CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-1999-00572-01(S)-2006

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Interpretación errónea / INTERPRETACION ERRONEA - No procede cuando la norma no fue aplicada por el juez en la sentencia. Renuncia al cargo. Improsperidad de la causal Resulta ilógico y contradictorio acusar la sentencia de violación directa por interpretación errónea, de la totalidad de las normas que indica el recurrente como infringidas, cuando de acuerdo con las consideraciones que se exponen en el fallo impugnado, excepto en cuanto hace al artículo 27 del Decreto 2400 de 1968, tales preceptos legales no constituyen el fundamento legal de la decisión adoptada por el fallador. Vale decir que si las normas no fueron aplicadas en la sentencia, no es posible afirmar que ellas fueron interpretadas de manera errónea. En efecto, según lo expuesto en la sentencia suplicada, la decisión de anular la Resolución 00144 de enero 18 de 1996, por la cual se aceptó la renuncia presentada por el demandante, Jesús Alfonso Angarita Avila, tiene como fundamento legal los artículos 27 del decreto 2400 de 1968 y 4° del decreto 1042 de 1978.

CONSEJO DE ESTADO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 2C

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-15-000-1999-00572-01(S)

Actor: JESUS ALFONSO ANGARITA AVILA

Demandado: MINISTERIO DE SALUD

Se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el apoderado judicial del Ministerio de Salud (hoy Ministerio de Protección Social) contra la sentencia del 30 de septiembre de 1999 proferida por la Sección Segunda Subsección “B” de la Corporación, que declaró la nulidad del acto que aceptó la renuncia del demandante y ordenó su reintegro con el pago de los sueldos y prestaciones dejados de recibir. ANTECEDENTES El señor Jesús Alfonso Angarita Avila formuló demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 00144 de 18 de enero de 1996, expedida por el Ministerio de Salud, mediante la cual se le aceptó la renuncia en el cargo de “Jefe de Programa, Código 2084, Grado 21 de la Oficina Jurídica, planta global de personal, de la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud”, y en consecuencia, solicitó su reintegro al cargo o a otro de igual categoría y el pago de los salarios, primas, bonificaciones, vacaciones no disfrutadas y demás emolumentos dejados de percibir, junto con aquellos que se hayan generado hasta su reintegro. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 29 de enero de 1999 negó las súplicas de la demanda, decisión que fue apelada por el demandante. EL FALLO SUPLICADO La Subsección “B” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en fallo del 30 septiembre de 1999 decidió

el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de primera instancia, la revocó en su totalidad y declaró la nulidad de la Resolución 00144 del 18 de enero de 1996; así mismo, ordenó su reintegro al mismo cargo u otro de igual o superior categoría; el pago de todos los sueldos y prestaciones dejados de percibir desde la fecha en que se produjo el retiro hasta su reintegro, debidamente ajustadas en su valor; y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. El Consejo llegó a la conclusión de que la renuncia presentada por el actor al cargo de Jefe de Programa, Código 2084, Grado 21 de la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud, no obedeció a su libre voluntad de separarse del cargo, sino que fue el resultado de una renuncia protocolaria exigida por el Ministro de Salud, lo que configura la violación del artículo 27 del decreto 2400 de 1968. De acuerdo con esta norma, la renuncia se presenta cuando el empleado manifiesta por escrito y de manera inequívoca, su voluntad de separarse definitivamente del servicio. Concluyó además que el cargo que ocupaba el demandante no pertenecía a la cúpula administrativa, puesto que los empleos de este nivel se caracterizan por sus funciones de dirección, formulación de políticas y adopción de planes, como lo dispone el artículo 4° del Decreto 1042 de 1978. Todo lo anterior, previa valoración del escrito mediante el cual se presentó la renuncia; de la Resolución 004 de enero 2 de 1996, por la cual se le interrumpen

las vacaciones por necesidades del servicio; de las comunicaciones en las que se destacan las condiciones humanas del actor y su formación profesional en el área de la legislación sanitaria; de la prueba testimonial practicada en el proceso; y de los demás elementos de juicio que se deducen del plenario. EL RECURSO EXTRAORDINARIO La parte demandada - Ministerio de Salud (hoy Ministerio de Protección Social) - interpuso recurso extraordinario de súplica contra la Sentencia del 30 de septiembre de 1999 proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda de la Sala Contenciosa Administrativa de esta Corporación; solicitó a su vez infirmar la sentencia impugnada y confirmar la providencia de primera instancia. Señaló el recurrente como causal del recurso extraordinario interpuesto, la violación directa por interpretación errónea de los artículos 25 literal b) y 27 del decreto 2400 de 1968; 105, numeral 2°, 110 y 111 del decreto 1950 de 1973; 77, literal b), 80 y 81 del decreto 694 de 1975; 109 literal b), 112 y 113 del decreto 1468 de 1979; 1508 y 1513 del Código Civil.

