CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2000-00559-01(S)-2006

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Interpretación errónea / INTERPRETACION ERRONEA - No procede la norma para cargos de libre nombramiento y remoción. Insubsistencia. Improsperidad de la causal El artículo 53 de la Ley 105 de 1993 dispuso que los empleados o trabajadores oficiales que no fueran incorporados a la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, serían indemnizados de conformidad con lo previsto en el Decreto 2171 de 1992, que como ya se dijo, previó el ‘derecho a la indemnización’ únicamente para los empleados públicos escalafonados en carrera administrativa y los trabajadores oficiales a quienes se les suprimió el cargo como consecuencia de la fusión. De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el actor no estaba inscrito en carrera, sino que había sido designado mediante nombramiento ordinario, se concluye que la no incorporación del demandante al nuevo ente creado obedeció al proceso de fusión que conllevó el surgimiento de la Unidad Administrativa Especial y por ello no puede estimarse equivocada ni errónea la interpretación que la jurisprudencia impugnada dio al artículo 53 de la Ley 105 de 1993, toda vez que la citada norma, posterior al Decreto 2171 de 1992, no se refirió a incorporación alguna a la planta de personal de la nueva entidad, sino que consagró el derecho a la indemnización para los empleados escalafonados en carrera administrativa, derecho que no le asistía al actor, como quiera que no estaba inscrito en carrera y además que no fue objeto de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada. De conformidad con las anteriores razones no se le dará

prosperidad al recurso extraordinario interpuesto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 2B

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil seis (2006).

Radicación número: 11001-03-15-000-2000-00559-01(S)

Actor: ALBERTO SENN RODRIGUEZ Demandado: AERONAUTICA CIVIL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 954 del 2005 y en el Acuerdo 036 del mismo año de esta Corporación, la Sala Especial Transitoria de Decisión 2B, decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el apoderado judicial del actor contra la sentencia de marzo 9 de 2000, proferida por la Sección Segunda Subsección “A” de la Corporación.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el señor Alberto Senn Rodríguez demandó la nulidad parcial de la Resolución Nº 003 de enero 31 de 1994 (fl. 2 c.a.), en cuanto omitió incorporarlo a la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (fl. 92), y como restablecimiento del derecho solicitó que se le reincorporara a la citada entidad en un cargo de igual o similar naturaleza al de Jefe de División de Mantenimiento y Comprobación y que se le pagaran todos los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir entre el 31 de enero de

1994 y la fecha en que se produzca su reincorporación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la sentencia de agosto 16 de 1996 (fl. 194) denegó las súplicas de la demanda por considerar que por medio del acto acusado el Director de la Aeronáutica Civil, debidamente facultado por la Ley 195 de 1993, no incorporó al actor a la nueva planta de personal, sin que dicha decisión implicara la transgresión de los artículos 25 y 26 de la Carta, ni de los Decretos 2334 de 1977 y 121 de 1998, derogados por las normas que a partir del Decreto 2171 de 1992 reestructuraron la Aeronáutica Civil. Igualmente agregó que la Ley 105 de 1993 consagró la indemnización como compensación al retiro del servicio para los empleados escalafonados en carrera, pero que el actor era un empleado de libre nombramiento y remoción, por lo que como lo había sostenido la Corte Constitucional, no tenía derecho a indemnización. LA SENTENCIA SUPLICADA Mediante la sentencia recurrida la Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado confirmó la de primera instancia, con fundamento en las siguientes consideraciones: El demandante fue desvinculado del servicio por no haber sido incorporado en la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, debido a que el cargo que ocupaba fue suprimido en virtud de la fusión del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil con el Fondo Aeronáutico Nacional, que dio origen a que se reestructurara como Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

De acuerdo con lo anterior, destacó que la decisión de no incorporar al actor en la nueva planta de personal tuvo como soporte jurídico el artículo 53 de la Ley 105 de 1993, norma posterior al Decreto 2171 de 1992, y que no obstante pertenecer el demandante al sector técnico aeronáutico, no estaba inscrito en carrera como Jefe de la División de la Unidad de Mantenimiento y Comprobación, sin que al efecto le asistiera derecho preferencial a ser incorporado en la nueva planta de personal, ni al pago de indemnización o bonificación, en los términos del Decreto 2171 de 1992. Finalmente adujo que el actor no probó cuál era el cargo equivalente en la nueva planta de personal, similar al suprimido de Jefe de la División de Mantenimiento y Comprobación, con el fin de hacer valer el eventual derecho a la incorporación reclamada. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA El apoderado del actor interpuso oportunamente el recurso extraordinario de súplica previsto en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (art. 57 de la Ley 446 de 1998) y señaló que la sentencia recurrida había violado directamente por interpretación errónea el artículo 53 de la Ley 105 de 1993, en relación con los artículos 53, 115, 146 y 148 del Decreto 2171 de 1992. Al efecto, luego de indicar que con la expedición del Decreto 2171 de 1992 el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y el Fondo Aeronáutico Nacional se fusionaron, reestructurándose en la Unidad Administrativa Especial

de Aeronáutica Civil, explicó que en su criterio la sentencia recurrida interpretó el artículo 53 de la Ley 105 de 1993 en el sentido de que los funcionarios del sector técnico del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil no tenían el derecho previsto en el artículo 115 del Decreto 2171 de 1992, a ser incorporados en la planta de personal de la nueva Unidad Administrativa Especial. A continuación, luego de transcribir los artículos 115, 146 y 148 del Decreto 2171 de 1992, expresó que los empleados públicos de libre nombramiento y remoción del sector técnico, como el actor, únicamente tenían el derecho a ser incorporados en la planta de personal que se adoptara para la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por lo que concluyó que era equivocada la interpretación que se le había dado al artículo 53 de la Ley 105 de 1993, pues dicha norma posterior no podía afectar el derecho a la incorporación de los citados empleados del sector técnico del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. Agregó que estos no podían ser indemnizados sino sólo incorporados, de conformidad con lo previsto en el artículo 115 del Decreto 2171 de 1992, sin que tampoco dicho derecho a la incorporación estuviera condicionado a que en la nueva planta de personal subsistiera el mismo cargo. ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado del actor dijo remitirse a los argumentos expuestos en la sustentación del recurso. No hubo pronunciamiento de la entidad demandada ni del Ministerio Público. CONSIDERACIONES DE LA SALA El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, contemplaba antes de ser

derogado por el artículo 2° de la Ley 954 de 2005, el recurso extraordinario de súplica, contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, así: ART. 194.—Modificado. L. 446/98, art. 57. Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará...” De acuerdo con la disposición legal mencionada, la viabilidad de este medio de impugnación está limitada a la causal única de súplica extraordinaria, prevista como la violación directa de normas sustanciales, bajo los conceptos de aplicación indebida, cuando la norma se aplica sin ser pertinente al caso debatido; falta de aplicación, cuando siendo pertinente el precepto legal al caso controvertido dejo de aplicarse; interpretación errónea, cuando siendo la norma

pertinente al caso debatido se interpretó equívocamente, y con base en esa interpretación se aplicó al caso. Ahora bien, la violación directa se ha definido como la infracción que resulta de la confrontación con la norma sustancial sin referencia a las pruebas, y ocurre cuando el fallador luego de cotejar el caso concreto con los hechos en que sustenta la hipótesis normativa, deduce o concluye algo que no coincide con la voluntad específica del legislador. De ahí, que entre las infracciones denunciadas y la sentencia suplicada debe haber una relación causal, es decir, que los errores que se denuncian en la aplicación de la ley, cualquiera que sea la forma de la infracción, deben ser determinantes en la decisión adoptada en la sentencia acusada. La finalidad de la súplica extraordinaria es que se verifique la conformidad o inconformidad del fallo impugnado, con la norma o normas sustanciales que constituyen o deben constituir la base esencial del mismo. Por lo anterior, el recurrente está obligado no sólo a señalar en el recurso las normas sustanciales que considera infringidas por el fallo, sino que además debe exponer en forma clara y precisa las razones o motivos que de acuerdo con los cargos formulados configuran en cada caso la infracción, pues sólo en la medida en que demuestre, mediante una adecuada confrontación, cómo la sentencia incurrió en quebranto directo de los preceptos sustantivos, puede llegar a deducirse si el error del fallador recae sobre la existencia de la norma (falta de aplicación), la selección de la norma aplicada (aplicación indebida), o haber dado al supuesto de hecho o a la consecuencia jurídica un sentido distinto del que tiene (interpretación

errónea). Así mismo, como la causal del recurso extraordinario de súplica versa sobre el contenido de normas sustanciales, la Sala las ha definido así: “por éstas se entienden aquellas que en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas, también concretas, entre las personas implicadas en tal situación. Por consiguiente, no tienen categoría sustancial, y, por ende, no pueden fundar por sí solas un cargo en el Recurso Extraordinario de Súplica con apoyo en la causal dicha, los preceptos legales, que, sin embargo de encontrarse en los códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de estos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo. El Consejo de Estado en sentencia de noviembre 29 de 1988, precisó la naturaleza de norma sustancial de la siguiente manera: ‘La norma sustantiva es la que define o demarca derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse, indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales. Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias’. De manera que por norma sustancial debe entenderse la norma cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas y no aquellas que se

