CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-1999-00254-00(S)-2006

CONSEJO DE ESTADO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISIÓN 4B

CONSEJERA PONENTE: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil seis (2006) Expediente Radicado al No. 11001-03-26-000-199900254-01. S-254

Actor: ANIBAL FERNÁNDEZ DE SOTO VALDERRAMA

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ.

Asunto: Recurso extraordinario de súplica contra Sentencia de 13 de agosto de 1999 (Sección Cuarta).

4 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 954 de 2005 y en el Acuerdo No. 036 de 2005 de la Sala Plena del Consejo de Estado, procede la Sala Especial Transitoria de Decisión 4B, del Consejo de Estado, a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 13 de agosto de 1999, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, mediante la cual confirmó la Sentencia de 29 de octubre de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda 1.1. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante demanda presentada el día 12 de diciembre de 1997,

promovida por ANÍBAL FERNÁNDEZ DE SOTO VALDERRAMA, 2 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 a través de apoderado, se demandó la Resolución No 112 de 11 de

septiembre de 1996, expedida por la División de Liquidación de la Dirección Distrital de Impuestos, en la cual se impuso al demandante sanción por no declarar impuesto de industria y comercio y avisos, por los seis bimestres de los años 1994 y 1995, y la Resolución No 046 del 30 de julio de 1997, expedida por la Oficina Jurídica de la Dirección Distrital de Impuestos, en virtud de la cual se confirmó la anterior decisión. Como restablecimiento del derecho se solicitó pronunciamiento de que el actor no estaba obligado a presentar declaración de impuesto de industria y comercio al distrito capital y, por ende, a pagarlo en los periodos citados, como tampoco las multas impuestas en las citadas resoluciones. En subsidio, se pidió la reducción de las multas a las sumas probadas en el proceso. 1.2. Apoyó el actor sus pretensiones en el hecho de que en su calidad de Notario 52 del circulo de esta ciudad no era sujeto pasivo del impuesto de industria, comercio, avisos y tableros en las vigencias fiscales aludidas en la sanción impuesta, teniendo en cuenta que la actividad notarial no se encontraba gravada de acuerdo con la normatividad tributaria aplicable para los años gravables 1994 y 1995, época de los hechos de que dan cuenta las resoluciones acusadas. Sin embargo, la División de Investigación Tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos expidió el auto de inspección tributaria No. 081049 de 15 de febrero de 1996, con el fin de practicar visita de 3 11001-03-26-000-199900254-01. S-254

inspección al actor en su condición de Notario 52 de Bogotá, en relación con el impuesto de industria y comercio. Manifestó que, pese a que dicha inspección no era necesaria en tanto no estaba obligado a declarar, la Administración Distrital, División de Liquidación de la Dirección Distrital de Impuestos, como consecuencia de la misma profirió la Resolución RS No. 112 del 11 de septiembre de 1996, en virtud de la cual le impuso como Notario 52 del Círculo de Bogotá, una sanción total de $77.364.808, con base en los ingresos brutos de los bimestres de los años gravables 1994 y 1995, por no presentar las declaraciones del impuesto de industria y comercio y con fundamento en el numeral 4 del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993, que reguló los servicios gravados con dicho impuesto. Relata que la multa impuesta fue recurrida en reconsideración, y mediante Resolución No 046 de 30 de julio de 1997, expedida por la Oficina Jurídica de la Dirección Distrital de Impuestos, resuelta su petición de manera desfavorable, toda vez que la administración sostuvo que, además de prestar un servicio público gravado, los ingresos de los notarios no provienen de ninguna relación laboral. Las razones del actor para demandar la nulidad de los actos citados, fueron las siguientes: 1.2.1. El Decreto Ley 1421 de 1993 no establece ningún impuesto, pues constituye tan solo una autorización al Concejo Distrital para que éste lo creara. 4 11001-03-26-000-199900254-01. S-254