Para explicar los cargos expuso: Está demostrado que Jesús Alfonso Angarita Avila al momento de su retiro desempeñaba el cargo de Jefe de Programa, Código 2084, Grado 21 de la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud, al cual había accedido por efectos de la reestructuración que se dio al Ministerio en desarrollo del artículo 20 transitorio de la Constitución; que antes desempeñaba las funciones de Jefe de División,

Código 2040, Grado 14 de la División de Regulación de la Oficina Jurídica; que de acuerdo con las disposiciones que regulan la administración de personal, especialmente los decretos 1042 de 1978 y 1335 de 1990 dichos cargos pertenecen al nivel ejecutivo, y sus funciones consisten en “la dirección, coordinación y control de las Unidades o Dependencias Internas de los Organismos de Salud que se encargan de ejecutar y desarrollar sus políticas, planes y programas”. El funcionario Angarita Avila, por haber aceptado el empleo de Jefe de División, Código 2040, perdió los derechos de carrera a la cual estaba inscrito como Profesional Universitario Código 3020, Grado 08, según la resolución 5818 de noviembre 16 de 1990, y de acuerdo con lo previsto en los artículos 2° de la Ley 61 de 1987 y 81 del decreto 1042 de 1978. Además por sus funciones y preparación académica, debía tener pleno conocimiento de que en el Ministerio los funcionarios que desempeñan empleos de libre nombramiento y remoción o que no están escalafonados en carrera administrativa, pueden ser retirados del servicio, sin que pueda entenderse que por su trayectoria y por el destacado cumplimiento de sus funciones adquirió derechos de estabilidad en el empleo, porque es lo mínimo que se puede esperar de un servidor público. El hecho de que al actor se le hubieran suspendido las vacaciones por necesidades del servicio, no significa que no pudiera ser retirado del mismo, ni es causal suficiente para decretar la nulidad del acto administrativo que aceptó su renuncia. Y si bien no existen elementos de los que pueda inferirse el buen

servicio, tampoco existen los que demuestren que sufrió detrimento, pues para ello no bastan las manifestaciones de sus compañeros acerca de sus conocimientos sobre el tema de la salud. La facultad de solicitar la renuncia a los titulares de ciertos cargos, como Ministros o Directores de Departamento Administrativo, y que la jurisprudencia reconoce como válida, no puede limitarse únicamente a ellos porque su nombramiento compete al Presidente de la República. Tratándose de entidades, el nominador puede intervenir para solicitar la renuncia de los empleos de libre nombramiento y remoción y de los que no están escalafonados en carrera, cuando aquella está encaminada a la buena prestación del servicio. Esto fue lo que ocurrió con el funcionario Angarita Avila para evitar, además, que se produjera su insubsistencia. La solicitud de renuncia por parte del Nominador a un funcionario de libre nombramiento y remoción, no es violatorio de la ley pues los funcionarios públicos que no están vinculados en carrera administrativa, pueden ser declarados insubsistentes o solicitar su renuncia en cualquier momento, costumbre que denota respeto por el empleado y no un acto arbitrario. De acuerdo con lo previsto en los artículos 1508 y 1513 del Código Civil, no queda duda acerca de que al momento de presentar su renuncia, el consentimiento del demandante no estaba viciado, pues no está demostrado que en su contra se ejercieran presiones o manipulaciones en orden a apremiarlo a realizar este acto, y dada su preparación intelectual y su trayectoria profesional, contra él no podía efectuarse cualquier clase de presión; por el contrario, al presentar su renuncia protocolaria, actuó con falta de lealtad al motivarla en

razones de tipo externo. ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado de la parte demandante advirtió en primer término sobre la imposibilidad de aceptar como válidos los argumentos del recurrente para desestimar la sentencia suplicada, toda vez que en ella se concluye, con base en las pruebas aportadas, que la renuncia protocolaria exigida al actor era contraria al artículo 27 del decreto 2400 de 1968 y que el cargo de Jefe de Programa, Código 2084, Grado 21 de la Oficina Jurídica, no pertenecía a la cúpula administrativa del Ministerio de Salud. Observó acerca de la falta de técnica jurídica del escrito de impugnación, en cuanto no contiene los motivos de la infracción a las normas que se indican como violadas, de los que pueda inferirse la interpretación errónea. Además, porque se sustenta en hechos que fueron objeto de controversia probatoria, reviviendo así una nueva instancia, lo cual riñe en su contexto con la causal de súplica extraordinaria. Insistió en que la sentencia suplicada se allana la Constitución y a la ley, y se encuentra en armonía con la norma sustantiva, toda vez que se probó que la renuncia protocolaria no fue producto de un acto voluntario, y al no cumplir esta condición, el acto que la aceptó carece de validez. Solicitó aceptar de oficio la excepción de falta de legitimidad en la causa y en consecuencia no tener en cuenta los alegatos ni las argumentaciones aducidas por el abogado de la Nación - Ministerio de Salud -, toda vez que no se otorgó ni se constituyó poder, de acuerdo con lo ordenado por el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998.

