CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2000-00237-01(REV)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION – Causal segunda. Documentos recobrados La Jurisprudencia de la Corporación ha sido reiterada en el sentido de sostener que para que se configure la causal 2ª de revisión se requiere que el interesado haya recuperado documentos que tengan el carácter de decisivos, esto es, pruebas documentales que por las cualidades propias, habrían sido trascendentales al momento de proferir la sentencia que se pretende infirmar, pues de haberlas conocido el Juez, el proceso hubiera tenido un resultado diferente; que el recurrente extraordinario demuestre que tales documentos no los aportó al proceso inicial, por fuerza mayor o caso fortuito o, por obra de la parte contraria, y que, los recobró con posterioridad a la decisión que se cuestiona. Igualmente, ha señalado que “recobrado” es el documento que como tal existía antes del pronunciamiento judicial objeto del recurso, pero estaba extraviado, perdido o refundido y solo pudo recuperarse o rescatarse después de la sentencia. La Sala considera que este cargo no tiene vocación de prosperidad, pues, como se desprende de la norma transcrita y de los pronunciamientos de esta Corporación, dentro de la causal alegada no se encuentra el desconocimiento de la Jurisprudencia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 188

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA OCHO ESPECIAL DE DECISION

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ.

Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil quince (2015).

Radicación número: 11001-03-15-000-2000-00237-01(REV) Actor: ZACARÍAS CURE RODRIGUEZ Se decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 23 de abril de 1998, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado, mediante la cual, respectivamente, adicionó, revocó y modificó apartes de la providencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES.

I.1.- ZACARÍAS CURE RODRÍGUEZ, en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de la Resolución núm. 23267 del 28 de abril de 1993, expedida por la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante la cual se le reconoció pensión de jubilación en cuantía inferior a la que legalmente le corresponde, y que se declare configurado el silencio administrativo frente al recurso de apelación interpuesto contra dicho acto. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se le reconociera pagar la pensión desde el 8 de julio de 1992, fecha en la que se retiró definitivamente del servicio, computando para su liquidación todos los salarios devengados en el último semestre de servicios, incluyendo los no gravados con el aporte personal o cuota a cargo del afiliado. I.2.- El actor señaló, en síntesis, el cargo de violación de aplicación indebida de las Leyes 33 y 62 de 1985, porque su pensión debió

liquidarse de conformidad con lo previsto en el artículo 7° del Decreto 929 de 1976, por ser la norma especial para los empleados de la Contraloría General de la República. I.3-. A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, el cual culminó con la sentencia de 18 de abril de 1997, proferida por la Sección Segunda -Subsección "C"- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual accedió parcialmente a las súplicas de la misma, en el sentido de condenar a la Caja Nacional de Previsión a reconocer y pagar al actor una mesada pensional a partir del 9 de julio de 1992, sobre el promedio mensual de los factores salariales devengados o causados durante el último semestre de servicios, conforme a la liquidación ordenada en la parte motiva de la sentencia; reajustar la mesada pensional; pagar la diferencia insoluta entre el valor reajustado y el pagado; reconocer y pagar la indexación o corrección monetaria de las sumas adeudadas conforme al artículo 178 del C.C.A.; dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo 176 ídem; y denegó las demás pretensiones de la demanda. Además, declaró configurado el silencio administrativo y parcialmente nulos el acto demandado y el presunto que posteriormente se convirtió en expreso mediante la Resolución núm. 291 de 1994, y negó la indemnización moratoria, por no tener esta pretensión fundamento jurídico. Para adoptar dicha decisión la citada Corporación consideró, en esencia, lo siguiente: Que el Decreto 929 de 1976 creó un régimen especial de pensiones para

los empleados de la Contraloría General de la República, por lo cual no resulta aplicable la Ley 33 de 1985, pero que es necesario que el funcionario efectúe los aportes correspondientes a la entidad de previsión. Que en el acto acusado la Caja de Previsión sólo tuvo en cuenta dos de los factores salariales devengados por el demandante durante el último semestre de servicios, cuando lo procedente era tomar como base de liquidación todos, excepto la prima de navidad, pues no es factor de salario para la liquidación de la pensión; que el quinquenio y las demás prestaciones devengadas debían incluirse, pero teniendo en cuenta sólo la proporción correspondiente al último semestre de servicios, de conformidad con la norma especial.

