CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2000-00526-01(S)-2008

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Requisitos de procedencia. No procede por violación indirecta del ordenamiento jurídico Para que procediera el recurso extraordinario de súplica, se exigían los siguientes requisitos: a) Que las decisiones materia de impugnación por vía del recurso extraordinario, sean sentencias ejecutoriadas, proferidas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. b) Que la causal invocada se refiera a la violación directa de una norma de derecho sustancial, por lo tanto, no procede el recurso por violación indirecta de normas sustantivas, a diferencia de lo ocurrido en el recurso extraordinario de casación. Tampoco procede el recurso por violación de normas de derecho procesal. c) Que la violación directa de la norma sustantiva resulte de su aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. d) Que el recurso se haya interpuesto dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia impugnada. e) Que en el escrito de impugnación se determine la norma de derecho sustancial que se estima violada, con indicación de los motivos de la infracción. (…) Siguiendo estos lineamientos resulta claro que el recurso extraordinario de súplica no procede por errores “facti in judicando”, esto es, cuando la violación se origina por error manifiesto de hecho o de derecho o por pretermisión de los medios de prueba, lo cual constituye violación indirecta del ordenamiento jurídico, e igualmente, debe concluirse que los errores in procedendo detectados en la sentencia, que conllevan la infracción de normas de

naturaleza procesal, no pueden ser atacados mediante el recurso extraordinario de súplica.

NOTA DE RELATORIA: Con relación a la violación indirecta de normas sustanciales, se remite al auto S-063 de 4 de agosto de 1999. Sección Tercera y se cita la sentencia S-283 de 21 de agosto de 2001. Sala Plena.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Modalidades de violación directa de normas sustanciales En cuanto a las modalidades de violación directa de la ley sustancial, previstas por el artículo 194 del C.C.A., por la no aplicación de la norma, indebida aplicación e interpretación errónea, resulta pertinente puntualizar en lo siguiente: La falta de aplicación se presenta cuando en la sentencia impugnada, el fallador deja de aplicar una disposición sustancial que regula el asunto en controversia, bien por ignorar su existencia; o porque conociéndola no la aplica a la solución del caso; o porque acepta la existencia de la norma en el mundo jurídico pero no su validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador puede examinar la norma pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve, evento en el cual se está ante un típico caso de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón a que la norma no trascendió, por cuanto no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. En esta primera forma de violación de la norma por falta de aplicación, por regla general resulta igualmente violada, por aplicación indebida, la norma que en su lugar invoca, es decir, que cuando el juzgador desconoce la aplicación de un

precepto legal, paralelamente da lugar a la aplicación de otras normas. La aplicación indebida ocurre cuando entendida correctamente una norma, el juez la aplica a un hecho no regulado por ella, es decir, sin ser la pertinente al asunto materia de la litis. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: 1) Porque el juzgador se equivoca al determinar las circunstancias de hecho que son relevantes para la aplicación de la norma y 2) Porque no se establece de manera correcta la diferencia o semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto. La interpretación errónea se configura cuando el juez aplica la disposición correcta pero en su labor de interpretación le da un sentido o un alcance que la misma no tiene. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Se extiende a la violación directa de normas constitucionales La jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido reiteradamente que también las normas constitucionales pueden ser objeto de violación directa en las decisiones del juez y, por la misma razón, cuando ello suceda, la sentencia será susceptible de recurso extraordinario de súplica. Este criterio tiene apoyo en la reforma constitucional de 1991 que en varias de sus disposiciones reafirmó el carácter normativo de la carta y la eficacia directa de sus normas, que no deben interpretarse simplemente como un catálogo de principios sino como normas positivas de carácter vinculante y por ende de obligatorio cumplimiento. Es por ello que el artículo 4 de la Carta Superior define a la Constitución como “norma de normas” de preferente aplicación a cuyo acatamiento están sometidas no sólo las

autoridades sino todos los habitantes de la Nación, nacionales y extranjeros, mandato que reiteran, entre otros, el inciso segundo del artículo 95 y el 121 constitucional.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la violación directa de normas constitucionales, se citan las sentencias S-006 de 21 de febrero de 2000; S-248 de 6 de junio de 2000; S-051 de 22 de febrero de 2000; S-097 de 25 de septiembre de 2000. Sala Plena.