Anexó fotocopia del oficio 01300 de febrero 7 de 2003, del Ministerio de Protección Social, mediante el cual se le comunica al demandante que en cumplimiento del programa de renovación de la administración pública, el Gobierno Nacional expidió el decreto 207 de febrero 3 de 2003, mediante el cual se suprimieron las plantas de personal del Ministerio de Salud y que su situación administrativa es la de retiro del servicio; y con escrito radicado por fuera del término procesal, solicitó que en virtud de lo anterior no se acceda a la prosperidad del recurso de súplica. El Ministerio Público y el apoderado del Ministerio de Protección Social, no registraron actuación en esta oportunidad procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con la Ley 954 de 2005, en concordancia con el Acuerdo 036 de 2005 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, la Sala Especial Transitoria de Decisión 2 C del Consejo de Estado debe decidir el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandante, contra la providencia del 7 de junio de 2001 proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. El Recurso extraordinario de Súplica consagrado en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, disponía en sus dos primeros incisos: “Artículo 194.— Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de

Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará.” Las normas sustanciales son aquellas que disponen la declaración, creación, modificación o extinción de derechos, obligaciones o facultades. Se excluyen entonces, los preceptos procesales, esto es, aquellos que regulan la forma de hacer efectivas las relaciones jurídicas. Tampoco se consideran normas sustanciales, aquellas que se limitan a realizar definiciones o descripciones de fenómenos jurídicos.1 Para determinar si una disposición legal es sustancial no es relevante la ubicación del precepto en uno u otro Código,2 sino que de producirse el supuesto de hecho en ella previsto, se cree, modifique o extinga una situación jurídica. La violación directa de una norma sustancial por falta de aplicación, se presenta cuando el fallador se abstiene de aplicarla no obstante ser pertinente al caso controvertido, pero sobre la base de que el supuesto de hecho allí regulado se encuentre demostrado y así se reconozca total o parcialmente, en la decisión.3

Debe precisarse también, que el recurso extraordinario de súplica no es una nueva instancia que comporte la revisión total del proceso en sus aspectos fácticos y en sus cuestiones jurídicas, por lo que el recurrente debe sujetarse estrictamente a las razones y motivos que permiten tipificar la causal única de súplica extraordinaria, prevista en la ley, la violación directa de normas sustanciales, ya sea por, aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, prescindiendo de los aspectos meramente sujetivos y argumentaciones propias de los alegatos de instancia y del análisis probatorio, dado el carácter extraordinario de este medio de impugnación. De otra parte, entre las infracciones denunciadas y la sentencia suplicada debe existir una relación causal, es decir que los errores que se endilgan en la aplicación de la ley, cualquiera que sea el concepto de la infracción, deben ser 1 Este ha sido el criterio de la Sala Plena de esta Corporación, acogiendo la posición de la Corte Suprema de Justicia cuando fijó los alcances de la causal primera de casación, que puede identificarse con este requisito del recurso extraordinario de Súplica. Véanse entre otras sentencias: S-169 del 24 de septiembre de 2002, M.P. Alier Hernández Enríquez, y S–739 del 8 de octubre de 2002, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero. 2 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 2 de septiembre de 2003, exp. S-417, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 3 Consejo de Estado, Sala Plena,, Sentencia del 24 de febrero de 2004, exp. S-376, M.P. Rafael E.

Ostau de Lafont Pianeta. determinantes en la decisión adoptada por el fallador, puesto que la finalidad de la súplica extraordinaria es que se verifique la conformidad o inconformidad del fallo con la norma o normas sustanciales que constituyen o deban constituir la base esencial del mismo. Por lo anterior, el recurrente debe señalar las normas sustanciales que considera infringidas por el fallo, así como la exposición clara y precisa de las razones o motivos que de acuerdo con los cargos formulados configuran en cada caso la infracción, pues solo en la medida en que se demuestre mediante una adecuada confrontación, cómo la sentencia ha quebrantado en forma directa las normas sustanciales que se invocan, puede llegarse a tipificar la causal única de súplica extraordinaria. Tampoco es admisible la violación indirecta de la norma sustancial para configurar un cargo en la causal de súplica extraordinaria, porque esta forma de infracción, entendida como la falta de apreciación o estimación errónea de los hechos o cuando se produce un yerro en la valoración probatoria, no está prevista en la ley. En el caso concreto, se acusa a la sentencia del 30 de septiembre de 1999 proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda de la Corporación, de incurrir en “violación directa por interpretación errónea”, de las siguientes disposiciones: Artículos 25 literal b) y 27 del decreto 2400 de 1968; 105, numeral 2°, 110 y 111 del decreto 1950 de 1973; 77, literal b), 80 y 81 del decreto 694 de 1975; 109,

