueden por ello cederlos a terceros so pena de incurrir en la causal de desviación de recursos públicos, manifestó que el acervo probatorio del proceso no demuestra que el Congresista hubiera cedido o enajenado a terceros los tiquetes aéreos entregados para el ejercicio de su función como Representante a la Cámara, razón por la cual no se dan los supuestos exigidos para que se configure la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos.

Señaló que la empresa Aerorepública, mediante oficio VPF/DC/913 del 6 de septiembre de 2005, informa que el sistema de control de ingresos no registra el nombre o número de cédula del pasajero que compró un tiquete y que los tiquetes Nos. 5012875691 y 5014755988 no figuran a nombre del señor Herminsul y no están endosados, en tanto esos tiquetes fueron expedidos a nombre de Matthew Mouton y Juan Gómez, respectivamente. Expresó que según certificación de los tiquetes entregados al Representante Herminsul, se tiene: - Que los tiquetes aéreos Nos. TP - 1 5012875691 y TP - 15014755988, no corresponden a números de tiquetes entregados por ese despacho al Congresista durante el período comprendido entre el 20 de julio de 2002 y la fecha. - Que el señor representante devolvió el tiquete No. 134337906338, (sic) expedido en la ruta Bogotá - Barranquilla - Bogotá. El Congresista demandado, por su parte, señaló que no ha incurrido en la causal de pérdida de investidura que se le atribuye, Que el expediente demuestra que no ha vendido ni cedido pasajes a terceros. Que la presente demanda ha sido fruto de una persecución de su segundo renglón, la cual lo ha puesto a defenderse en 5 procesos ante esta Corporación, dos de ellos en la Sala Electoral. El apoderado del opositor resaltó la inasistencia del demandante a la audiencia. Reitera que es la cuarta demanda de pérdida de investidura que interponen contra su poderdante, como consecuencia de la persecución

política del segundo renglón. Afirma que las pruebas recaudadas demuestran que la demanda es infundada.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1 COMPETENCIA Conoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la pérdida de investidura impetrada, por ser un asunto de su competencia, conforme a lo dispuesto por los artículos 184 y 237 numeral 5 de la Constitución Política. 4.2 ASUNTO DE FONDO 4.2.1. La pérdida de investidura y la indebida destinación de dineros públicos. Alcance de la causal.

Previamente a examinar el caso particular a que se refiere este proceso, considera la Sala necesario hacer las siguientes precisiones que contienen el criterio mayoritario respecto de algunos puntos de la controversia, las cuales quedaron plasmadas en la sentencia de Sala Plena proferida el 13 de noviembre de 2001 en la pérdida de investidura instaurada contra el señor Franklin Segundo García. En dicha sentencia se adoptó una postura interpretativa sobre el concepto jurídico de dineros públicos y respecto de la naturaleza de los pasajes entregados a los Congresistas para el cumplimiento de sus funciones. Se dijo, en síntesis: 1 Primero. Que los dineros públicos, es decir, el caudal del Estado conformado por los impuestos, las tasas, las contribuciones y los recursos del capital deben cumplir la destinación prevista en el respectivo Presupuesto, de suerte que se haga efectivo el mandato del artículo 345 de la Constitución Política. Segundo. La causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos no puede quedar restringida a la expresión de “dineros

públicos” sino que debe ser extensiva a la forma en que se puede llevar a cabo su correcta destinación. En esa medida, la indebida utilización de dineros públicos puede llevarse a cabo de dos formas diferentes, de manera directa o de manera indirecta. Será DIRECTA cuando el congresista - con capacidad de ordenación del gasto - dispone ilícitamente de recursos del erario, bien sea 1 Consejo de Estado. Sentencia Sala Plena del 13 de noviembre de 2001. M.P.: Dra. Ligia López Díaz. para obtener finalidades particulares (a través, por ejemplo, de la celebración de contratos estatales sin establecer su necesidad, oportunidad o conveniencia, tal y como se examinó en la sentencia del 20 de junio de 2000, Expedientes AC - 9875 y AC - 9876) o para ordenar una destinación diferente a la establecida en el Presupuesto para esos dineros públicos. Y se presentará la destinación INDIRECTA cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto en el respectivo presupuesto, el Congresista propicia con su conducta una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados. Tercero. Como quiera que la Constitución Política al instituir como causal de pérdida de investidura la “Indebida destinación de dineros públicos”, no estableció que la misma tenía que ser DIRECTA, debe entenderse que tal destinación indebida pueda ser también INDIRECTA. Cuarto. La indebida destinación de dineros públicos - aún entendida bajo el criterio jurisprudencial exclusivamente monetario - , se configura no solamente cuando el congresista, en ejercicio de su cargo, "traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución,