Sentencias C-434 de 1992 y C-531 de 1993, Corte Constitucional. NORMAS - Adjetivas o procesales y sustantivas o materiales / CONTRIBUCION POR VALORIZACION - Concepto y finalidad En relación con la naturaleza de las normas, cabe precisar que ellas se encuentran clasificadas en adjetivas o procesales y sustantivas o materiales. La jurisprudencia y la doctrina han hecho importantes desarrollos en cuanto a la naturaleza de estas dos clases de normas, así, han sostenido que son normas sustantivas aquellas “que en virtud de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas para ese evento concreto tratado en la sentencia” o “aquellas que confieren derechos o imponen obligaciones a las personas”, en oposición a las que se refieren al procedimiento, a la mecánica del proceso, a su curso o trámite o a determinar los medios de prueba o su valor que se denominan normas procesales. Se precisa además, que no es la ubicación de la norma en una u otra codificación la que determina su naturaleza, sino su

contenido como tal, toda vez que la ley sustancial puede encontrarse prevista en códigos de carácter procesal, aspecto sobre el cual la Corte Suprema de Justicia ha ilustrado en el sentido de que “la calidad de sustantiva o adjetiva de una determinada disposición legal depende de ésta misma y no de una circunstancia tan extraña a su naturaleza como lo es la de figurar en tal o cual código”.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el concepto de norma, se remite a las sentencias S-007 de 12 de agosto de 2002; S-119 de 25 de septiembre de 2000; S-689 de 23 de septiembre de 2002. Sala Plena. Se citan las sentencias de 29 de octubre de 1973 (G.J. T. XLVI, pág. 205), 25 de abril de 1952 (G.J. T. LXXI, pág. 763) y 8 de octubre de 1958 (G.J. T. XLVII, pág. 258), Corte Suprema de Justicia. Sobre la Contribución por valorización se remite íntegramente a la sentencia S-028 de 11 de diciembre de 2001. Sala Plena.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 4 A

Consejero ponente: MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil ocho (2008) Radicación número: 11001-03-15-00-2000-00526-01(S)

Actor: PERSONERO DEL MUNICIPIO DE GUARNE

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE; INSTITUTO NACIONAL DE VIAS

Corresponde a la Sala resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por las partes demandadas contra la sentencia dictada el 28 de abril de 2000, por la Sección Cuarta de esta Corporación, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución No. 000140 de 16 de enero de 1998, expedida por el Ministerio de Transporte.

1. ANTECEDENTES.

1.1. La Demanda. El demandante solicitó la declaratoria de nulidad de la resolución 000140 de 16 de enero de 1996, mediante la cual el Ministerio de Transporte determinó como obra nacional que causa contribución por valorización, la construcción y pavimentación de la segunda calzada de la vía Oriente de Medellín, Sector MedellínGuarneSantuario, en el departamento de Antioquia. Los cargos formulados por la parte actora se sintetizan de la siguiente manera:

1. Violación de los incisos 1º y 2º, del artículo 338, de la Constitución Política y del artículo 29 ibídem.

Para sustentar este cargó manifestó que de conformidad con el artículo 11-7 del Decreto 2171 de 1992, el Ministerio de Transporte estaba facultado para decidir sobre los proyectos que causan contribución por valorización, pero no para determinar las obras nacionales que causan contribución como equivocadamente lo estableció en el acto acusado, toda vez que tal atribución corresponde exclusivamente al Congreso de la República. Afirmó que el Ministro al expedir el acto acusado aplicó indebidamente el Decreto 2171 de 1992, y con su actuación se extralimitó en sus funciones, de lo cual, a su juicio, surgen dos cargos: El desconocimiento del debido proceso

con fundamento en la falta de competencia para determinar las obras, atribución que sólo corresponde al Congreso y la violación del principio de reserva de ley, previsto en el artículo 338 superior.

2. Violación del artículo 30 incisos 1º, 2º y 3º de la Ley 105 de 1993.

Para sustentar este cargo el demandante sostuvo que la Ley 105 de 1993 autorizaba a la Nación para contratar la construcción de proyectos viales mediante el sistema de concesión, estableciendo como sistemas de recuperación de la inversión el cobro de peajes y/o valorización, pero que tal fórmula debía quedar estipulada en el contrato. El Ministerio, al expedir el acto acusado desconoció este mandato legal, y con fundamento en el Decreto Legislativo 3160 de 1968 -norma en la cual se establece que la contribución por valorización podrá liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o terminada ésta-, se apartó del contrato de concesión celebrado entre INVIAS Y DEVIMED y cambió las reglas de juego contenidas en él, concretamente, en lo pertinente a la recuperación de la inversión.