II.- LA SENTENCIA RECURRIDA EN REVISIÓN.

La Sección Segunda de esta Corporación, mediante la sentencia objeto del Recurso Extraordinario de Revisión, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, adicionó el numeral 1 de la sentencia apelada, en el sentido de aclarar que el silencio administrativo operó frente al recurso de apelación interpuesto contra la Resolución núm. 23267 de 28 de abril de 1993; revocó el numeral 3° literales a), b) y c) y, en su lugar, dispuso que CAJANAL pague al actor la pensión de jubilación con los reajustes anuales de ley desde el momento de su causación, teniendo en cuenta el quinquenio completo y todos los factores salariales devengados durante el período comprendido entre el 9 de enero y el 8 de julio de 1992, certificados por la

Contraloría General de la República, “excepto las vacaciones ” (Se resalta fuera de texto). Dispuso el fallo recurrido en revisión que de las sumas que resulten deberán descontarse las ya canceladas y que se deben deducir los descuentos de aportes de no haberse efectuado, con destino a la entidad de previsión. Aclaró el numeral 3, literal d), de la sentencia apelada, en el sentido de expresar que la suma que se pague a favor del actor se actualice aplicando la fórmula que explica en la parte motiva; confirmó el literal d) del numeral 3 de la sentencia, que ordena reconocer y pagar la indexación; revocó el numeral 4, que denegó las demás súplicas de la demanda, y dispuso que se de cumplimiento a la sentencia en los términos de lo dispuesto en el inciso final del artículo 177 del C.C.A. El fallo consideró que entre los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de los funcionarios de la Contraloría General de la República no se encuentran las vacaciones, porque el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 no lo contempla, norma que se aplica al tenor de lo dispuesto por el artículo 17 del Decreto 929 de 1976, que estableció el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN.

El demandante solicita en el recurso extraordinario incoado que se declare nulo el numeral 2° de la parte resolutiva de la sentencia del 23 de abril de 1998, exclusivamente respecto a la parte que dice “excepto las vacaciones” y que,

en su defecto, se diga que éstas sí constituyen factor salarial y, por ende, debe tenerse en cuenta en la liquidación de la pensión de jubilación. Expresa que la sentencia recurrida, al excluir de la liquidación de su pensión el valor devengado por vacaciones, incurrió en violación del régimen especial de pensiones que lo cobijaba, esto es el artículo 7° del Decreto 929 de 1976, lo cual vició parcialmente de nulidad la providencia. Cita y anexa diferentes providencias de esta Corporación que se dictaron con posterioridad al fallo recurrido, que conoció después de dictada la sentencia recurrida en revisión, por lo que no las pudo aportar al proceso, razón por la cual considera que se configuró la causal de revisión contemplada en el numeral 2 del artículo 188 del C.C.A.; cita también fallos anteriores al dictado en su caso, que, en su decir, reconocen las vacaciones como factor salarial para efectos de liquidar su pensión vitalicia. Afirma el actor que dichas sentencias incluyen en las liquidaciones efectuadas la remuneración por vacaciones y que, sobre la interpretación y aplicación correctas del artículo 7° del Decreto 929 de 1976, precisan que cuando éste “se refiere a lo devengado, está aludiendo implícitamente a los valores que en el último semestre de servicio se han consolidado en su causación, sin que para nada incida el que el período total de la misma abarque un lapso superior al del susodicho semestre”. Invoca como causales de revisión las descritas en los numerales 2, 6 y 8 del artículo 188 del C.C.A., modificado por la Ley 446 de 1998.

Para estructurar las causales invocadas, argumenta, respectivamente, que las sentencias mencionadas son pruebas recobradas después de haberse dictado la sentencia reclamada en revisión que demuestran que la exclusión de las vacaciones como factor salarial es arbitraria; que la sentencia recurrida violó el régimen especial de pensiones que lo cobijaba, por lo que es parcialmente nula; y que dicha providencia contradijo la Jurisprudencia.

