CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2000-06610-01 (S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Procede por violación directa de normas sustanciales. Falta de aplicación / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – No constituye nueva instancia ni permite reabrir el debate probatorio Como se observa las normas constitucionales en cita no evidencian de manera automática y directa su violación por falta de aplicación, sino que se impondría definir la calidad de propietarios de los recurrentes y el contenido de los actos administrativos. Verificado lo anterior, entonces sí habría lugar a definir si la calidad que alegan los actores resultaba suficiente para otorgarles legitimación para demandar los actos administrativos que cuestionaron en su demanda. Igualmente, sin analizar los actos administrativos tampoco podría concluirse la violación de los artículos 58 y 29 Superiores, hasta el punto que fueron cargos de instancia en la demanda correspondiente. Igualmente, tampoco es admisible sostener que la aplicación directa de las normas constitucionales al caso concreto daría lugar a una decisión judicial distinta, en tanto, se insiste, sólo el análisis particular de los hechos y las pruebas dan lugar a disipar la inconformidad de los recurrentes. Incluso, esa inconformidad debió sustentarse en la apelación, para no volver sobre esos puntos en este recurso. En ese orden, precisa recordar que la Corte Suprema de Justicia tiene establecido que “la violación directa de la norma sustancial se da cuando esta se infringe derecha o rectamente”, lo que significa que no es admisible que para llegar a ella se utilicen caminos que deban pasar por elementos distintos de los del tenor de la misma norma y del contenido de la

sentencia impugnada; que entre uno y otro no deben interponerse análisis de medios probatorios o de normas distintas y de rango inferior a las invocadas como directamente violadas. No procede, en consecuencia, por la violación indirecta de aquellas o por violación de normas que no sean sustanciales FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 194 / LEY 446 DE 1998 – ARTICULO 57

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá D.C., seis (6) de octubre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2000-06610-01 (S)

Actor: MARY STELLA MORA LOZANO Y OTRO

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA Sin que se observe nulidad de lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso extraordinario de súplica, previsto en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, interpuesto por los señores Mary Stella Mora de Lozano y Óscar Lozano Rojas, en su calidad de parte actora, en contra de la sentencia del 6 de abril de 2000 proferida por la

Sección Primera de esta Corporación. SÍNTESIS DEL CASO Los señores Mary Stella Mora de Lozano y Óscar Lozano pretenden que a través del recurso extraordinario de súplica se infirme la sentencia del 6 de abril de 2000

proferida por la Sección Primera de esta Corporación, a través de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia que declaró probada la falta de legitimación en la causa de la parte actora, en tanto estimó violados directamente, por falta de aplicación, los artículos 29, 58 y 229 Superiores; 6 de la Ley 58 de 1982 y 85 del Código Contencioso Administrativo.

ANTECEDENTES PREVIOS AL RECURSO

1. Lo que se demanda El 28 de marzo de 1996 (fl. 110 rev., c. ppal), los señores Mary Stella Mora de Lozano y Óscar Lozano Rojas presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, en adelante C.V.C. (fls. 20 a 110, c. ppal), en los siguientes términos1: 1.1. Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume así (fls. 23 a 48, c. ppal): Los señores Mary Stella Mora de Lozano y Óscar Lozano Rojas son propietarios de dos globos de terreno contiguos que conforman el predio “Los Sauces”, antes denominado “Paraguay”, adquiridos mediante escritura pública n.° 3919 del 25 de septiembre de 1974, inscrito ante la autoridad registral como predio 2-010-256. 1 Valga referir que los señores Eugene Manuel Anel y Magola Guerra Quintero fueron notificados personalmente de la demanda (fls. 127 y 128, c. ppal), por solicitud de la parte

actora en su demanda; sin embargo, no intervinieron en el proceso. Ese predio posee unos bosques que están regidos por el Código Forestal de Recursos Naturales. El 5 de enero de 1995, los actores prometieron vender un área aproximada de 6.600 metros cuadrados del lote “Los Sauces” a los señores Eugene Manuel Anel y Magola Guerra Quintero, con la limitación al dominio de preservar los recursos naturales de la zona, so pena de resolver el negocio prometido ante el incumplimiento de la reseñada obligación. El mismo día de la suscripción de la promesa, los promitentes vendedores hicieron entrega del terreno a los promitentes compradores. El 1 de febrero de 1995, para cuando los promitentes compradores habían iniciado las labores de adecuación, la C.V.C. se hizo presente en el predio y manifestó que las obras adelantadas estaban prohibidas y citó a los promitentes compradores a las oficinas de la C.V.C. Después de adelantar la correspondiente investigación, la C.V.C. expidió la resolución D.G. 0044 del 17 de febrero de 1995, por medio de la cual ordenó la suspensión inmediata de la adecuación del lote Los “Suaces” adelantada por los señores Eugene Manuel Anel y Magola Guerra Quintero, prometido en venta por los actores. Asimismo, ordenó a la última en mención el retiro de los materiales que afectaban el área forestal, la elaboración de un plan de mitigación, la adecuación del predio al estado anterior de la intervención y abrir investigación en contra de la referida señora. Por último, dispuso que el incumplimiento de las

anteriores órdenes daría lugar a las sanciones correspondientes. En contra de esa decisión se interpuso recurso de reposición y apelación, pero no fueron resueltos por la C.V.C.; igualmente, la C.V.C. expidió la resolución 000289 del 11 de agosto de 1995, mediante la cual impuso una multa a la señora Magola Guerra Quintero por los daños causados al medio ambiente. No obstante, esa resolución fue suspendida por seis meses para verificar el cumplimiento de las órdenes impuestas en la resolución D.G. 0044 del 17 de febrero de 1995. En caso positivo, se revocaría la multa impuesta, de lo contrario se ratificaría. 1.2. Con fundamento en los anteriores hechos, la parte actora deprecó las siguientes pretensiones (fls. 20 a 23, c. ppal): PRIMERA: Son nulas las decisiones adoptadas por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) en la resolución DG 0044 de 1995 (de fecha 14 de febrero de 1995), por medio de las cuales se ordenó “la SUSPENSIÓN INMEDIATA de la adecuación de un lote de terreno por el sistema de zocola y tala en un área de 700 m2 y la apertura con buldozer de una vía de 120 m de longitud y 3 m de ancho de banca y la adecuación de un terreno por el sistema de explanación para construcción de una vivienda por la doctora Magola Guerra, en el predio Los Sauces, ubicado en el corregimiento de La Elvira, jurisdicción del municipio de Cali, Departamento del Valle del Cuaca,

debido a que (sic) cometido una infracción a los recursos naturales renovables, tal como quedó consignado en los considerandos de la presente resolución”; “el retiro en forma inmediata de los materiales que están afectando el área forestal protectora del río Aguacatal masa boscosa de interés general”; “dejar en estado de regeneración y recuperación natural toda la zona afectada”; “la elaboración de un plan de mitigación y compensación”; “abrir investigación contra la doctora Magola Guerra”; y, declara que las medidas de seguridad por medio de esa resolución “son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo y transitorio, se levantarán cuando se compruebe mediante acta que han desaparecido las causas que las originaron; y que “la no presentación del Plan de Mitigación y Compensación, dentro del término indicado (…), dará lugar a la imposición de las sanciones correspondientes”.

SEGUNDA: Es nulo el acto ficto en virtud del cual, por no haber sido resuelto, dentro del término establecido en el artículo 40 del C.C.A., el recurso de reposición interpuesto por la doctora Magola Guerra en contra de la resolución DG 0044 de 1995, a que se refiere la petición anterior, ni haberse decidido acerca del recurso de apelación interpuesto como subsidiario, deben entenderse como denegada la revocatoria solicitada y la concesión del mencionado recurso.

TERCERA: Son nulas las decisiones adoptadas por el Subdirector Operativo y el Jefe de la División Gestión Territorial Cali de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, en la resolución SO 000289 de 1995 (de fecha 11 de agosto

de 1995), por medio de las cuales se sancionó a la doctora Magola Guerra Quintero con una multa por valor de $4.043.739 “por haber cometido una infracción contra los recursos naturales renovables dentro de un predio denominado “El Regalo”, ubicado en el Corregimiento de La Elvira, jurisdicción del municipio de Santiago de Cali” se dispone que de no ser pagada esa multa dentro de los cinco (5) días contados a partir de la ejecutoria de esa resolución “se hará efectiva por medio del cobro por jurisdicción coactiva”; “se impone”, a la misma doctora Guerrero Quintero, “la obligación de restituir el área construyendo los trinchos necesarios para evitar el arrastre de los suelos, encausar las aguas a los drenajes naturales, taponar las grietas existentes en el área, recubrir taludes con especies no invasoras y reforestar con especies propias de la región en toda el área afectada por la infracción, para lo cual se le concede un término máximo de dos (2) meses, posteriormente dejar el sitio afectado por la infracción en estado de repoblación natural”; y se determina que “las sanciones y medidas establecidas en esta resolución se aplicarán sin perjuicio del ejercicio de las acciones civiles y penales a que haya lugar”.