Esgrimió el actor que de conformidad con el artículo 313 de la Carta y como lo confirmó el numeral 3 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, es claro que la ley no establece ni modifica las disposiciones tributarias de los municipios, solamente autoriza a éstos para imponer los tributos. La creación del gravamen dentro de la jurisdicción municipal, sólo compete a los concejos municipales. Que, en consecuencia, el Decreto 1421 de 1993 no modifica los tributos existentes en el Distrito Capital, pues apenas constituye una autorización para establecerlo, de manera que el mismo no puede ser aplicado directamente, so pena de violar las normas constitucionales que regulan las competencias del Congreso por vía de la ley y de los concejos mediante los acuerdos. En síntesis, a su juicio, para que en el Distrito Capital rigieran las actividades autorizadas como gravadas con el impuesto de industria y comercio por el numeral 4 del artículo 152 del Decreto 1421 de 1993, era necesario la expedición de un acuerdo por el Consejo Distrital, el cual sólo vino a ser expedido en el año de 1995 -Acuerdo 28-. 1.2.2. Los notarios están excluidos de este impuesto, porque prestan un servicio público mediante el ejercicio de una profesión liberal y en virtud de una relación laboral con el Estado. Explicó el demandante que el Decreto 1421 de 1993 amplió la definición de servicios, pero ello no significó que haya derogado el Acuerdo No 21 de 1983, que excluyó el ejercicio de las profesiones liberales del impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital (artículo 4 numeral 6).

5 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 Que el numeral 4 del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993, autorizó al Concejo Distrital para gravar los servicios prestados en los que no “medie relación laboral”, con lo cual se amplió la cobertura del término del servicio objeto del gravamen, pero no derogó el ejercicio de actividades no sujetas, ni modificó los impuestos que ya había creado el concejo del Distrito Capital. Que el numeral 4 del artículo 154 ibídem, no da al actor la calidad de contribuyente, toda vez que éste autoriza gravar los servicios en donde no medie relación laboral, y si bien el servicio de notariado es un servicio público, los notarios trabajan al servicio del Estado con dependencia del mismo y ejercen sus funciones de acuerdo con los términos de la ley, esto es, cumplen una función pública. Que, por tanto, los notarios tienen una relación laboral con el Estado regida por leyes administrativas especiales, circunstancia que se enmarca en la excepción consagrada en la citada norma. En suma, concluye que los notarios prestan un servicio público en ejercicio de una profesión liberal, no independiente y con sujeción a una relación laboral con el Estado, todo lo cual excluye esta actividad del impuesto de industria y comercio, de manera que al no estar gravado el ingreso quien lo recibe no es contribuyente y, por lo mismo, no está obligado a declarar. 1.2.3. De los ingresos del notario debe restarse frente a la regulación distrital del ICA, si fuese aplicable, los aportes al Fondo de Notariado y Registro y para la Administración de Justicia. 6 11001-03-26-000-199900254-01. S-254

Solicitó excluir de la base de la multa las sumas provenientes de los subsidios que da el Fondo de Notariado y Registro, pues no corresponden a la prestación del servicio; y las sumas que por mandato constitucional deben entregarse para la Administración de Justicia, teniendo en cuenta que no constituyen un ingreso para el notario. Alegó también el actor la excepción de inconstitucionalidad del artículo 392 numeral 1 inciso 2 del C. de P. Civil, dado que si el Estado pierde el caso debe resarcir al actor, con base en el artículo 90 de la Constitución Política. Sostuvo, finalmente, que los actos acusados violaron sus derechos de petición y al debido proceso, pues calificaron equivocadamente el servicio que prestan los notarios, omitieron el estudio acerca de la competencia del Estatuto Orgánico de Bogotá para crear impuestos y no dieron respuesta a su solicitud subsidiaria de reducir la base gravable, vulnerando las normas constitucionales y legales que cita en su demanda.1

2. La sentencia de la Sección Cuarta La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante la sentencia objeto del recurso extraordinario de súplica, confirmó la Sentencia de 29 de octubre

1 Acusó la violación de los artículos 6, 23, 29, 95 No 9, 121, 313 No 4, 332 y 338 de la Carta; artículos 4 y 36 de la Ley 14 de 1983; artículos 12 No 3 y 155 Nos 4 y 5 del Decreto 1421 de 1983; artículo 683 del Estatuto Tributario; artículo 4 No 6 del Acuerdo No 21 de 1983; Acuerdo No 39 de 1993; artículos 7