IV.- TRÁMITE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.

El recurso fue admitido mediante auto de 16 de junio de 2000 y no fue contestado por la entidad demandada.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: El artículo 107 del C.P.A.C.A., creó las Salas Especiales de Decisión, para resolver los “procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que ésta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad”.

Con fundamento en dicha norma, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través del Acuerdo 321 de 2 de diciembre de 2014, reglamentó la integración y funcionamiento de tales Salas, señalando en el artículo 2° los asuntos a decidir por éstas, así: “ARTÍCULO SEGUNDO. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo:

1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del

Consejo de Estado.

2. Los recursos extraordinarios de súplica asignados a las Salas

Especiales Transitorias de Decisión creadas por el artículo 3° de la Ley 954 de 2005, mientras estuvo vigente.

3. Los demás procesos que le sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. …”. (Negrilla fuera de texto) Precisada la competencia de la Sala, se procede a examinar el asunto que nos ocupa.

La procedencia de este medio de impugnación se encuentra sujeta al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes o para refutar juicios de valor del fallador1. El actor consideró que en su caso se configuraron las siguientes causales: “Artículo 188. Modificado. Decreto 2304 de 1989, art. 41. Modificado Ley 446 de 1998, art. 57. Son causales de revisión: “ ... 2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. …

6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

… .

8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.

Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se

propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. Como quedó visto, en el sub lite se invocan las causales transcritas, para que se infirme parcialmente el artículo 2° de la sentencia de esta Corporación de 23 de abril de 1998, en la parte que dice “excepto las vacaciones”. Dispuso el mencionado artículo, del fallo recurrido: “2°. Revócase el numeral 3° literales a), b) y c) y en su lugar se dispone que como consecuencia de la nulidad la Caja Nacional de Previsión Social reliquide y pague al señor Zacarías Cure Rodriguez …, la pensión de jubilación con los reajustes anuales de ley desde el momento de su causación, teniendo en cuenta el quinquenio 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de abril de 2004, Rev. 194, C. P. doctora María Inés Ortiz Barbosa. completo y todos los factores salariales devengados durante el periodo comprendido entre el 9 de enero y el 8 de julio de 1992 certificados por la Contraloría General de la república, excepto las vacaciones” (Resalta la Sala fuera de texto) La Jurisprudencia de la Corporación ha sido reiterada en el sentido de sostener que para que se configure la causal 2ª de revisión se requiere que el interesado haya recuperado documentos que tengan el carácter de decisivos, esto es, pruebas documentales que por las cualidades propias, habrían sido trascendentales al momento de proferir la sentencia que se pretende infirmar, pues de haberlas conocido el Juez, el proceso hubiera tenido un resultado

diferente; que el recurrente extraordinario demuestre que tales documentos no los aportó al proceso inicial, por fuerza mayor o caso fortuito o, por obra de la parte contraria, y que, los recobró con posterioridad a la decisión que se cuestiona. Igualmente, ha señalado que “recobrado” es el documento que como tal existía antes del pronunciamiento judicial objeto del recurso, pero estaba extraviado, perdido o refundido y solo pudo recuperarse o rescatarse después de la sentencia2. La Sala considera que este cargo no tiene vocación de prosperidad, pues, como se desprende de la norma transcrita y de los pronunciamientos de esta Corporación, dentro de la causal alegada no se encuentra el desconocimiento de la Jurisprudencia. En relación con la causal consagrada en el numeral 6 del artículo 188 del C.C.A., en cuanto consideró el actor que la sentencia recurrida en revisión 2 Ver sentencias de 6 de agosto de 2013 (Expediente núm. 1999-00190-01 REV, Consejero ponente doctor Hugo Fernando Bastidas Barcenas), 16 de septiembre de 2011 (Expediente núm. 2009-00600-01 REV (17850), Consejera ponente doctora Martha Teresa Briceño de Valencia) y de 8 de noviembre de 2005 (Expediente núm. 1999-00218-01 (REV), Consejero ponente doctor Héctor J. Romero Díaz). es parcialmente nula porque violó el régimen especial de pensiones que lo cobijaba, cabe señalar lo siguiente: A través del fallo de 7 de febrero de 2006 (Expediente 1997-00150-00 (REV),