3. Violación del principio constitucional de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Carta Superior.

La decisión unilateral del Ministerio de gravar mediante contribución por valorización la obra vial, no sólo cambia las reglas del juego entre los contratantes sino que también afecta a terceros con el consiguiente quebrantamiento del principio de la confianza y de la seguridad jurídica de los administrados. (Fls. 11 a 23, cd. 1) 1.2. La sentencia impugnada. La Sección Cuarta, en sentencia dictada el 28 de abril de 2000, declaró la nulidad

de la Resolución No. 000140 de 16 de enero de 2000, expedida por el Ministerio de Transporte. Los argumentos de su decisión se resumen de la siguiente manera: (Fls. 243 a 275, cd. 1) 1.2.1. Primer Cargo: incompetencia del Ministro de Transporte para expedir el acto acusado. Denegó la prosperidad del primer cargo con base en los siguientes razonamientos: Adujo que la determinación de las obras que causan contribución por valorización no es una atribución del Congreso de la República, puesto que tal decisión no constituye propiamente la fijación del hecho generador de la contribución por valorización y por ende, la fijación del tributo, sino el ejercicio de una función administrativa delegable en entidades creadas para atender cuestiones específicas de la Administración. Agregó que la contribución por valorización nació por virtud del artículo 3º de la Ley 25 de 1921, “como un impuesto directo de valorización,” y se hizo extensivo a todas las obras de interés público que ejecute la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público en cuanto beneficien la propiedad inmueble en virtud de lo dispuesto por el artículo 1º del Decreto 1604 de 1966, norma que consagró un criterio nuevo y mucho más amplio con relación a las obras de interés público(no local) las cuales interesan a toda la comunidad y la benefician en mayor o menor grado. Señaló que el hecho generador del impuesto es el beneficio que produce una determinada obra y no la obra en sí misma y que por lo tanto, no es necesario que

cada vez que se decrete que una obra es de interés público nacional, el Congreso deba reunirse para determinarla. Adicionalmente, si el impuesto de contribución por valorización fue creado por la ley anteriormente citada, no resultaría lógico que el Congreso tuviera que expedir una ley cada vez que se requiriera determinar que una obra nacional causa dicho impuesto y concluyó que no es el Congreso al que corresponde determinar cada una de las obras públicas que genera contribución por valorización. A su vez afirmó la sentencia, que el competente para determinar las obras que serán materia del impuesto, es el Ministerio de Transporte y como fundamento de esta afirmación se vale del análisis de las normas que fueron expedidas con posterioridad a la Ley 25 de 1921, entre ellas el artículo 1º del Decreto Legislativo No. 1604 de 1996; el artículo 50 de la Ley 51 de 1926, el Decreto Legislativo No. 1957 de 1951, la Ley 141 de 1961, el artículo 3º de la Ley 25 de 1921; los artículos 3º a 7º del Decreto 1604 de 1966 , los artículos 32 a 35 del Decreto 3160 de 1968, expedido en uso de las facultades otorgadas por la Ley 65 de 1967; el Decreto 1394 del 6 de agosto de 1970; el Decreto 154 de 1976 expedido con base en las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 28 de 1974. Precisó que mediante el artículo 2º del Decreto 154 de 1976, se atribuyeron al Ministerio de Transporte, entre otras funciones, aquellas que se encontraban asignadas al Consejo Nacional de Valorización, puesto que el artículo 54 de la

misma norma le otorgó a dicho Consejo la calidad de órgano consultivo y asesor. Sostuvo que entre las funciones que le fueron trasladadas al Ministerio de Transporte, por el Decreto 154 de 1976, se encontraba la de determinar las obras cuya construcción causaba contribución por valorización. Posteriormente se expidió el Decreto 1173 de 1980, mediante el cual se reorganizó el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, norma que derogó el Decreto 154 de 1976 y en su artículo 2º previó como función del Ministerio de Obras Públicas y Transporte la de “Determinar las obras nacionales por cuya construcción y conservación se cause contribución por valorización y fijar, distribuir y recaudar dicha contribución.” Que expedida la Constitución de 1991, el ejecutivo, en ejercicio de las atribuciones consagradas en el artículo 20 transitorio, expidió el Decreto 2171 mediante el cual se reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y se lo denominó Ministerio de Transporte, dicho decreto en el artículo 11-7 atribuyó al Ministro de Transporte la función de decidir sobre los proyectos que causen la contribución Nacional de Valorización, de acuerdo con la ley. La misma norma creó la Dirección Nacional de Vías del Ministerio de Transporte y en su artículo 27-4 le asignó la facultad de “Estudiar y rendir informes al Ministerio sobre los estudios pertinentes para determinar los proyectos que causen la contribución nacional por valorización, preparados por el Instituto Nacional de Vías”. A su vez dicho Decreto reestructuró el denominado Fondo Vial Nacional, convirtiéndolo en un establecimiento público que denominó Instituto Nacional de

Vías, adscrito al Ministerio de Transporte y le atribuyó en el artículo 54-9 la función de “adelantar directamente o mediante contratación, los estudios pertinentes para determinar los proyectos que causen la contribución nacional por valorización en relación con la infraestructura vial de su competencia, revisarlos y emitir concepto para su presentación al Ministerio de Transporte, de conformidad con la ley.” Señaló que interpretando armónicamente los artículos 11, 40 y 54 del Decreto 2171 de 1992, en cuanto a la atribución de funciones al Ministerio de Transporte y al Instituto Nacional de Vías, debía concluirse que a quien finalmente corresponde determinar las obras que causan contribución por valorización, o decidir los proyectos que causen dicho gravamen por las carreteras nacionales, es al Ministro de Transporte, mientras que al Instituto Nacional de Vías, le corresponde conceptuar sobre los proyectos viales y que por lo tanto, el Ministro si se encontraba facultado legalmente para expedir el acto administrativo acusado. 1.2.2. Segundo cargo. Violación del artículo 30 incisos 1º, 2º y 3º de la Ley 105 de 1993. Sobre el segundo cargo formulado la sentencia impugnada declaró su prosperidad, con base en los siguientes argumentos: Precisó que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, previó que el contrato de concesión era uno de los denominados contratos estatales. La definición dada por dicha norma permite establecer que el concesionario puede recibir, a título de remuneración, el pago de derechos, tarifas, tasas o contribuciones por valorización. Por otra parte, señaló que el artículo 21 de la Ley 105 del 30 de diciembre de 1993

dispuso, que para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, se cobraría a los usuarios de las obras de infraestructura, peajes, tarifas y tasas; adicionalmente, el artículo 23, ibídem permitía a la Nación y a las entidades territoriales financiar total o parcialmente la construcción de infraestructura de transporte a través del cobro de la contribución de valorización y el artículo 30, regulaba el contrato de concesión, norma según la cual, para la recuperación de la inversión la Nación, los Departamentos, los Distritos y los municipios, podrán establecer peajes y/ o valorización y “la fórmula para la recuperación deberá quedar establecida en el contrato y será de obligatorio cumplimiento para las partes.” De acuerdo con las normas aludidas, en tratándose de proyectos de infraestructura vial, el concesionario podía obtener la recuperación de la inversión, exclusivamente, mediante el cobro de peajes o el cobro de contribución de valorización, o a través de los recursos provenientes de los dos tipos de gravámenes, para cuya causación y pago deberían tenerse en cuenta las normas que regularan cada uno de ellos. Sin embargo, el artículo 30, en forma perentoria obliga a las partes del contrato de concesión a establecer en su texto, la fórmula para la recuperación de la inversión. El mismo artículo 30 al prever la posibilidad de que tanto los peajes como la contribución por valorización sirvieran de medios de recuperación de la inversión por el concesionario, ató el contrato de concesión a las fórmulas de recuperación de la inversión a tal punto que exigió que en el contrato deberían quedar claramente establecidas.

Ahora bien, mediante la resolución 002342 de 12 de abril de 1994, INVIAS ordenó la apertura de licitación pública para la concesión del proyecto vial denominado “Desarrollo Vial del Oriente de Medellín y Valle de Rionegro; en la parte motiva del citado acto administrativo se previó que la remuneración del concesionario en este proyecto se haría mediante la cesión de los derechos de recaudo del peaje que debían pagar los usuarios de la vía, e igualmente se hizo referencia a la Resolución No. 01640 de 2 de junio de 1994 mediante la cual se reglamentó el sistema tarifario de peaje para dicho proyecto de concesión. Afirmó que entre el INVIAS y la Unión Temporal Concesionaria, se celebró el contrato de concesión No 00275 de 23 de mayo de 1996, en cuya cláusula quinta se estipuló como forma de pago y mecanismo de la recuperación de la inversión, la cesión de derechos de recaudo de peaje, de manera exclusiva, en cumplimiento a la previsión contenida en el inciso segundo del artículo 30 de la ley 105 de 1993, en consecuencia, la fórmula pactada resulta de obligatorio cumplimiento para las partes. La sentencia impugnada señaló que no obstante lo anterior, mediante la resolución acusada, el Ministro de Transporte decidió ordenar que la financiación de la segunda calzada de la vía oriente de Medellín, Sector Medellín GuarneSantuario, en el Departamento de Antioquia, se hiciera mediante el sistema de contribución de valorización. Consideró que si no se había acordado en el contrato, como fórmula de