literal b), 112 y 113 del decreto 1468 de 1979; 1508 y 1513 del Código Civil. Lo primero que se observa es que el recurso no cumple con el requisito previsto en la ley, según el cual deben precisarse las razones o motivos por los cuales se considera que la sentencia impugnada incurrió en infracción de las normas legales que se invocan como vulneradas por ella, puesto que el recurrente se limita a hacer una referencia generalizada a distintos estatutos legales, sin precisar respecto de cada uno en qué consistió la supuesta infracción. De otra parte resulta ilógico y contradictorio acusar la sentencia de violación directa por interpretación errónea, de la totalidad de las normas que indica el recurrente como infringidas, cuando de acuerdo con las consideraciones que se exponen en el fallo impugnado, excepto en cuanto hace al artículo 27 del Decreto 2400 de 1968, tales preceptos legales no constituyen el fundamento legal de la decisión adoptada por el fallador. Vale decir que si las normas no fueron aplicadas en la sentencia, no es posible afirmar que ellas fueron interpretadas de manera errónea. En efecto, según lo expuesto en la sentencia suplicada, la decisión de anular la Resolución 00144 de enero 18 de 1996, por la cual se aceptó la renuncia presentada por el demandante, Jesús Alfonso Angarita Avila, tiene como fundamento legal los artículos 27 del decreto 2400 de 1968 y 4° del decreto 1042 de 1978, en cuanto disponen: “... Art. 27. - Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente. La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita

e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio...” “...ART. 4° - Del nivel directivo. El nivel directivo comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general de los organismos principales de la Rama Ejecutiva del Poder Público, de formulación de políticas y de adopción de planes y programas para su ejecución.” De acuerdo con las razones que se exponen en la sentencia suplicada, con base en la valoración de los medios de prueba allegados al proceso, el fallador encontró probados dos hechos, a saber: el primero hace relación a que la renuncia no obedeció a la libre voluntad del funcionario de separarse del cargo, sino que fue el resultado de una renuncia protocolaria exigida por el Ministro de Salud; y el segundo, a que el cargo de Jefe de Programa Código 2084, Grado 21 de la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud, que ocupaba el accionante al momento de su retiro, no pertenecía al nivel directivo. No se formulan en el recurso cargos concretos en contra de la sentencia suplicada, ni se expone argumentación alguna tendiente a demostrar errores de interpretación respecto de la normatividad aplicada, sino que se exponen de manera general los hechos que originaron el litigio materia de la decisión impugnada, y con base en ellos se hacen afirmaciones, tales como que el cargo de Jefe de Programa Código 2084, ocupado por el demandante al momento de su renuncia, era de libre nombramiento y remoción; que con anterioridad había perdido sus derechos de carrera administrativa, por acceder al cargo de jefe de División Código 2040; y que su consentimiento al momento de presentar la

renuncia, no estaba viciado, porque no hay pruebas de presiones, y tampoco era posible ejercerlas contra él, dada su trayectoria y preparación académica. Todo lo anterior, como si fuera una instancia adicional para valorar las pruebas, sin demostrar cómo llega la sentencia impugnada a la infracción de los estatutos legales que se citan como violados. Para la Sala esta forma genérica e imprecisa de formular la impugnación, no sólo se aparta de la técnica que exige el recurso extraordinario de súplica, sino que equivale al incumplimiento del requisito relativo a la indicación precisa de los “motivos de la infracción”, omisión que lleva inexorablemente a negar la prosperidad del recurso, pues si bien la facultad de interpretación de la demanda es igualmente válida tratándose de la impugnación extraordinaria de súplica, no puede el fallador, so pretexto de interpretar el recurso, sustituir la actividad que la ley exige al recurrente. Por esta razón y por las ya expuestas, no puede prosperar el recurso extraordinario de súplica interpuesto. Acerca de la solicitud formulada por el apoderado del demandante en sus alegatos de conclusión, en el sentido que se declare la falta de legitimidad en la causa, por no acreditarse en debida forma la representación de la Nación – Ministerio de Salud - se advierte que tal asunto fue definido por auto de diciembre 4 de 2001, rechazando la objeción formulada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A:

NO PROSPERA el recurso de súplica interpuesto contra la sentencia de septiembre 30 de 1999 proferida por la Sección Segunda Subsección B de la Corporación. Se condena en costas al recurrente de conformidad con el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo. Liquídense por Secretaría. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Devuélvase a la Sección de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha.

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA REINALDO CHAVARRO BURITICA

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA LIGIA LOPEZ DIAZ

SECRETARIO A DOC