limitan a definir fenómenos jurídicos o a describir elementos de éstos o a hacer enumeraciones o enunciaciones.”1 Vale decir, entonces, que norma sustancial es la que regula relaciones jurídicas entre los sujetos de derecho y, por tanto, señala los supuestos bajo los cuales, en situaciones dadas se producen determinadas consecuencias jurídicas, en términos de crear, extinguir o modificar situaciones jurídicas, a su vez, generadoras de derechos, obligaciones o facultades.”2 En el caso de autos, el recurso extraordinario de súplica fue interpuesto mediante apoderado por el actor, contra la sentencia desestimatoria de las pretensiones de la demanda proferida el 9 de marzo 2000, por la Sección Segunda Subsección “A” de esta Corporación. De conformidad con los términos del recurso extraordinario interpuesto, el recurrente señaló como cargo único la violación directa ‘por interpretación errónea’ del artículo 53 de la Ley 105 de 1993. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2002, Expediente Núm. S – 739, C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de septiembre del 2003, Expediente S-531, C. P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola. En el concepto de la violación, concretó el cargo en que a su juicio era equivocada la interpretación que se le había dado al artículo 53 de la Ley 105 de 1993, pues dicha norma posterior no podía afectar el derecho a la incorporación de los

empleados del sector técnico del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, los cuales no podían ser indemnizados sino sólo incorporados, de conformidad con lo previsto en el artículo 115 del Decreto 2171 de 1992, sin que el derecho a la incorporación estuviera condicionado a que en la nueva planta de personal subsistiera el mismo cargo.

Al respecto se observa: El actor, señor Alberto Senn Rodríguez, a través de la Resolución Nº 17367 de diciembre 26 de 1991 (fl. 197 c.a. #2) fue nombrado Jefe de División grado 26 de la División de Mantenimiento y Comprobación de la Dirección General de Telecomunicaciones y Ayudas a la Navegación Aérea del Departamento

Administrativo de Aeronáutica Civil. Mediante el Decreto 2171 de 1992 se fusionó el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil con el Fondo Aeronáutico Nacional, reestructurándose como Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (art. 67), sin que dentro de la estructura del nuevo ente existiera la División de Mantenimiento y Comprobación, de la cual era jefe el actor. El citado decreto estableció que los funcionarios del sector técnico del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, al cual pertenecía el actor, se incorporarían a la planta de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil que adoptara el Gobierno Nacional (art. 115), incorporación que se tornó en facultativa en virtud de lo previsto en el artículo 146 ib. En cuanto al derecho a la indemnización, el artículo 148 ib. lo radicó únicamente en los empleados públicos escalafonados en carrera administrativa y los trabajadores oficiales a quienes se

les suprimió el cargo como consecuencia de la fusión. Por su parte, el artículo 53 de la Ley 105 de 1993 dispuso que los empleados o trabajadores oficiales que no fueran incorporados a la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, serían indemnizados de conformidad con lo previsto en el Decreto 2171 de 1992, que como ya se dijo, previó el ‘derecho a la indemnización’ únicamente para los empleados públicos escalafonados en carrera administrativa y los trabajadores oficiales a quienes se les suprimió el cargo como consecuencia de la fusión. De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el actor no estaba inscrito en carrera, sino que había sido designado mediante nombramiento ordinario (fls. 93 c.a. #1 y 196 y 197 c.a. #2 ), se concluye que la no incorporación del demandante al nuevo ente creado obedeció al proceso de fusión que conllevó el surgimiento de la Unidad Administrativa Especial y por ello no puede estimarse equivocada ni errónea la interpretación que la jurisprudencia impugnada dio al artículo 53 de la Ley 105 de 1993, toda vez que la citada norma, posterior al Decreto 2171 de 1992, no se refirió a incorporación alguna a la planta de personal de la nueva entidad, sino que consagró el derecho a la indemnización para los empleados escalafonados en carrera administrativa, derecho que no le asistía al actor, como quiera que no estaba inscrito en carrera y además que no fue objeto de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada (fls. 97 y 98 c.a. #1).

De conformidad con las anteriores razones no se le dará prosperidad al recurso extraordinario interpuesto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial Transitoria de Decisión administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de marzo 9 de 2000, proferida por la Sección Segunda Subsección “A” de la Corporación. Condénase en costas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el inciso cuarto del artículo 194 del C.C.A. Liquídense por Secretaría. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase. La anterior providencia se estudio y aprobó en la Sección de la fecha.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RUTH STELLA CORREA PALACIO

MARIA INES ORTIZ BARBOSA DARIO QUIÑONES PINILLA