Consejera ponente doctora María Elena Giraldo Gómez), reiterado en diversos pronunciamientos, entre otros, en sentencia de 2 de marzo de 2010 y 31 de mayo de 2011 (Expedientes núms. 185 y 2008-00294-00, respectivamente, Magistrado ponente doctor Mauricio Torres Cuervo) y 6 de agosto de 2013 (Expediente núm. 2009-00687-00, Consejero ponente doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), la Corporación resumió lo que ha sostenido sobre la causal 6ª del artículo 188 del C. C. A., que también se alega en este caso, según quedó definido ab initio de estas consideraciones. Dicha Jurisprudencia ha sido enfática en señalar que para que esta causal de revisión prospere, entre otras, debe tratarse de situaciones originadas o bien en la misma sentencia recurrida o bien en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar hubiera sido distinta; que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él; que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico está sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas dan lugar a que se configure aquella; que se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo, y cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número

de Magistrados o adoptada con un número de votos no previsto en la ley, o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus. Sin embargo, la Corporación ha declarado próspero dicho medio extraordinario y con fundamento en la causal 6ª del artículo 188 del C. C. A. frente a situaciones que son originarias de nulidad procesal en eventos muy específicos, como cuando el recurrente no ha estado en posibilidad de alegarlas durante su curso y los derechos al debido proceso, al acceso a la justicia y a la defensa se han afectado en forma directa3. De conformidad con el texto literal de la causal alegada por el actor, y teniendo en cuenta la Jurisprudencia reseñada, bajo esta causal no es posible reabrir el proceso, pues la sentencia recurrida no tiene vicios de nulidad en el alcance explicado, o por lo menos el actor no lo alega, pues lo que pretende es que se revise nuevamente la misma por estar en desacuerdo con la decisión, lo que implicaría convertir al recurso en una tercera instancia, cuya finalidad no es la prevista en la Ley. Ahora, se alega la causal correspondiente al numeral 8 del artículo 188 del C.C.A., porque, a su juicio, la sentencia recurrida contradice la Jurisprudencia de esta Corporación. Pese a que el actor no explicó por qué considera que existe cosa juzgada, en aras de discusión, se advierte del texto de la causal de revisión que aquí se analiza, que ésta tiene como fin garantizar la autoridad de la sentencia que se ha tornado inmutable en virtud de la fuerza de cosa juzgada de que la misma se encuentra revestida, la cual

la ley concede cuando en el proceso en que el fallo ejecutoriado se pretenda hacer valer, exista identidad de sujetos, de objeto y de causa 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de abril de 2004, expediente REV 132, Consejera ponente Dra. María Inés Ortiz Barbosa. jurídica4; lo anterior de conformidad con lo previsto en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil que a la letra dice: “La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”. Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, al analizar un recurso extraordinario de revisión interpuesto con fundamento en la misma causal aquí invocada, dijo: “… la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y que sólo puede extenderse a aquéllos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos. Igualmente, que tratándose de sentencias dictadas en litigios interpartes, la cosa juzgada está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el objeto sobre el que versa el debate y la causa petendi de la pretensión, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso. …”5. En este caso, no existe identidad de objeto, ni causa petendi, ni fue parte, por lo cual no existe posibilidad jurídica alguna de configurarse la causal alegada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A : 4 Humberto Murcia Ballén, Ob. Cit., pág. 206. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 2 de diciembre de 1994, Rev. 038, Consejera ponente doctora Dolly Pedraza de Arenas, criterio reiterado en providencia de 3 de junio de 2010 (Expediente núm. 1999-00952-01 (4978-05), Consejera ponente doctora Bertha Lucia Ramírez de

Páez). NO PROSPERA el Recurso Extraordinario de Revisión interpuesto por ZACARÍAS CURE RODRÍGUEZ contra la sentencia de 23 de abril de 1998, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado. En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de junio de 2015.

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ (E)

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA