CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2000-06609-01(S-609)-2006

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Indebida interpretación de la norma / IMPUESTO AL VALOR AGREGADO EN VENTA DE LICORES - No hay distinción entre comercializadores directos y por concesión. Facultades de la Superintendencia Nacional de Salud en la comercialización de licores. Improsperidad del recurso La sentencia recurrida, en lo pertinente, expresó que la circular: “instruye a los departamentos que ejercen el monopolio de licores para que incorporen dentro de los contratos de producción, introducción o distribución de licores, la obligación que tiene tanto el productor como el distribuidor de cancelar dicho impuesto directamente en los Fondos Seccionales de Salud” y, que confrontada esa disposición con el artículo 60 de la ley 488 de 1998, de manera fácil se observa que responde al cumplimiento de los objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud, señalados en los artículos 3 y 5 decreto 1259 de 1994. 2) El texto del artículo 60 de la citada ley impone, que las licoreras departamentales o a quienes se les haya cedido el monopolio de producción o de distribución de los licores destilados de producción nacional, “deben girar directamente a los fondos seccionales de salud … el impuesto correspondiente” y, a renglón seguido, en el parágrafo, se determina que, tanto los productores de licores destilados nacionales como los comercializadores de los mismos, ya sea que lo hagan directamente o mediante concesión del monopolio, son agentes retenedores del impuesto sobre las ventas. 3) Por lo tanto, en criterio de esta Sala el referido

precepto legal, fue debidamente interpretado por la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia de 20 de agosto de 2000, por cuanto, el hecho de que el artículo esté compuesto de un inciso principal y de un parágrafo, no hace que lo previsto en este último constituya una diferenciación entre comercializadores directos y comercializadores por concesión, con el propósito de excluir a los primeros del giro directo del IVA a los Fondos Seccionales de Salud. Ese otro entendimiento, al que específicamente se circunscribió la demandante, no tiene cabida, porque la disposición contenida en el artículo 60 de la ley 488 de 1998 tiene un solo sentido, el cual, no es otro que imponer una carga tributaria a quien ejerza la actividad específica allí descrita, al tiempo que el parágrafo de esa misma disposición simplemente tiene una finalidad aclaratoria y reiterativa de quiénes son los agentes retenedores del IVA. Hacer la diferenciación en la que insiste la recurrente implicaría desnaturalizar la orientación teleológica del artículo que, no es otra que obtener el giro directo a los Fondos Seccionales de Salud del impuesto a las ventas de los licores destilados de producción nacional. En efecto, no debe perderse de vista que con el artículo legal que se comenta, lo que se pretendió fue disponer que el impuesto sobre las ventas “en la venta de licores destilados de producción nacional”, se gire directamente a los Fondos Seccionales de Salud por los productores o distribuidores, sin importar la cualificación del convenio en el que se ejerza cualquiera de esas dos actividades. 4) La sentencia de la Sección

Primera confrontó la correspondencia de la circular 083 de 1999 con el artículo 60 de la ley 488 de 1998, para lo cual tuvo en cuenta, además, los objetivos y las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, análisis armónico en el que encontró ajustada la norma demandada con el precepto legal superior, al punto que, para interpretar lo atinente al artículo 60 citado, no se limitó únicamente a la literalidad de la norma, sino que, amplió el campo del análisis respecto de las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud para obtener las conclusiones de legalidad. 5) La recurrente pierde de vista que si el designio del parágrafo del artículo 60 de la ley 488 de 1998 hubiese sido excluir a los comercializadores directos del giro directo del impuesto, nada impedía aclararlo en forma expresa sin recurrir a conceptos implícitos. Sobre la debida interpretación de la norma legal en cuestión, el Consejo de Estado siempre ha mantenido el criterio contenido en la sentencia impugnada, el que se ha reiterado en forma posterior a ella y al recurso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 1D

Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTINEZ

Bogotá D. C., nueve (9) de octubre de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-15-000-2000-06609-01 (S-609)

Actor: GLORIA INES DIAZ ROJAS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD En aplicación de la ley 954 de 2005, a través de la Sala Especial Transitoria de

Decisión 1D, se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida en única instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado el 20 de agosto de 2000, en la que se desestimaron las pretensiones de la demanda (fls. 1 a 25 cdno. ppal.).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La interpuso Gloria Inés Díaz Rojas el 9 de febrero de 2000 ante la Sección Primera del Consejo de Estado en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, contra la Superintendencia Nacional de Salud (fls. 14 a 35 cdno. 1). 1.1 La pretensión En esa oportunidad el actor elevó la siguiente súplica: “Que se declare la nulidad del numeral 4.2 de la Circular Externa número 083 de marzo 12 de 1999 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, cuyo texto es el siguiente: “4.2 Para que no exista duda en cuanto a la base jurídica, es necesario que los Departamentos que ejercen el monopolio de licores en cualquiera de sus fases de producción o distribución, en virtud de lo dispuesto en la ley 14 de 1983, incorporen dentro de los contratos de producción, introducción o de distribución de licores, la obligación que tiene tanto el productor como los distribuidores de cancelar dicho impuesto directamente en los fondos seccionales de salud y que son vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud” (fl. 16 cdno. 1). 1.2 Normas violadas y concepto de la violación

En respaldo de la súplica antes transcrita, la parte demandante esgrimió cuatro distintos cargos de violación normativa, a saber: a) los artículos 189 numeral 11 y 121 de la Constitución Política; b) los artículos 12 de la ley 153 de 1887 y 60 de la ley 488 de 1998; c) el artículo 60 de la ley 488 de 1998 por interpretación errónea y, d) los artículos 13 y 14 de la ley 80 de 1993 y 303 de la Constitución Política (fls. 26 a 33 cdno. 1), en los términos que se resumen a continuación: a) Violación de los artículos 189 numeral 11 y 121 de la Constitución Política: Con el acto acusado, la Superintendencia Nacional de Salud, más que una simple instrucción para la aplicación del artículo 60 de la ley 488 de 1998 realmente hizo una reglamentación de dicha disposición, con lo cual, de una parte, usurpó las competencias propias del Presidente de la República, a quien le corresponde ejercer la potestad reglamentaria según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y, de otra parte, violó el artículo 121 de la misma Constitución, según el cual, ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley, más aún si se tiene en cuenta que, el artículo 5 del decreto 1259 de junio 20 de 194 no faculta a la Superintendencia para expedir “decretos reglamentarios”. b) Violación de los artículos 12 de la ley 153 de 1887 y 60 de la ley 488 de 1998:

De aceptarse que la Superintendencia Nacional de Salud tenía competencia para expedir la citada circular externa 083 de 1999, excedió la potestad reglamentaria, al incluir a quienes tengan contratos de producción o distribución de licores como sujetos retenedores del IVA con el deber de pagarlo directamente en los fondos seccionales de salud; en ese sentido la norma demandada no persigue la cumplida ejecución del artículo 60 de la ley 488 de 1998, sino que, amplía su ámbito de aplicación, ya que ésta únicamente impone la obligación de cancelar el impuesto en los fondos seccionales de salud a las licoreras departamentales y, a quienes les haya sido concedido el monopolio de producción o distribución de licores, sin hacer ninguna alusión a los distribuidores o a quienes les haya delgada parte de la producción de licores. c) El numeral 4.2 de la circular externa 083 de 1999 le da al artículo 60 de la ley 488 de 1998 un alcance que no tiene, por cuanto ésta no se refiere, en ninguno de sus apartes, a los distribuidores ni a quienes tengan un contrato para la producción de licores. Según el artículo 60 referido, los sujetos retenedores del IVA en la venta de licores que están obligados a girar directamente a los fondos seccionales de salud, son las licoreras departamentales que detentan el monopolio de la producción, introducción y venta de licores destilados y, a quienes se les haya concedido el monopolio de producción y distribución de esta clase de licores. Por tanto, la Superintendencia Nacional de Salud interpretó indebidamente el artículo

60 de la ley 488 de 1998 al establecer que los distribuidores de licores o quienes tengan un contrato de producción de licores, diferente a la concesión de un monopolio, deben cancelar el impuesto a las ventas directamente en los fondos seccionales de salud. d) En el numeral 4.2 de la circular la Superintendencia Nacional de Salud demandada, se señala una cláusula que deben incluir los departamentos en ciertos contratos, aspecto este violatorio de los artículos 13 y 14 de la ley 80 de 1993, en tanto que dichas normas determinan cuáles son las cláusulas que deben incluirse en los contratos, sin que dicho órgano de control pudiera fijar otras diferentes a ellas. Por consiguiente, la orden contenida en el numeral 4.2 de la circular 083 de 1999 también viola el artículo 303 de la Constitución Política, en el aparte que establece, en relación con los gobernadores, que la ley dictará las demás disposiciones necesarias para el normal desempeño de sus cargos, de donde se tiene que, las regulaciones referentes a contratos celebrados por los gobernadores son únicamente de competencia legal y, por lo mismo, la Superintendencia Nacional de Salud era incompetente para dictar la regulación demandada.

2. La sentencia recurrida En el fallo objeto de impugnación, la Sección Primera del Consejo de Estado desestimó las pretensiones de la demanda (fls. 101 a 114 cdno. 1), por considerar que en la circular externa 083 de 1999 demandada se instruye a los departamentos que ejercen el monopolio de licores, para que incorporen la

obligación del productor y del distribuidor de cancelar el impuesto a las ventas directamente en los fondos seccionales de salud, con lo cual, a su juicio, no se vulneran las normas invocadas en tal sentido, por lo siguiente: a) Confrontada la disposición del numeral 4.2 de la circular 083 de 1999 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud con el artículo 60 de la ley 488 de 1998, se observa que corresponde al cumplimiento de los objetivos de esa Superintendencia previstos en los artículos 3 y 5 del decreto 1259 de 1994, de modo que, cuando en la circular se establece para los sujetos o agentes retenedores la obligación de cancelar el impuesto sobre las ventas directamente en los Fondos Seccionales de Salud, esa obligación no la crea la circular, ya que fue instituida por el artículo 60 de la ley 488 de 1998, por lo que la circular no hace otra cosa que señalar un mecanismo encaminado a asegurar su efectividad. b) La adopción de la medida no resulta extraña ni opuesta al objeto del contrato ni a la regulación de la actividad de los contratistas frente a sus obligaciones fiscales; por el contrario, encuadra de manera diáfana en los objetivos y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, según lo reglado en los numerales 8 y 11 del artículo 5 del decreto 1259 de 1994. c) Por lo mismo, no se configura una falta de competencia o una extralimitación de funciones ni el exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria implícita en la expedición de circulares. d) Tampoco se violan los artículos 189 numeral 11 y 121 de la Constitución

Política, porque, si bien la circular reglamenta el artículo 60 de la ley 488 de 1998, ello está dentro de la órbita de su competencia, toda vez que, esa reglamentación se refiere a un aspecto inherente al ejercicio de funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, como lo es el procurar la eficiencia en la obtención de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud, asunto éste de índole operativo o procedimental que no afecta los aspectos sustanciales y subjetivos del recaudo. e) Por mandato constitucional, el Presidente de la República es el titular de la potestad reglamentaria pero, las demás autoridades pueden adoptar medidas generales para cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores sobre los asuntos a su cargo, circunstancia por la que, la Superintendencia Nacional de Salud no usurpó la referida potestad presidencial. f) No se vulneran los artículos 12 de la ley 153 de 1887 ni el 60 de la ley 448 de 1998, porque la Superintendencia no excedió la potestad reglamentaria ni interpretó erróneamente la última de las normas citadas, por cuanto la circular es acorde con el contenido de dicha norma legal, en cuanto en ella se incluye a los sujetos retenedores del IVA en la venta de licores obligados a girar directamente ese impuesto a los fondos seccionales de salud, dentro de los cuales precisamente están contemplados los distribuidores y productores de licores. g) El contenido de los artículos 13 y 14 de la ley 80 de 1993 no inhiben a la Superintendencia Nacional de Salud para impartir la instrucción contenida en la

circular demandada, en la medida en que aquellas disposiciones no excluyen la existencia de normas especiales aplicables a los contratos estatales, como la contenida en el artículo 60 de la ley 488 de 1998. En ese sentido, la instrucción 4.2 de la circular 83 de 1999 no hace otra cosa que establecer que la cláusula correspondiente se haga expresa en el contrato respectivo, como un mecanismo para lograr uno de los objetivos legales autorizados a la Superintendencia Nacional de Salud. h) Por último, esa instrucción no se opone al artículo 303 de la Constitución Política, cuyo contenido está referido a la autoridad del gobernador en los departamentos, en el sentido de determinar el carácter y alcance del cargo, así como deferir a la ley la fijación de su régimen; nada hay en su contenido que impida a una autoridad nacional de inspección y vigilancia, como la Superintendencia Nacional de Salud, impartir instrucciones relativas a asuntos de orden nacional, como el que es objeto de la circular.

3. El recurso extraordinario de súplica Inconforme con el fallo de única instancia, la demandante interpuso recurso extraordinario de súplica, con el fin de que se revoque la sentencia y se acceda a las pretensiones de la demanda (fls. 1 a 25 cdno. ppal.), en cuyo propósito expuso cuatro distintas censuras, a saber: a) Violación directa por indebida interpretación del artículo 60 de la ley 488 de 1998, en tanto que la Sala confundió lo sujetos obligados a pagar el impuesto del IVA. b) Violación directa por indebida interpretación del artículo 60 de la ley 488 de

1998, en cuanto se dedujo que todos los productores y distribuidores de licores deben pagar el IVA. c) Violación directa por falta de aplicación de los artículos 121, 150-8, 150 in fine, 189-23 de la Constitución Política y por indebida interpretación de los artículos 303 de la Constitución Política y 13 y 14 de la ley 80 de 1993, cuando se dijo que el Superintendente Nacional de Salud puede ordenar al gobernador incluir una cláusula en los contratos a los que alude el numeral impugnado, porque esa facultad está reservada a la ley. d) Violación directa por indebida interpretación del artículo 3, numerales 1, 3 y 5, subnumerales 8 y 11 del decreto 1259 de 1994, por cuanto en la sentencia se asume que la vigilancia a cargo de la Superintendencia de Salud implica todo tipo de competencias. El contenido de esos reproches es el siguiente: 3.1Primer cargo: Indebida interpretación del artículo 60 de la ley 488 de 1998 por cuanto se confundieron los sujetos obligados a pagar el IVA en los Fondos Seccionales de Salud con aquellos obligados a retener el IVA En relación con este primer motivo de impugnación (fls. 17 a 19 cdno. ppal.), el recurrente expuso lo siguiente: a) La sentencia, luego de aludir a las atribuciones y competencias de la Superintendencia Nacional de Salud y citar el artículo 60 de la ley 488 de 1998 concluyó, sin hacer esfuerzo argumentativo alguno, que la Superintendencia no excedió la ley. b) El parágrafo del artículo 60 de la ley 488 de 1998 no se refiere a la obligación

de pagar el IVA a los Fondos Seccionales de Salud, sino, a la calidad de agentes retenedores de ese impuesto que tienen los comercializadores directos y por concesión, calidad que es completamente ajena, distinta y diferenciable de la obligación de pagar el IVA a los Fondos Seccionales de Salud. c) Se confunden las obligaciones a las que se refiere el “inciso principal” del artículo 60 de la ley 488 de 1998, con aquéllas a las que alude el parágrafo del mismo y, a través de tal confusión se asimilan los agentes o sujetos obligados, para inferir que el comercializador que no es concesionario debe pagar el IVA a los Fondos Seccionales de Salud. d) Además, se viola por indebida interpretación y falta de aplicación, lo previsto en el artículo 30 del Título Preliminar del Código Civil, debido a que no se realizó una interpretación armónica y de correspondencia del artículo 60 de la ley 488 de 1998 y, por indebida interpretación y por falta de aplicación, lo previsto por el artículo 27 del título preliminar del mismo Código. 3.2Segundo cargo: Indebida interpretación del artículo 60 de la ley 488 de 1998, al manifestarse que todos los productores y distribuidores de licores nacionales que contraten con los departamentos que ejerzan el monopolio de distribución, deben pagar el IVA en los Fondos Seccionales de Salud En relación con este otro cargo, el censor hizo la siguiente exposición: a) No se pueden asimilar, como lo hizo la sentencia, los sujetos que ejercen la actividad monopolística por concesión con aquellos que contratan sin que se les conceda el ejercicio de esa precisa actividad, así los contratos tengan como objeto

la producción, distribución o introducción de licores en cualquiera de sus etapas. b) A través de la indebida interpretación del artículo 60 de la ley 488 de 1998, además de convalidarse el aparte de la circular demandado, se violan indirectamente por falta de aplicación los artículos 27, 31, 28 y 29 del Título Preliminar del Código Civil. c) A raíz de esa indebida interpretación, la sentencia concluyó: 1) la Superintendencia no excedió el texto legal en cuanto simplemente reiteró lo ordenado por la ley; 2) la Superintendencia no hace más que dar una instrucción destinada a ejercer las funciones de vigilar y proveer a la debida administración y recaudo del impuesto y, 3) ese ejercicio de funciones no implica modificación de obligaciones legales ni un intento de reglamentación en exceso, sino el ejercicio de una competencia reglamentaria ordinaria. 3.3Tercer cargo: Falta de aplicación del artículo 121 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 8 y parte final del artículo 150 y el numeral 23 del artículo 189 de la misma, e indebida interpretación de los artículos 303 de la Constitución Política y 13 y 14 de la ley 80 de 1993 Para desarrollar el cargo, el recurrente expuso lo siguiente: 1) En la sentencia se dijo: “… toda vez que en el sentir de esta Corporación, tales artículos no excluyen la existencia de normas especiales aplicables a los contratos estatales, que en el caso están contenidas ante todo en el artículo 60 de la ley 488 de 1998, en tanto le impone una obligación a uno de los sujetos o partes contractuales en relación

con el objeto del contrato, de manera que la instrucción 4.2. de la Circular 83, no hace otra cosa distinta que la de obligar a que la Cláusula correspondiente se haga expresa en el contrato aludido, como mecanismo para lograr uno de los objetivos de la entidad que la impartió. “Por último, en cuanto al artículo 303 de la Constitución Nacional, la Sala no halla que la instrucción se oponga al mismo, mas cuando este se ocupa de la creación de la figura del Gobernador en los departamentos y en determinar el carácter y alcance de su cargo, así como dejar a la ley la fijación de su régimen. Nada hay en su contenido que impida a una autoridad nacional de inspección y vigilancia, como la Superintendencia Nacional de Salud, que por demás ejerce una potestad propia del Presidente de la República, por disposición de la ley, impartirle instrucciones relativas a asuntos de orden nacional, en los que deba intervenir, como el que es objeto de la circular…”. 2) Afirmar lo anterior implica desconocer que: a) La intervención y vigilancia sólo puede ejercerla el ejecutivo dentro de los parámetros legales (art. 150 C.N.); b) no existe norma que autorice a la Superintendencia Nacional de Salud a obligar a las autoridades vigiladas a incluir cláusulas obligatorias en los contratos públicos (art. 121 C. N.); c) compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación pública (art. 150 in fine C. N.); d) los contratos estatales sólo están sometidos a lo previsto en la Constitución y en la ley (art. 189 num. 23 C. N.); e) el Gobernador

es el jefe de la administración departamental y su libertad contractual sólo podrá estar limitada por la constitución o la ley (art. 303 C. N.) y, f) el ámbito de los contratos está determinado por la ley, excepto que éste sea materia de regulación especial (arts. 13 y 14 ley 80 de 1993). 3.4Cuarto cargo: Indebida interpretación del artículo 3 numerales 1, 3 y 5 (subnumerales 8 y 11) del decreto 1259 de 1994 Al respecto, hizo la siguiente explicación: a) La sentencia asumió que la función de inspección y vigilancia implica todo tipo de competencias que se consideren necesarias para el ejercicio de las mismas. b) La inspección y vigilancia se ejercen para que el impuesto se liquide, recaude y gire en debida forma, es decir, como lo dice la ley y, para tal efecto, resulta fatuo e innecesario recrear la obligación o hacer que se deje constancia de la misma en los textos de los contratos; tal labor sería de ilustración o de aclaración ajena a la vigilancia, porque no es función de la Superintendencia recordar obligaciones legales y menos inventarlas. c) No puede pretenderse que la función de inspección y vigilancia se extienda a obligar a los gobernadores a incluir cláusulas contractuales, cuando dicha potestad a más de tener origen legal, resulta innecesaria para el ejercicio de sus funciones.

4. Trámite del recurso La Sección Primera del Consejo de Estado en auto de 24 de noviembre de 2000

concedió el recurso y ordenó notificar al Procurador Delegado ante la Corporación y a la Superintendencia Nacional de Salud, diligencias que se surtieron el 30 de noviembre de 2000 y 30 de enero de 2001, respectivamente (fls. 33, 39 y 40 cdno. ppal.). El recurso se admitió el 15 de diciembre de 2001 (fl. 45 cdno. ppal.), luego se corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 48 cdno. ppal.), término dentro del cual intervinieron la parte demandante y la demandada (fls. 50 a 59 cdno. ppal.), en los términos que se resumen a continuación: 4.1 La demandante Insistió en los argumentos que sustentan el recurso, en cuya dirección formuló este razonamiento: 1) El artículo 60 de la ley 488 de 1998 es claro en señalar que las licoreras departamentales o aquellas personas a quienes les haya sido concedido el monopolio de producción o distribución de licores destilados de producción nacional, son los únicos obligados a girar el IVA directamente a los Fondos Seccionales de Salud. 2) No puede confundirse a cualquier persona que distribuya licores destilados de producción nacional, con la persona a la que se le haya concedido el monopolio de distribución de tales licores, o mejor el derecho a desarrollar tal actividad monopolística, derecho que sólo se transfiere por concesión. 3) La Superintendencia Nacional de Salud considera que, por ejemplo, la persona que produce la caña de azúcar requerida para la fabricación del aguardiente y que vende dicha caña a la licorera o, a aquel a quien se ha concedido el derecho a

producir monopolísticamente, debería girar el IVA a los Fondos de Salud y, que por ende, cualquier persona que celebrase un contrato debe girar el IVA a los Fondos Seccionales de Salud. 4) Si la Superintendencia Nacional de Salud fuera competente para reglamentar la ley, es decir, para implementarla por vía reglamentaria, habida cuenta de los criterios de necesidad y pertenencia, no cabría duda de que la Superintendencia Nacional de Salud habría excedido a través del ejercicio de la potestad reglamentaria el campo material de la ley que debió haberle servido como referente o limitante. 5) En la sentencia impugnada se confunde la potestad reglamentaria de la ley con la potestad de reglamentación que por medio de circulares e instrucciones de servicio puede ejercer un determinado órgano administrativo, con el fin de hacer más eficaz y ordenado el servicio. 6) Yerra la sentencia al considerar que en virtud de la potestad de reglamentación del servicio, la Superintendencia Nacional de Salud puede exigir la inclusión de cláusulas en el contrato que celebran las “Fábricas de Salud” (sic), pues, si bien es cierto que dichas fábricas pagan y deben pagar el IVA a los fondos de salud, “dicha obligación proviene de la Ley y no podría exigirse la inclusión de la cláusula así fuera dentro de los contratos de concesión”, porque la vigilancia para el buen recaudo de los fondos que corresponden al sector salud no implica ni puede comprender la potestad legislativa (fls. 50 a 57 cdno. ppal.). 4.2 La Superintendencia Nacional de Salud

En su condición de demandada presentó alegatos, aunque, en el respectivo escrito no se refirió expresamente a la sentencia atacada con el recurso extraordinario de súplica, sino que, se limitó a defender la legalidad de la Circular Externa 083 de 12 de marzo de 1999 expedida por esa Superintendencia (fls. 58 y 59 cdno. ppal.).

II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites correspondientes, procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por la Sección Primera de esta Corporación el 20 de agosto de 2000, sobre la base de examinar los siguientes aspectos: 1) Contenido y alcance del recurso extraordinario de súplica, 2) análisis de las censuras y, 3) condena en costas.

1. Contenido y alcance del recurso extraordinario de súplica De conformidad con lo reglado en el artículo 57 de la ley 446 de 1998 que modificó el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, la procedencia del recurso extraordinario de súplica1 está sujeta a los siguientes requisitos: a) Sólo procede contra sentencias ejecutoriadas proferidas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. b) La causal para su interposición es una sola: Violación de directa normas sustanciales. Se descarta por tanto la posibilidad de su procedencia por 1 El recurso extraordinario de súplica fue derogado expresamente por el artículo 2 de la ley 954 de 27 de abril de 2005; no obstante, el artículo 3 de la misma ley establece que los recursos interpuestos con antelación a la entrada en vigencia de ella, esto es, el 28 del mismo mes y año,

respecto de los cuales se hubiere proferido auto admisorio, continuarían su trámite hasta su decisión a través de las Salas Especiales Transitorias de Decisión creadas para el efecto por esa misma ley. eventuales violaciones indirectas de normas sustanciales, como sí acontece en el caso del recurso extraordinario de casación civil. c) No obstante, la causal puede consistir en cualquiera de las siguientes tres modalidades: Aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de normas sustanciales. d) En el escrito de impugnación se debe expresar, en forma precisa, la norma de derecho sustancial que el recurrente estima violada y el motivo de la infracción alegada. e) El término para la interposición del recurso es de veinte (20) días, siguientes a la fecha de ejecutoria de la sentencia que se trate. En ese contexto, con relación al concepto de “norma de derecho sustancial”, la Sala Plena de la Corporación ha precisado lo siguiente: “2.3. La regulación del recurso extraordinario de súplica acogió únicamente el sistema de la violación directa de la ley sustancial, cuando en la sentencia se realiza un juicio equivocado sobre la pertinencia de la norma sustancial aplicable al caso concreto o sobre su interpretación, con abstracción de la cuestión puramente fáctica y probatoria del proceso. “La Sala, acogiendo la doctrina nacional elaborada de tiempo atrás por la Corte Suprema de Justicia, entiende por normas sustanciales, “aquellas que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal

situación.” Por consiguiente, no tienen categoría sustancial los preceptos legales que ‘se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos integrantes de éstos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo.2”3. En ese mismo sentido, ha agregado que no basta que la ley que se indique como violada formalmente haga parte de un código sustantivo; se requiere que la norma sea por su naturaleza ley en sentido material, que contenga la declaración de un derecho, que resuelva un conflicto de intereses, que imponga una obligación, que modi