recuperación de la inversión, el recaudo de la contribución de valorización, la obra no podía ser objeto de este gravamen y de hacerlo, se contravenía el artículo 30 de la ley 105 de 1993, puesto que el contrato tiene efectos vinculantes en cuanto a la forma de remuneración pactada. De otra parte, si bien la contribución de valorización es un tributo y de acuerdo con el artículo 6 del Decreto 1394 de 1970 puede ser cobrado antes, durante o después de ejecutada la obra que la causa, el hecho de que se realice la obra mediante el sistema de concesión y se pretenda su financiación mediante el pago de la contribución de valorización por parte de quienes reciben los beneficios de su ejecución, inexorablemente vincula el contrato de concesión con el mecanismo de pago único, en la medida en que como es el concesionario quien realiza la obra por su cuenta y riesgo, si se pacta la financiación mediante contribución de valorización, ello lleva implícito tanto el valor de la inversión a realizar como la remuneración o utilidad que debe reportar el concesionario. “ Al existir este inevitable vínculo entre el contrato de concesión de una obra vial y la financiación de la misma y, por ende, la remuneración del concesionario con recursos provenientes de la contribución de valorización, o lo que es lo mismo, al fijarse como fórmula para la recuperación de la inversión del concesionario el pago de valorización, necesariamente, y por mandato legal, deberá dicha formula quedar establecida en el contrato de concesión, lo cual es consecuencia de ese inevitable vínculo a que se ha hecho mención”(FL 44, cd. Ppal.)

Concluye afirmando que si no se previó en el contrato de concesión, el recaudo de la contribución de valorización como fórmula de recuperación de la inversión del concesionario, la obra pública no puede ser objeto de tal contribución, admitir esta fórmula de pago no acordada en el contrato, llevaría a la trasgresión del inciso segundo del artículo 30 de la Ley 105 de 1993. Adicionalmente señaló que el argumento aducido por la demandada -en cuanto que el cobro de la valorización pretende que los contribuyentes reconozcan al Estado el beneficio recibido por sus predios en virtud de la obra pública y que por ende, nada tiene que ver con el contrato de concesión ni con su costo-, desconoce de plano el texto del artículo 9º del decreto 1604 de 1966, conforme al cual, al liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la obra dentro de los límites del beneficio que produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un 30% más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones. Señaló que la citada disposición consagra el principio conocido como de costobeneficio, “en virtud del cual el monto total distribuible en contribuciones de valorización por una obra está integrado por dos factores que son, el costo de la obra y el beneficio que ella produce, por lo cual se fija como base de la contribución de valorización el costo de la obra dentro de los límites del beneficio, pues la obligación de pagar la valorización tiene como causa el beneficio que un

predio recibe como consecuencia de la obra pública, pero dicho beneficio no se mira de manera aislada sino en relación con el costo de la obra…”; por esta razón, considera errada la posición de la parte demandada al pretender apoyar la causación de la contribución de valorización exclusivamente en el beneficio, con independencia de los costos de la obra pública vial ejecutada por el sistema de concesión. Sostuvo que si tan determinante es el costo de la obra como el beneficio para fijar el monto total distribuible en la contribución de valorización y si la financiación del costo se previó mediante el recaudo de peajes, mal podía la administración determinar como obra pública que causa valorización una obra cuyo costo ya está sufragado por otro mecanismo, puesto que faltaría uno de los factores que legalmente debe tenerse en cuenta para fijar el monto total distribuible. De otra parte, si la finalidad era mantener la ecuación contractual, el mismo contrato de concesión previó en su cláusula 36, los respectivos sistemas de compensación, dentro de los cuales no se encuentra el cobro de la contribución por valorización. Por las razones indicadas, la sentencia impugnada decidió anular el acto acusado, sin considerar necesario examinar el tercer cargo formulado.

2. FUNDAMENTOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA.

La parte demandada -Nación Ministerio de Transporte e INVIAS-, mediante sus respectivos apoderados y en forma conjunta, en escrito presentado dentro de la oportunidad que para el efecto establece la ley, interpuso recurso extraordinario de súplica contra la sentencia del 28 de abril de 2000, ya referida, con el fin de

obtener su infirmación total. Los siete cargos formulados, se sintetizan de la siguiente manera: 2.1.1. Cargo Primero. " Falta de aplicación de normativa de rango constitucional artículos 15012, 317 y 338 y en falta de aplicación de normativa legal artículos 2 y 3 de la ley 25 de 1.921, artículos 4, 5, y 6 del decreto 1394 de 1.970 y los artículos 1 y 2 del decreto 1604 de 1.966 y el artículo 23 ley 105 de 1.993.". Como fundamento de este primer cargo, la parte recurrente sostuvo que la sentencia impugnada inaplicó los artículos 150-12, 317 y 338 de la Constitución Política y el 23 de la ley 105 de 1993, preceptos de orden constitucional y legal que reconocen la potestad impositiva del Estado, en lo que tiene que ver con la contribución por valorización, en razón a que la fuente inmediata de la obligación tributaria es la ley, que, a su vez, se fundamenta en las disposiciones constitucionales que le confieren al Estado el poder de tributación o soberanía impositiva, piedra angular en que se sustenta toda la estructura fiscal. Así mismo, señaló que este tema fue objeto de análisis en la sentencia C-080 de 1996, dictada por la Corte Constitucional, en la cual se refirió a la "facultad impositiva en el Estado Social de Derecho", en dicha providencia se sostuvo que el pago de impuestos en un Estado moderno, caracterizado como social y de derecho, constituye, además de una obligación ciudadana, un instrumento eficaz para los propósitos de una sociedad más equitativa, igualitaria y justa, e

igualmente señaló que la facultad impositiva compete exclusivamente al Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, organismos que deberán desarrollarla con respeto de los principios y limitaciones que la Carta Superior impone. La Corte también sostuvo que “nuestra Constitución consagra la potestad de decretar impuestos como característica esencial de la soberanía del Estado, sin que limite o condicione dicha facultad respecto de determinados bienes.”, criterio que, según los recurrentes, ha sido reiterado por la Corte en diversas sentencias. En criterio de los impugnantes, el fallo recurrido, evidencia la falta de aplicación del artículo 150-12 de la Carta Política en concordancia con los artículos 317 y 318 del mismo estatuto, 1º y 2º del Decreto 1604 de 1.966, y 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 6º del Decreto 1394 de 1.970, al asumir una concepción privatista sobre la contribución de valorización, desconociendo la naturaleza legal y tributaria de la misma y el poder Impositivo del Estado. Para sustentar esta afirmación se refirieron a diversos apartes del fallo cuestionado, entre éstos, aquel en el cual se determinó que la obra no podía ser objeto de contribución por valorización al haberse acordado que la forma de remuneración sería el cobro de peajes y sobre el cual señalan que existe “una concepción privada, apriorística de la Constitución Política, subsumible en relaciones del mismo carácter, extendiéndose a través de acuerdos de voluntades como el del contrato de concesión, a pesar de que la contribución de valorización,

de fuente legal, dispuesta constitucionalmente dentro del sistema tributario del Estado, solamente puede valorarse en el marco de la Soberanía Fiscal”, en forma opuesta a la concepción que asumió la Sección Cuarta, punto en el cual se ubica el error in iudicando al dejar de aplicar al caso las mencionadas disposiciones constitucionales y legales que consagran el poder impositivo y la naturaleza tributaria de la valorización, elementos sustanciales de derecho no tenidos en cuenta por el fallador al evaluar la legalidad del acto administrativo cuestionado. Igualmente expresan los recurrentes que el fallo al considerar como rasgos característicos de la valorización los siguientes: i) ser forma de recuperación de la inversión; ii) hallarse expreso en la formula contractual y iii)ser de aplicación obligatoria en virtud del contrato; está modificando la naturaleza pública tributaria de la valorización, sustituyendo la fuente legal por la fuente contractual, lo que constituye error in iudicando por falta de aplicación de la normativa constitucional y legal relacionada, que consagra la naturaleza tributaria de la valorización, dado que no es objeto de la misma el pago al concesionario, toda vez que, con contribución de valorización o sin ella, los derechos del concesionario sólo dependen del contrato. Así que el problema del fallo es que liga a la contribución de valorización, el pago a que tiene derecho el concesionario, cuando uno y otra tienen fuentes distintas. La contribución de valorización tiene como fuente el artículo 150-12 que faculta al Congreso para establecer contribuciones fisca