y 14 del Acuerdo 28 de 1995; artículo 12 del Decreto 807 de 1993; artículos 33 incisos 3 y 4 del Decreto 423 de 1996 y artículos 12, 26, 28 y 60 No 2 del Decreto 807 de 1993. 7 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A, en la que se denegaron las pretensiones de la demanda, pues consideró: 2.1. Que en materia del impuesto de industria y comercio del Distrito Capital, se aplican, en primer lugar, las disposiciones especiales del Decreto 1421 de 1993, y en lo que no pugne con ellas, las previsiones de la Ley 14 de 1983 y normas preexistentes y concordantes. Explicó el ad quem que el artículo 153 del Decreto 1421 de 1993 prescribe que “el establecimiento, determinación y cobro de tributos, gravámenes, impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones en el Distrito se regirán por las normas vigentes sobre la materia con las modificaciones adoptadas en el presente estatuto”, lo que quiere decir que el régimen del impuesto de industria y comercio vigente hasta la fecha en que empezó a regir el Decreto 1421 de 1993, subsiste, pero con las modificaciones allí introducidas. 2.2. Que, en efecto, antes de la vigencia fiscal de 1994 ya existía en el Distrito Capital el referido tributo, acogido en virtud del Acuerdo No 21 de 1983, con base en los lineamientos generales de la Ley 14 de ese mismo

año, razón por la cual no era necesario que el Concejo tuviera que expedir un acuerdo para adoptar el citado impuesto. Por consiguiente, concluye que las modificaciones introducidas al impuesto de industria y comercio en virtud del Decreto 1421 de 1993, entraron a regir en esta ciudad a partir del año gravable de 1994, dado el carácter de impuesto de período del aludido gravamen. 8 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 2.3. Que, obviamente, el concejo capitalino tiene la atribución constitucional de votar los tributos y gastos locales de conformidad con la Constitución y la ley (artículo 313 de la Carta), lo que sí carece de lógica, y lo confirma el texto del artículo 153 del Decreto 1421 de 1993, es que el citado impuesto hubiera quedado en suspenso en el Distrito Capital, como si la norma que lo modificó, lo hubiera en realidad creado. Lo que está diciendo la aludida disposición, es que el impuesto se rige por las disposiciones vigentes con las modificaciones adoptadas en ese estatuto. 2.4. Que de conformidad con el numeral 4 del artículo 154 ejusdem se consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos ejecutados por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que medie relación laboral con quien los contrata, que genere contraprestación en dinero o en especie y que se concreten en obligación de hacer, sin importar que en ellos predomine el factor material o intelectual, razón por la que es indiferente si los servicios son públicos o privados.

2.5. Que el servicio notarial encuadra dentro de la noción de servicio del numeral 4 del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993, pues siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C -741 de 2 de diciembre de 1998 y C-399 de 2 de junio de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero), el hecho de que la actividad notarial sea una función pública no excluye que sea un servicio público y viceversa. En efecto, este servicio se concreta en que el notario en su calidad de tal, tiene una obligación de hacer, esto es, una obligación positiva, consistente en “dar fe notarial”. 2.6. Que la exigencia de la relación laboral de que trata el numeral 4 del artículo 154 citado, es respecto de la persona que contrata el servicio, que 9 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 en el caso de los notarios son los usuarios del mismo, por lo que mal puede esgrimirse como argumento el vínculo existente entre el notario y el Estado. 2.7. Que de acuerdo con las precisiones de la jurisprudencia (Sentencia C399 de 2 de junio de 1999), si la actividad notarial no es una profesión legalmente reconocida, no puede tenerse como una profesión liberal, por lo que tampoco estamos en presencia de una actividad no sujeta al impuesto de industria y comercio, en los términos del numeral 6 del artículo 4 del Acuerdo 21 de 1983. Menos aún, explica la sentencia, cuando de conformidad con el artículo 10 del Decreto 960 de 1970, la actividad notarial es incompatible con el ejercicio de la profesión liberal de la abogacía, que es en últimas la profesión en la que podría encuadrar la

aludida función. Así las cosas, concluyó la Sección Cuarta, que si la actividad notarial es una actividad de servicios gravada con el impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital durante los años 1994 y 1995, y no exenta por parte del Concejo de Bogotá, el actor, en su calidad de notario, es contribuyente del mencionado impuesto por ejercer durante los referidos años esa actividad, y por la misma razón, estaba obligado a declarar el impuesto.

3. El recurso extraordinario de súplica El señor ANIBAL FERNÁNDEZ DE SOTO VALDERRAMA, interpuso el 22 de septiembre de 1999, recurso de súplica con el objeto de que se infirme la sentencia dictada por la segunda instancia, y en su lugar se declare la nulidad de las resoluciones acusadas y se le reestablezca su 10 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 derecho. Para tal efecto, formuló contra la sentencia cinco cargos por violación directa a normas sustanciales, así: - Primer Cargo: Aplicación indebida del numeral 4º del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993, y al hacerlo, esgrime, infringió la sentencia los artículos 2, 6, 121, 287 y 314. 4 de la Constitución Política; y el numeral 2 del artículo 176 del Decreto 1421 de 1993. - Segundo Cargo: Interpretación errónea de los artículos 153, 176 numeral 2, y 180 del Decreto 1421 de 1993, y por ello, se transgredieron los artículos 2, 6, 121, 287 y el 314,4 de la Constitución Política y el 154

numeral 4 del citado decreto. - Tercer cargo: Falta de Aplicación del artículo 9 del Acuerdo 21 de 1983, con lo cual dice que se violó además los artículos 176 y 180 del Decreto 1421 de 1993. - Cuarto Cargo: Interpretación errónea del numeral 4 del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993 y del artículo 131 de la Constitución Política. - Quinto Cargo: Falta de Aplicación del artículo 4º numeral 6 y parágrafo del artículo 9 del Acuerdo 21 de 1983. - Sexto Cargo: Interpretación errónea del artículo 153 del Decreto 960 de 1970. El concepto de la violación está basado en dos premisas: (i) los tres primeros cargos, por cuanto, a juicio del censor, la sentencia violó textos 11 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 constitucionales y legales que consagran la autonomía municipal, bajo el eje central de que el Congreso a través de la ley crea los tributos, pero compete a las Asambleas y Consejos de las entidades territoriales establecerlos mediante las ordenanzas y acuerdos (artículos 287 No. 3 y 313 C.P.); y (ii) los tres cargos restantes, aduce, en el entendido de que el estatus del notario implica que ejercen una profesión liberal y en virtud de un vínculo laboral con el Estado (artículo 131 de la C.P. y artículo 152 del Decreto 960 de 1970). Así, sobre los tres primeros cargos, esgrime lo siguiente: Que el Decreto 1421 de 1993 no entró a regir sino a partir del 26 de julio

de 1996, cuando se adoptó en virtud del Decreto Distrital No 423 de 1996. En el período de 1994, época de los hechos que dieron lugar al proceso regía el Acuerdo No 21 de 1983, que por su parte, y con base en la Ley 14 de 1983, establecía una lista de actividades de servicio gravadas, dentro de las cuales no estaban las actividades notariales. Que de acuerdo con la normatividad vigente en 1994, los servicios de notariado, como figura autónoma e independiente del ejercicio de profesiones liberales, como los trata equivocadamente la sentencia, no estaban incluidos en el gravamen, porque en ninguno de los servicios que se definían como tales en el Acuerdo 21 de 1983, están comprendidos dichos servicios. Para los tres cargos restantes, señala nuevamente: 12 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 Que para ser notario se requiere ser abogado y la abogacía es una profesión liberal y, por lo mismo, los notarios ejercen una profesión liberal con una vinculación laboral con el Estado, pues además de que la función certificante es una función pública, la designación de los notarios se hace por el Estado, sus condiciones de trabajo están definidas en la ley, al igual que lo está la manera como deben prestar sus funciones; además su remuneración es mediante tasas. Que, por consiguiente, por tener los notarios un régimen laboral especial, en el caso de que estuviesen sujetos al Decreto 1421 de 1993 y sin tener en cuenta las normas del Acuerdo 21 de 1983, no serían sujetos del impuesto de industria y comercio.

4. Alegatos de conclusión De esta oportunidad procesal sólo hizo uso la entidad demandada (fls. 128 a 136 cd. principal), mediante escrito en el que se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario de súplica.

En relación con los cargos 1, 2 y 3, manifestó: Que con la entrada en vigencia del Decreto Ley 1421 de 1993, se modificaron algunos factores de los tributos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos y en particular, en su artículo 154, lo relacionado con el impuesto de industria y comercio. 13 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 Que no se requiere de un acuerdo o decreto municipal para aplicar esta norma, porque el decreto tiene fuerza de ley y así lo ordena el artículo 153 del mismo. Que ello obedece a que la existencia del tributo en Bogotá, no proviene de dicho decreto, puesto que ya había sido creado para la ciudad desde la Ley 97 de 1913 y desarrollado en una serie de normas posteriores, como los acuerdos distritales 21 de 1983, 2 de 1985, 6 de 1986 y 9 de 1985, razón por la cual no se requería la expedición de un nuevo acuerdo para su aplicación. Que, como la potestad impositiva en materia fiscal se encuentra sujeta a la Constitución y a la Ley, y le está vedado al municipio vulnerarla, cuando los factores de un impuesto -hecho generador y tarifaya se encuentran previamente definidos por la ley, en el caso del distrito capital simplemente se deben acatar las disposiciones nuevas sin necesidad de expedir un acuerdo.

Y, en cuanto a los cargos 4, 5 y 6 señaló: Que, en el caso concreto, no es aplicable la Ley 14 de 1983 frente al Decreto Ley 1421 de 1993, porque este decreto reguló a través de una disposición la situación en cuestión para el impuesto de industria y comercio. Que el hecho de que un notario preste un servicio público, que es a la vez función pública ejercida en virtud de un nombramiento 14 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 gubernamental, no excluye dicha actividad de la noción de servicios gravados por el Decreto Ley 1421 de 1993. Que la actividad notarial además se enmarca en dicha noción, porque los notarios en el ejercicio de la misma se obligan a una prestación de hacer a cambio de una contraprestación en dinero; y entre el notario y los ciudadanos no existe una relación laboral sino de servicio público en cumplimiento de una función pública, pues el hecho de que los dineros que se cobran como prestación del servicio sea un canon, no hace surgir una relación de este tipo, ni convierte a los notarios en empleados públicos. Que de acuerdo con la norma que regula el asunto, es claro que para ser notario no es necesario ser abogado, puesto que ella menciona la posibilidad de que también lo sean quienes hubieren desempeñado con eficiencia el cargo de notario o el de registrador por un periodo determinado. Que la definición de notario no entra dentro de la noción de ejercicio de profesiones liberales, porque la profesión de notario no existe en ninguna universidad del país y tampoco se requiere una profesión específica para serlo, razón por la cual no puede ampararse el actor en las normas de la

Ley 14 de 1983 o las posteriores que las exceptúan como gravadas por el impuesto de industria y comercio. Que, en consecuencia, la actividad notarial es una actividad gravada, de conformidad con el numeral 4 del artículo 28 y el artículo 31 del Decreto 15 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 400 de 1999, motivo por el cual estaba sujeta a las obligaciones inherentes a este tributo en el distrito capital.

II. CONSIDERACIONES

1. El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época en que se interpuso este recurso (12 de diciembre de 1997), contemplaba el recurso extraordinario de súplica contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las Secciones o Subsecciones de esta Corporación y señalaba como única causal posible de invocarse, la violación directa de norma sustancial. Dicha norma establecía: “ART. 194.—Modificado. L. 446/98, art. 57. Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina.

En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y

deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará. ...” Norma aplicable en este caso por expresa disposición de los artículos 7 de la Ley 954 de 27 de abril de 2005 y 164 de la Ley 446 de 1998, que establecía la procedencia del recurso con una precisa exigencia y es la de 16 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 que sólo procedía por violación directa de norma sustancial en cualquiera de sus formas o conceptos de transgresión: aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las normas. Significa lo anterior que sólo puede examinarse por la vía del recurso extraordinario de súplica los yerros in judicando en que pudo incurrir el fallador, esto es, el juicio que el fallador realizó sobre la existencia, validez y alcance de la disposición jurídica sustancial que gobernó la litis, al inaplicarla, aplicarla en forma indebida o interpretarla equivocadamente. De ahí que la labor del juez del recurso al revisar la sentencia que se suplica sea, únicamente, la de hacer la confrontación objetiva de la misma con la norma de derecho que sirvió de fundamento esencial del fallo, para colegir, de esa confrontación, si se quebrantó el precepto normativo por desconocimiento dentro del fallo de la norma que amparaba el derecho del recurrente, por cualquiera de las modalidades de infracción de la norma sustancial. En este orden de ideas, como el análisis del recurso se limita al marco