la ley o el reglamento”, utilizando, aplicando o destinando directa e indebidamente los valores monetarios, sino también cuando utiliza intangibles o contratos como instrumentos para desviar los dineros públicos a fines distintos de los previstos en las disposiciones legales y reglamentarias. En esta última hipótesis se presentará una indebida destinación de los dineros públicos en forma indirecta, ya que su utilización no autorizada, constituye una desviación de los recursos estatales, un gasto evidentemente no autorizado en objetivos diferentes del interés público y se materializa en el caso del Congresista, cuando los dineros públicos destinados para el cumplimiento de sus funciones terminan beneficiando a terceras personas ajenas al mencionado objetivo. Quinto. En relación con los pasajes aéreos, cuando éstos son entregados a nombre de cada Congresista para el desempeño de sus funciones, no les está permitido actuar como plenos propietarios de los mismos, como quiera que su utilización está condicionada al ejercicio de su misión. Dichos billetes de pasaje no constituyen ingreso para éstos y por ello no son base para la liquidación de sus prestaciones sociales. Sexto. La apropiación de los pasajes aéreos solamente se produce cuando son utilizados por sus titulares y en caso de no uso, la propiedad sobre los mismos no se consolida porque deben ser devueltos a la Secretaría General de la respectiva Cámara. Los congresistas no tienen entonces, plena libertad de disposición de los mismos y no pueden cederlos a terceros, so pena de incurrir en la causal de desviación de recursos públicos. 4.3. La conducta del Senador HERMINSUL SINISTERRA SANTANA Dentro del anterior contexto debe la Sala establecer si se dio la alegada

violación de que se acusa al Representante HERMINSUL SINISTERRA SANTANA, de haber destinado indebidamente dineros públicos. Como aspectos relevantes para la decisión, se destacan los siguientes hechos:

1. El Congresista fue elegido Representante a la Cámara por el Departamento del Amazonas en las elecciones realizadas el 10 de marzo de 2002 para el período comprendido entre el 2002 hasta el 2006, según consta en la certificación de la Dirección de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil que obra a folio 6.

2. Según certificado de la Secretaría General de la Cámara de Representantes, los tiquetes aéreos Nos. TP - 1 5012875691 y TP15014755988, no corresponden a números de tiquetes entregados por ese despacho al Congresista durante el período comprendido entre el 20 de julio de 2002 y la fecha. (folio 24).

3. A folios 125 y 126 del cuaderno No. 2 se encuentran sendas certificaciones de la Secretaría de la Cámara de Representantes en la que hace constar, de una parte, que el Congresista demandado hizo devolución del tiquete No. 1343237906338, expedido en la ruta Bogotá - Barranquilla - Bogotá y de otra, la relación de tiquetes aéreos entregados al representante durante el tiempo transcurrido entre el 20 de julio de 2002 hasta la fecha de dicha certificación, la cual en aras de la brevedad no es preciso transcribir.

4. Obra así mismo el oficio de Aerorepública en el que se relacionan los pasajes aéreos entregados al Representante. Al final del oficio figura la

relación de pasajes que aparecen como no utilizados por el demandado.

5. A folio 152 del cuaderno No. 2 se encuentra una certificación expedida por la empresa Aerorepública en la que dice que ninguno de los pasajes entregados al representante fue endosado o autorizado por otras personas.

6. En el folio 52 obra una certificación del Fiscal 121 en la que señala que el señor Herminsul Sinisterra Santana inició acción penal en contra del señor Carlos Sarmiento, por el hurto agravado del tiquete TP - 1 84550145134215 expedido por la aerolínea Aerorepública.

Del recuento anterior y hecho el cotejo de los tiquetes entregados al Congresista demandado con las certificaciones que obran en el expediente, se colige fácilmente que no existió por parte del Representante cesión alguna, a favor de terceros, de los tiquetes que le fueron entregados para el cumplimiento de sus funciones. Son contestes las certificaciones tanto de la Cámara de Representantes y de la empresa Aerorepública en manifestar que no existe oficio del Representante cediendo los pasajes que le fueron entregados. De otra parte, la afirmación que hace el demandante señalando que el tiquete TP - 1 84550145134215 fue vendido por el Representante al señor Tirso Pinzón y éste a su vez al señor William Veloza Pinzón, se desvirtúa con la certificación misma de la empresa Aerorepública de no tener en sus registros orden alguna de cesión de pasajes entregados al Representante. Además, si bien respecto de este tiquete obran las cartas de cesión de los señores Tirso Pinzón y William Veloza, tales pruebas no son suficientes para endilgar al

Señor Sinisterra la cesión pues no se demostró, en primer lugar, la cesión del titular del tiquete; es decir el oficio del Representante ordenando la cesiónprueba ésta importante para establecer la cadena de endosos, que, por obvias razones, debe comenzar con su autorización - ; en segundo lugar, tales oficios no tienen constancia alguna de haber sido recibidos por la empresa Aerorepública. Finalmente, como bien lo dijo la Procuraduría en la audiencia, el tiquete citado No. 84550145134215 de Aerorepública no fue vendido, pues el acto traslaticio de dominio no se materializó, como lo confesó el denunciado del hurto en las diligencias preliminares ante la Fiscalía. (folio 103 del cuaderno No., 2). No se demostró, pues, en el presente proceso que el congresista demandado hubiere incurrido en indebida destinación de los pasajes aéreos entregados por la Cámara de Representantes para el cumplimiento de sus funciones, por lo que mal puede configurarse la causal de pérdida de investidura endilgada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: NO SE DECRETA la pérdida de investidura de Congresista del Representante a la Cámara, señor HERMINSUL SINISTERRA SANTANA. Comuníquese esta decisión a la Mesa Directiva del la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Presidente

ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

TARSICIO CACERES TORO RUTH STELLA CORREA PALACIO

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

ALIER EDUARDO HERNANDEZ MARIA NOHEMI HERNANDEZ P.

FILEMON JIMENEZ OCHOA JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

LIGIA LOPEZ DIAZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.

JAIME MORENO GARCIA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDOÑEZ M. MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Aclara Voto

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P. JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

DARIO QUIÑONEZ PINILLA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

HECTOR J. ROMERO DIAZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Aclara Voto

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO Consejera: MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00809-00

Actor: NÉSTOR DARÍO TRIANA VELOZA.

Consigno a continuación la aclaración de voto anunciada en el proceso de la referencia. Comparto la decisión mayoritaria de la Sala en el sentido de negar la solicitud de pérdida de la investidura del Representante a la Cámara

Herminsul Sinisterra Santana pero considero pertinente señalar en relación con la causal de indebida destinación de dineros públicos y el análisis que en el sub examine se realiza, lo siguiente: El numeral 4° del artículo 183 de la Constitución Nacional prevé como causal de pérdida de investidura “Por indebida destinación de dineros públicos”. O sea que la norma es precisa en establecer como elementos de la causal la “destinación” y “dineros públicos”, los cuales a mi juicio, son determinantes al momento de analizar los hechos que sirven de fundamento a la solicitud de pérdida de investidura y constituyen el marco dentro del cual debe orientarse su análisis. En mi opinión la disposición así concebida de manera expresa se ha referido a los dineros públicos situación que no puede hacerse extensiva a la utilización de los pasajes, que aun cuando tienen un valor económico tasable en dinero no pueden confundirse con éste, ni considerarse una ‘vía indirecta’ para incurrir en la causal analizada. Así las cosas es preciso tener en cuenta que el proceso de pérdida de investidura es de naturaleza esencialmente disciplinaria que concluye con una sanción de carácter jurisdiccional disciplinario ocasionada por la transgresión de la normatividad que sobre una conducta intachable deben observar los congresistas cuyo comportamiento no puede perjudicar la dignidad de su investidura. Es claro entonces que el proceso debe sujetarse a la garantía constitucional del debido proceso la cual implica que la conducta establecida en la Constitución Nacional es la única y precisamente sancionable, lo que hace que toda interpretación extensiva tenga la virtualidad de vulnerar el debido proceso en cuanto la descripción estatuída sobre el acto que se imputa se restringe al texto

mismo del precepto. Con todo respeto,

MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA

Fecha Ut Supra