CUARTA: Son nulas las decisiones adoptadas por el Subdirector Operativo y el Jefe de la División Gestión Territorial Cali de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca en la Resolución S.O. 00413 de 1995 (de fecha 27 de octubre de 1995), por medio de las cuales resuelven “SUSPENDER los efectos de la resolución S.O. 00289 de agosto 11 de 1995, por el término de seis (6) meses

tiempo durante el cual la señora Magola Guerra Quintero, deberá dar estricto cumplimiento al plan de mitigación y reforestación, propuesto en su recurso de reposición presentado el día 17 de agosto de 1995 contra la mencionada resolución; que “la C.V.C. a través de los funcionarios de la UMC PanceMeléndez-Cali-Aguacatal harán periódicamente visitas al predio motivo de la infracción con el fin de constatar el cabal cumplimiento de las obligaciones aquí impuestas y que han sido propuestos por la recurrente”, y que “Si al cabo del término otorgado se constata que ha resarcido el daño, se revocará la multa impuesta, de lo contrario se ratificará”.

QUINTA: Los doctores Mary Stella Mora de Lozano y Oscar Lozano Rojas, como titulares del derecho de dominio sobre el predio “Los Sauces”, del cual forma parte el lote “El Regalo”, ubicado en el corregimiento de La Elvira del municipio de Cali, predio adquirido por ellos por compra que hicieron conforme a la escritura 3919 del 25 de septiembre de 1974 otorgada en la Notaría Tercera de Cali, que fue debida y oportunamente registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali, registro del que se tomó nota en las matrículas inmobiliarias 3700038404 y 37000038475, asignadas a ese inmueble en la oficina mencionada, y en ejercicio de la posesión sobre él que han tenido, estaban autorizados para realizar, directamente, o por conducto de la doctora Magola Guerra Quintero o de cualquier otra persona, los trabajos de adecuación del lote “El Regalo”, que han

dado origen a los actos administrativos cuya declaratoria de nulidad se pide, pues esos trabajos no implican infracción algunas a las normas legales sobre recursos naturales renovables.

SEXTA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, la doctora Magola Guerra Quintero no está obligada a pagar la multa determinada en la resolución S.O. 00289 de 11 de agosto de 1995, ni a ejecutar las labores a que se refiere la resolución S.O. 00413 del 27 de octubre de 1995, dictadas por la Corporación

Autónoma Regional del Valle del Cauca.

SÉPTIMA: La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) debe responder por todos los perjuicios que ha causado a los doctores Mary Stella Mora de Lozano y Oscar Lozano Rojas con la expedición de las resoluciones anteriormente citadas y la adopción de las decisiones en ellas contenidas, la igual que con el silencio administrativo en relación con los recursos interpuestos en contra de la Resolución DG 0044 del 14 de febrero de 1995 y debe indemnizarles y pagarles el valor de esos perjuicios, comprendiendo el daño emergente y el lucro cesante, debidamente actualizados, teniendo en cuenta la inflación y la pérdida del poder adquisitivo de la moneda. 1.3. La parte actora fundamentó la solicitud de nulidad de los actos administrativos en cuestión de las siguientes normas: (i) el artículo 29 Superior, en tanto no se permitió la actuación a los dueños del predio involucrado; (ii) los artículos 49 y 79 constitucionales, toda vez que se impuso la preservación del medio a los

particulares, cuando ello es obligación del Estado; (iii) el artículo 58 ejusdem por cuanto se vulneró los derechos de los propietarios del predio al imponerles sendas limitaciones al derecho de dominio sin la indemnización correspondiente; (iv) el artículo 84 del mismo cuerpo normativo, toda vez que se exigieron licencias y permisos que la ley no contemplaba para la realización de las obras; (v) el artículo 332, por cuanto se pretende que el Estado sea dueño de todos los recursos naturales sin reconocer los derechos de propiedad de los particulares; (vi) los artículos 1, 3, 63, 65, 85, 111, 116, literal g), de la Ley 99 de 1993, nuevamente refirió al de las personas al medio ambiente, pero que debe ser preservado por el Estado y no a expensas de los particulares. Igualmente, sostuvo que los actos administrativos demandados carecían de motivación y se mantuvieron vigentes más de lo previsto en la citada ley; (vii) los artículos 4, 9, 42, 43 47, 67, 218, 231 y 320 del Código de Recursos Naturales que imponen el respeto de los derechos de los propietarios de los predios y prohíben el uso de los recursos naturales de propiedad privada. Igualmente, precisó que la demandada obró en contravía de esos mandatos, aun cuando pudo garantizar la protección del medio ambiente sin limitaciones a la propiedad privada; (viii) los artículos 69, 71 y 189 a 192 del Estatuto Forestal de la CVC al aplicarlos a la construcción de vivienda propia y vías privadas, además del desconocimiento de los derechos del propietario del bosque, (ix) y el artículo 187 del Decreto 1594 de 1984, en tanto si bien esa norma

establecía que los actos administrativos atacados no estaban sujetos a recursos, los artículos 63 y 34 de la Ley 99 de 1993 y del Decreto 1753 de 1994, respectivamente, que modificaron la primera norma en mención, sí admitían su procedibilidad.

2. El trámite procesal 2.1. La C.V.C. (fls. 253 a 265, c. ppal) contestó la demanda y sostuvo que los actos administrativos se ajustaron plenamente al ordenamiento jurídico; que surten efectos de inmediato y contra dichas medidas no proceden recursos; que están vigentes y, por consiguiente, para su ejecución; que la sancionada no ha dado cumplimiento a las obligaciones impuestas; que las obras adelantadas en el predio, sin el permiso de la autoridad ambiental, estaban prohibidas en terrenos privados o de la Nación, en tanto se trata de una zona de reserva forestal, y que los actos administrativos se dictaron para protegerla, sin que para ello pueda oponerse la propiedad de los actores sobre el predio, en tanto ese derecho tiene una función social que le impone el cuidado del medio ambiente. 2.2. El 25 de agosto de 1999, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, en tanto consideró probado la falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que los actos administrativos atacados son de “carácter individual mediante las cuales se aplica una sanción también administrativa por contravenir normas referentes a recursos naturales. // Son actos de carácter personal o subjetivo cuya anulación solo puede ser

demandada por las personas afectadas con la medida administrativa tomada” (fls. 288 a 295, c. ppal). LA PROVIDENCIA OBJETO DE SÚPLICA Al desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora (fls. 297 a 299, c. ppal), la Sección Primera de esta Corporación mediante sentencia del 6 de abril de 2000 confirmó el fallo apelado. Para el efecto, sostuvo: Teniendo en cuenta el contenido de los actos acusados, la Sala considera que los aquí demandantes, tal y como lo sostuvo el a quo, no tienen legitimación para actuar, dado que las obligaciones contenidas en las citadas resoluciones recaen directamente sobre la señora Guerra Quintero, quien, además, fue quien siguió actuando ante la administración y se comprometió en el recurso de reposición por ella interpuesto contra la resolución núm. 000289 de 11 de agosto de 1995, a ejecutar las obras en dicho escrito por ella señaladas. En consecuencia, a juicio de la Sala, el hecho de que se hubiera resuelto el contrato de promesa de compraventa respecto del predio objeto de las medidas anteriormente anotadas no significa que la señora Guerra Quintero hubiera sido eximida, frente a la administración, de cumplir con las obligaciones por ella asumidas en virtud de la realización de las obras que ella ejecutó, pues la responsabilidad es subjetiva y de carácter personal, razón por la cual, si bien el predio es de propiedad de los demandantes, ello no conlleva para los mismos la titularidad de ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho

impetrada. Prueba anterior, es que los mismos demandantes en sus pretensiones solicitan que se declare que la señora Guerra Quintero no está obligada a pagar la multa de que trata la resolución num. S.O. 000289 de 11 de agosto de 1995, ni ejecutar las labores a las que se refiere la resolución que resolvió el recurso de reposición. Adicionalmente, la Sala observa que los posibles perjuicios derivados de la realización de las obras por parte de la señora Guerra Quintero en el predio de los demandantes sería objeto de otro tipo de reclamación por parte de estos y en contra de aquélla, máxime cuando al no haber sido demandados los actos en cuestión por la tantas veces mencionada señora Guerra Quintero, única legitimada para hacerlo, los mismos gozan de la presunción de legalidad que caracteriza todo acto administrativo, lo cual se traduce en que lo allí contenido se tiene por cierto, es decir, que aquélla debió obtener el permiso previo de la CVC para llevar a cabo las obras realizadas. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA El 3 de agosto de 1999, la parte actora interpuso recurso extraordinario de súplica (fls. 4 a 24, c. Recurso Extraordinario de Súplica), con fundamento en la violación directa, por falta de aplicación, de los artículos 29, 58 y 229 de la Constitución Política; 6 de la Ley 58 de 1982 y 85 del Código Contencioso Administrativo. (i) Según la parte actora, los artículos 29 y 58 Superiores fueron violados directamente, en tanto los actos administrativos demandados impusieron una

limitación al predio comprometido de tal entidad que lo sacaron del comercio y por esa razón sus efectos se extendieron a los actores como propietarios, sin que fueran citados a la actuación administrativa enjuiciada ni permitido su cuestionamiento judicial. (ii) Igualmente, a juicio de la parte actora, se violó directamente el artículo 6 de la Ley 58 de 1982 que dispone que los titulares de derechos o intereses legítimos que pueden resultar afectados por un procedimiento administrativo podrán solicitar que se les tenga como parte en el mismo. (iii) Por último, la actora estimó violado el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en tanto permite a cualquier persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica demandar los actos administrativos mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Las violaciones anteriores, estimó la actora, ponen de presente la denegación del acceso a la administración de justicia contemplado en el artículo 229 de la Constitución Política, el cual también consideró en estos términos violado de forma directa.

I. CONSIDERACIONES

1. La competencia El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 y vigente para la época en que se interpuso el presente recurso (22 de mayo de 2000)2, contempló que el recurso extraordinario de súplica procedía en contra de las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Igualmente, es de la competencia de la Sala Especial de Decisión asumir el fondo del presente asunto,

en los términos del artículo 2 del Acuerdo 321 de 2014 de esta Corporación3.

2. Oportunidad para interponerlo El artículo 194 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, preveía que el recurso extraordinario de súplica debía interponerse dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia, ante la Sección o Subsección falladora. Presupuesto que se reúne en el sub lite, toda vez que la sentencia objeto de este recurso cobró ejecutoria el 27 de abril de 2000 (fl. 26, c. ppal segunda instancia) y el recurso fue interpuesto el 22 de mayo del mismo año

(fl. 19 rev., c. ppal segunda instancia), por lo que se impone concluir que el recurso fue presentado en tiempo.

3. El recurso extraordinario de súplica4

El Código Contencioso Administrativo, en el artículo 194 (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)5, regulaba lo relativo al recurso extraordinario de súplica, en los siguientes términos: 2 Precisa recordar que este artículo fue derogado por el artículo 2 de la Ley 954 de 2005. 3 Dicha norma es del siguiente tenor literal: “Artículo 2°. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. 2. Los recursos extraordinarios de súplica asignados a las Salas Especiales Transitorias de Decisión, creadas por el artículo 3º de la Ley 954 de 2005, mientras estuvo vigente. 3. Los demás

procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Parágrafo 1°. Estas Salas Especiales darán prelación a los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias de la Sección Quinta de esta Corporación. Parágrafo 2°. Cuando se trate del estudio y aprobación de los recursos extraordinarios de súplica y de los recursos extraordinarios de revisión, interpuestos en vigencia del Decreto número 01 de 1984, se hará por las Salas Especiales de Decisión, con exclusión del integrante de la Sección que profirió la sentencia impugnada. La Sala podrá oír a cualquiera de los integrantes de la Sección excluida. Parágrafo transitorio. Los asuntos asignados a las Salas Especiales de Decisión que a la fecha de entrada en vigencia del presente Acuerdo estén pendientes de decisión por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o por las Salas Especiales Transitorias de Decisión, quedarán asignados a la respectiva Sala Especial de Decisión a la que pertenezca el Ponente”. 4 Reiteración de lo expuesto por la Sala Plena de esta Corporación, en la providencia del 3 de marzo de 2015, exp. 11001-03-15-000-2005-00508-00(S), M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 5 Derogado expresamente por el artículo 2° de la Ley 954 de 28 de abril de 2005. Artículo 194. Modificado. Ley 446 de 1998, art. 57. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso

extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará (…). La norma establecía que el recurso extraordinario de súplica (i) procedía únicamente contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado; (ii) que la única causal de procedencia de este recurso extraordinario era la violación directa de normas sustanciales, por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas; (iii) que en el memorial del recurso extraordinario debía indicarse, en forma precisa, la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos en que funda la alegada infracción, y (iv) que debía interponerse dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria del fallo recurrido. Según la normativa, en los procesos contencioso administrativos, la única causal de procedencia del recurso extraordinario de súplica era la violación directa de normas sustanciales. Según la misma ley, la causal podía configurarse bajo las

modalidades: “aplicación indebida”, cuando la norma se aplica sin ser pertinente al caso debatido; “falta de aplicación”, cuando siendo pertinente el precepto legal al caso controvertido dejó de aplicarse; e “interpretación errónea”, cuando siendo la norma pertinente al caso debatido se interpretó equivocadamente y con base en esa interpretación se aplicó al caso6. 6 En este sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha reiterado este criterio, entre otras, en la sentencia del 9 de marzo de 2010, expediente 2005-0065700, M.P. Enrique Gil Botero. En cuanto a la norma sustancial, la Sala ha reiterado que debe entenderse así aquella cuyo contenido corresponda a la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas y no aquellas que se limitan a definir fenómenos jurídicos o a describir elementos de éstos o a hacer enumeraciones o enunciaciones y, por ende, sean disposiciones que comporten derechos. La violación directa se ha definido como la infracción expresa y manifiesta que surge de la confrontación de la sentencia con la norma sustancial sin referencia a las pruebas y ocurre cuando el fallador, luego de cotejar el caso concreto con los hechos en que se sustenta la hipótesis normativa, deduce o concluye algo que no coincide con la voluntad específica del legislador. Además, entre las infracciones denunciadas y la sentencia suplicada debe existir una relación causal, es decir, que los errores en la aplicación de la ley que se denuncian, cualquiera sea el concepto de la infracción, deben ser determinantes en la decisión adoptada por el

juzgador. En consecuencia, quien invoca la violación directa como causal del recurso extraordinario acepta los hechos y la valoración de los elementos de comprobación efectuada por el ad quem, lo que implica prescindir de la censura de los errores de hecho o de derecho en la valoración probatoria, pues no es posible estructurar dicha causal, a partir de la discusión de los hechos y la valoración de los elementos probatorios efectuada en la sentencia y reabrir por esta vía el debate propio de las instancias respectivas. Por otra parte, la exigencia normativa de indicar en el escrito del recurso, en forma precisa, la norma o normas sustanciales que, a juicio del recurrente extraordinario, fueron infringidas por la sentencia objeto del recurso y de exponer los motivos de la alegada infracción, obedecía a que los fundamentos de la censura denunciada eran los que permitían al juzgador la labor de confrontación de la legalidad de la sentencia, que era la finalidad de la súplica extraordinaria. Por tal razón, no era suficiente y admisible una censura de carácter general al contenido del proceso, ni de recibo la referencia generalizada de leyes o estatutos para estructurar un cargo con finalidad demostrativa de la infracción. De otra parte, la Sala ha sostenido que el recurso extraordinario de súplica no era una nueva instancia que permitiera la revisión del proceso en sus aspectos fácticos y probatorios, pues su finalidad era revisar la legalidad de la sentencia, mediante la confrontación de la misma con las normas sustanciales que constituyeran o debieran constituir el fundamento jurídico del derecho materia del litigio.

4. El problema jurídico

El problema jurídico en el presente asunto se concreta en dilucidar si está llamado a prosperar, en esta sede, el cargo de súplica formulado por los señores Mary Stella Mora Lozano y Óscar Lozano Rojas en contra de la sentencia del 6 de abril de 2000 proferida por la Sección Primera de esta Corporación.

5. Análisis de la Sala Cargo único: La violación directa, por falta de aplicación, de los artículos 29, 58 y 229 de la Constitución Política; 6 de la Ley 58 de 1982 y 85 del Código Contencioso Administrativo De entrada debe advertirse que para los recurrentes su calidad de propietarios resultaba suficiente para legitimarlos en la causa por ac