jurídico utilizado en el fallo, queda por fuera del mismo examinar los aspectos fácticos del proceso y los preceptos de carácter procedimental o probatorio; se desechan los planteamientos subjetivos que eventualmente se expongan, y tampoco es posible discutir hechos ni juicios de valor relacionados con los elementos de prueba que se hayan aducido y analizado en el curso del proceso. 17 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 Por otra parte, es requisito esencial del recurso, la indicación precisa de la norma o normas sustanciales supuestamente infringidas por la sentencia objeto de la impugnación y la exposición clara de los motivos sobre los cuales se edifican los cargos; razón por la cual, no son admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de leyes o estatutos para formular los cargos. Es necesario también que entre la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos errores del fallo impugnado, exista afinidad de materia. En síntesis, de acuerdo con la jurisprudencia que esta Corporación ha desarrollado sobre el recurso extraordinario de súplica, puede afirmarse que presenta las siguientes características: i) sólo procede por los llamados errores in judicando, esto es, por violación directa de normas jurídicas, sin que se admita al impugnante la presentación de argumentos dirigidos a cuestionar, ni siquiera en forma limitada, el análisis probatorio efectuado por el juzgador2, ii) es necesario que las disposiciones citadas como violadas en el recurso de súplica tengan el carácter de normas

sustanciales, “entendiendo por tal... la regla jurídica de carácter nacional, cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas, siendo por tanto el contenido del precepto legal y no su ubicación en uno u otro código, lo que permite calificarlo como sustancial”3; no tienen de consiguiente categoría sustancial “los preceptos legales que, sin embargo de encontrarse en los códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones; como 2 Sentencia Sala Plena de 3 de junio de 2003. Exp. S-131. 3 ? Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 20 de enero de 1995. Expediente 4305. 18 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 tampoco la tienen las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo”4. De lo anterior puede concluirse que el recurso extraordinario de súplica no puede utilizarse como si se tratara de la segunda o tercera instancia, según el caso, razón por la cual no es admisible que por su intermedio se pretenda continuar o replantear el debate sobre el fondo del proceso, y menos pueda cuestionarse la actividad judicial que antecede al fallo y que está compuesta por actuaciones interlocutorias o de mero trámite, que preparan el camino para la decisión final. La técnica del recurso impone que éste debe circunscribirse únicamente a la estricta confrontación, de manera directa, de la sentencia impugnada con las normas sustanciales que se aducen violadas, y además, sin consideración al aspecto

probatorio. Por tanto, no puede el juez que conoce del recurso extraordinario separarse de las conclusiones a que llegó el juez natural sobre los hechos probados o no probados. Es decir, no cabe revivir la discusión sobre la causa petendi, objeto de la litis.

2. El recurso extraordinario de súplica formulado en el presente caso Precisado lo anterior, procede esta sala transitoria de decisión a pronunciarse respecto a los cargos, que a juicio del demandante, dieron lugar a la indebida aplicación, a la interpretación errónea y a la falta de aplicación de normas de derecho sustancial. 4 ? Sentencia ibídem. La Sección Cuarta de esta Corporación en providencia de 29 de noviembre de 1988, Exp. 1874, señaló “...se entiende por norma sustantiva aquella que define o demarca los derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse, indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales. Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias”. 19 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 2.1. Primer Cargo: Aplicación indebida del numeral 4º del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993. 2.1.1. Normas presuntamente violadas Aduce el censor que la sentencia aplicó indebidamente y, por tanto, violó el numeral 4º del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993; y al hacerlo, infringió los artículos 2, 6, 121, 287 y 314. 4 –sicde la Constitución

Política; y el numeral 2 del artículo 176 del Decreto 1421 de 1993. 2.1.2. Concepto de la violación Para sustentar este cargo el censor esgrimió lo siguiente: Que de conformidad con la Constitución Política la ley crea los tributos locales y define sus elementos (ley habilitante), y las ordenanzas y acuerdos locales los establecen en las entidades territoriales por decisión de las asambleas o concejos, según el caso; pero, el hecho de que la ley regule los tributos no significa que su establecimiento en los municipios para atender sus gastos se pueda hacer directamente por ella. La autonomía municipal en materia tributaria radica en que los municipios puedan disponer cuándo y en qué medida cobran vida en su territorio (arts. 1, 6, 287, 313 No. 3 de la C.P). Que en este marco, la Ley 14 de 1983, en su artículo 31, modificó la estructura legal del impuesto de industria y comercio, señaló como materia imponible de éste tributo las actividades de servicio, y en su artículo 36, 20 11001-03-26-000-199900254-01. S-254 realizó una lista taxativa de treinta y dos actividades gravadas. El Distrito Capital estableció el tributo en su territorio mediante el Acuerdo 21 de 1983, sin apartarse de esta ley, y de acuerdo con ella excluyó del impuesto diez formas de prestar esos servicios, dentro de las cuales estaba el ejercicio de profesiones liberales (artículo 4). Sin embargo, ni la citada le